比較研究土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的困境與對(duì)策

楊曉洋

【摘 要】在“三權(quán)分置”政策下，我國(guó)大力推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)金融化，盤活農(nóng)村土地資源。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是其中的基礎(chǔ)，我國(guó)首次推行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押取得初步成效，但農(nóng)戶在實(shí)際進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)仍遇到不少困難。其中，以金融機(jī)構(gòu)角度為例，我國(guó)現(xiàn)存制度和金融產(chǎn)品與國(guó)外相比仍存在一定差距，交易方式、抵押物變現(xiàn)方式等都相對(duì)落后。通過(guò)研究國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合我國(guó)實(shí)際，我國(guó)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮村級(jí)組織優(yōu)勢(shì)和完善交易信息流動(dòng)渠道等，助力土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；抵押；金融機(jī)構(gòu)；交易；對(duì)策

農(nóng)地金融的核心是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)金融化，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)金融化的基礎(chǔ)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。在2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分之辦法的意見(jiàn)》，明確提出“三權(quán)分置”政策，即農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置?！耙粰?quán)”拆分為“兩權(quán)”，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離是我國(guó)新一輪土地改革的標(biāo)志，兩權(quán)分離為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押、擔(dān)保、信托等提供了可能與便利。為了大力推進(jìn)土地金融化發(fā)展，我國(guó)不但在全國(guó)范圍內(nèi)積極開(kāi)展“土地確權(quán)”工作，并設(shè)計(jì)相關(guān)法規(guī)政策、配套制度等來(lái)促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。然而，雖然政府在政策層面上大力推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，但農(nóng)戶在實(shí)際進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)，仍遇到不少許多困難，包括來(lái)自金融機(jī)構(gòu)的阻力。

一、金融機(jī)構(gòu)不愿開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的原因分析

在實(shí)踐中，相比政策對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的大力支持，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)明顯未對(duì)促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押做好充分的準(zhǔn)備。例如，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率達(dá)95%以上在四川省邛崍峽市冉義鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押面臨著機(jī)構(gòu)接受農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款意愿小的困難。以金融機(jī)構(gòu)自身角度考慮，金融機(jī)構(gòu)不愿意接受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的原因有如下三點(diǎn)。

（一）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款交易成本高，利潤(rùn)低

首先，我國(guó)農(nóng)村人口平均素質(zhì)相對(duì)較低，農(nóng)村地區(qū)金融發(fā)展緩慢，農(nóng)民對(duì)金融政策、金融活動(dòng)參與方式等了解較少，同時(shí)我國(guó)農(nóng)地較為分散，每個(gè)農(nóng)戶僅有面積較小而且零散的土地。為了使農(nóng)戶獲取基本抵押知識(shí)和了解抵押信息，金融機(jī)構(gòu)必須花費(fèi)大量時(shí)間、精力以達(dá)成交易，且農(nóng)地分散，金融機(jī)構(gòu)需要多次單獨(dú)與各位農(nóng)戶談判，更增加了交易成本。其次，農(nóng)戶利用經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，所得資金主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增加值遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于第二、三產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增加值，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)天氣、地力等自然因素依賴性較強(qiáng)，農(nóng)戶收入不穩(wěn)定。因此，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶抵押貸款進(jìn)行信用評(píng)級(jí)和信用甄別的流程更加嚴(yán)格、繁瑣，交易成本大大增加。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)處置變現(xiàn)困難

農(nóng)戶一旦不能按時(shí)還貸，金融機(jī)構(gòu)將獲得相應(yīng)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，金融機(jī)構(gòu)自身無(wú)法直接對(duì)土地行使經(jīng)營(yíng)權(quán)，金融機(jī)構(gòu)需要以出租、出售等各種方式“經(jīng)營(yíng)”土地，以此彌補(bǔ)損失。但是，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有特殊性，其只能轉(zhuǎn)讓給有意向且有能力經(jīng)營(yíng)土地的人，而且具有較強(qiáng)的地域性。一般情況下，只有當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶或企業(yè)會(huì)接受該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)的對(duì)象范圍非常狹窄。另外我國(guó)大部分地區(qū)尚未設(shè)立土地交易所、土地流轉(zhuǎn)中心等信息交流平臺(tái)，信息缺乏使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)更加困難。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

（一）德國(guó)模式

德國(guó)是世界上最早實(shí)行土地金融制度的國(guó)家，在1770年，德國(guó)成立了第一個(gè)土地抵押信用合作社。目前，土地抵押貸款是農(nóng)民可利用的主要長(zhǎng)期信用工具，土地抵押信用合作社成為服務(wù)于土地改革運(yùn)動(dòng)的長(zhǎng)期金融機(jī)構(gòu)。德國(guó)土地抵押制度運(yùn)作具有“自上而下”的特點(diǎn)，一是具有抵押土地意愿的農(nóng)民組成一個(gè)土地抵押信用合作社，同時(shí)把土地作為抵押物交給土地抵押信用合作社；二是合作社獲取農(nóng)民土地后，在該土地上設(shè)立擔(dān)保，對(duì)外發(fā)行土地抵押債券；三是信用社把發(fā)行債券得到的資金以發(fā)放貸款的形式發(fā)放給農(nóng)民。后來(lái)，各地土地抵押信用合作社又聯(lián)合起來(lái)成立聯(lián)合合作銀行，統(tǒng)一在全國(guó)開(kāi)展業(yè)務(wù)。發(fā)行土地債券的方式可以使信用社和銀行從證券市場(chǎng)上獲取資金，自給自足，不必依賴政府的資金支持。由此可見(jiàn)，德國(guó)土地抵押融資的關(guān)鍵是抵押與證券的合作，得益于德國(guó)成熟的證券市場(chǎng)機(jī)制。

（二）日本模式

日本采用三層級(jí)的農(nóng)地金融組織形式。首先，農(nóng)戶以土地入股，加入基層信用合作社，然后，各合作社入股府縣的信用聯(lián)合會(huì)，最后，聯(lián)合會(huì)入股加入中央的金融公庫(kù)。這一模式運(yùn)作的核心是基層信用合作社，社員申請(qǐng)農(nóng)地抵押貸款時(shí)免擔(dān)保，直接從基層信用合作社中獲得農(nóng)地抵押款，合作社自身也不盈利，但可從政府獲得補(bǔ)貼。在資金來(lái)源方面，主要是郵政儲(chǔ)蓄存款。另外，日本還建立了包括“農(nóng)業(yè)信用保險(xiǎn)機(jī)制”、“農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)防機(jī)制”、“存款保險(xiǎn)機(jī)制”等農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

三、我國(guó)發(fā)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的啟示與對(duì)策

（一）發(fā)揮村級(jí)組織力量，降低交易成本

我國(guó)農(nóng)村土地較為分散，每個(gè)農(nóng)戶都持有一小塊土地，如果每一戶都單獨(dú)與金融機(jī)構(gòu)建立交易關(guān)系，每一次交易都會(huì)產(chǎn)生交通成本、評(píng)估成本、談判成本等，這無(wú)疑讓交易成本大大增加。對(duì)交易雙方而言，降低交易成本，可以促進(jìn)交易并增加利潤(rùn)。我國(guó)有村民委員會(huì)等村集體組織，在村內(nèi)可以由村集體組織收集農(nóng)民土地抵押信息，把農(nóng)民的土地集中起來(lái)再統(tǒng)一與金融機(jī)構(gòu)談判。由村集體代表談判的方式有許多好處：一是減少交易成本，二是增強(qiáng)談判能力，由村集體代表談判可以增加談判力量，三是增加土地價(jià)值，分散的土地利用能力小，大面積且整塊的土地利用能力強(qiáng)，可進(jìn)行機(jī)械化生產(chǎn)，從而使土地價(jià)值增加。所以，集合整個(gè)村的土地資源，統(tǒng)一管理與談判，可降低交易成本和獲取更多融資。

（二）建立并完善信息交流平臺(tái)，拓展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)出路

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)外土地金融繁榮發(fā)展的原因之一是交易信息充分。無(wú)論是德國(guó)的土地抵押信用合作社，還是日本的基層信用合作社，這些合作社都起到把土地流轉(zhuǎn)信息集中，并統(tǒng)一向外發(fā)放的作用。這為有土地抵押意愿的農(nóng)戶與外界資源提供了一個(gè)有效的交易平臺(tái)。在我國(guó)，大部分地區(qū)尚未設(shè)立土地交易信息交易平臺(tái)，大部分有土地流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)民因?yàn)榻灰仔畔T乏而導(dǎo)致無(wú)法順利交易，信息不充分是我國(guó)土地金融發(fā)展緩慢的原因之一。為了發(fā)展土地金融，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)或倡導(dǎo)建立土地信息交易所、交易中心或其他交易中介。交易信息充分，金融機(jī)構(gòu)把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)的渠道更多、更加靈活，降低了金融機(jī)構(gòu)的交易成本。另外根據(jù)德國(guó)、日本的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，開(kāi)發(fā)多種與土地抵押相關(guān)的金融產(chǎn)品，豐富土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變現(xiàn)渠道，使金融機(jī)構(gòu)有獨(dú)立的專門用于土地抵押貸款的資金來(lái)源，從而使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押可以順利進(jìn)行并可長(zhǎng)期持續(xù)。

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