段小力

(四川大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，成都 610065；鄭州師范學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，鄭州 450044)

基于新常態(tài)的中國行政管理體制改革問題分析

段小力

(四川大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，成都 610065；鄭州師范學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，鄭州 450044)

行政管理體制改革是一個歷史過程，在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟步入“新常態(tài)”的背景下，我國的行政管理體制存在著諸多不容忽視的問題，制約了政府職能作用的全面發(fā)揮。黨中央提出新時期全面深化改革的發(fā)展戰(zhàn)略，據(jù)此，我們梳理了我國行政管理體制改革取得的進展成效，并從法律制度、機構(gòu)設(shè)置、職能轉(zhuǎn)變、運行機制四個緯度分析了當(dāng)前我國行政管理體制改革面臨的困境和挑戰(zhàn)，進而提出了基于新常態(tài)的深化我國行政管理體制改革的路徑選擇。

新常態(tài)；行政管理體制改革；轉(zhuǎn)變政府職能；依法行政

我國先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年2013年實施了7次行政管理體制改革，進一步規(guī)范了施政理念、編制規(guī)劃、職能履行、人事管理、運行機制和執(zhí)政方式，有力保障了改革開放和社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展。但是行政管理體制改革是一個歷史過程，在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟步入“新常態(tài)”的背景下，我國的行政管理體制仍存在著許多與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的地方，制約了政府職能的全面實行。按照黨中央提出的新時期全面深化改革的發(fā)展戰(zhàn)略，本文擬對我國行政管理體制改革取得的進展和面臨的困境進行梳理分析，在此基礎(chǔ)上提出進一步推進行政管理體制改革的路徑思考。

一、我國行政管理體制改革的進展成效

經(jīng)過30多年的改革實踐，在明確政府職能、理順職責(zé)關(guān)系、改進職能實現(xiàn)方式等方面取得了顯著成效。[1]尤其是2013年以來，我國圍繞改革政府與市場關(guān)系，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模罨姓w制改革，在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上構(gòu)建政府、市場、社會有序互動的機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，取得了很大成效。

1.升華施政理念。長期以來，我國政府同時扮演著管理人和經(jīng)濟人的雙重角色，既是是管理者，又是社會活動的參與者，而且還大量參與和干預(yù)資源配置活動，占有許多能獲得高額利潤的壟斷經(jīng)濟部門，比如，電力、電信、郵電、鐵路、民航等。此外，政府審批權(quán)利過濫，對社會經(jīng)濟干預(yù)的情況十分普遍。政府的施政理念嚴重偏離了依法治國的基本觀念和價值取向，沒有處理好政府和市場、社會的關(guān)系，嚴重束縛了市場的活力，阻礙了經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)生動力，行政管理體制已經(jīng)到了必須改革的地步了。1980年，中國改革開放的總設(shè)計師鄧小平發(fā)表了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，指明了中國政治體制包括行政管理體制改革的方向和主要任務(wù)，拉開了行政管理體制改革的序幕。經(jīng)過三十多年行政管理體制改革的積極有序推進，取得了豐富的實踐經(jīng)驗。黨的十八大報告要求要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，在制度創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新的基礎(chǔ)上提出了轉(zhuǎn)變政府基本職能、推進政府體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略思路。因此，建設(shè)服務(wù)型政府是我國新時期行政體制改革的重要使命，也是政府目標(biāo)在市場經(jīng)濟條件下的新定位，更是一種革命性的變革。

2.轉(zhuǎn)變政府職能。黨的十八屆二中全會指出，轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，同時也是促進發(fā)展的強大動力和重要保障。第一，簡政放權(quán)。當(dāng)前，行政審批權(quán)力過分集中、自由裁量權(quán)過大現(xiàn)象仍然明顯，嚴重影響了企業(yè)和市場的積極性。2014年02月16日，一位省人大代表展示了他制作的“行政審批長征圖”：一個投資項目從獲得土地到辦完手續(xù)，需經(jīng)過30多個環(huán)節(jié)，蓋上百個章，最少歷時272個審批日。[2]這種現(xiàn)象顯示了長期存在的行政審批問題越來越突出，甚至已成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的體制性障礙。為了建立高效、廉潔、法治、公正，人民滿意的服務(wù)型政府，國務(wù)院提出進一步取消和下放行政審批項目，加大專項轉(zhuǎn)移支付力度，積極推行“三證合一、一照一碼”企業(yè)登記制度改革，大幅降低創(chuàng)辦企業(yè)的門檻，有效激發(fā)市場活力，全國市場主體數(shù)量穩(wěn)步增長，平均每天新注冊企業(yè)達到1.06萬戶。至2015年年底，全國實有各類市場主體7746.9萬戶，注冊資本175.5萬億元。簡政放權(quán)已成為“新常態(tài)”下經(jīng)濟增長的重要保障。第二，創(chuàng)新行政管理方式。一是創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式。創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控方式，加快構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效、實施有力的宏觀調(diào)控體系，保持經(jīng)濟穩(wěn)增長和社會民生。[3]二是創(chuàng)新政府監(jiān)管方式。寬進嚴管，持續(xù)跟蹤，堵塞漏洞，加大處罰，營造公平競爭的市場環(huán)境。三是創(chuàng)新政府服務(wù)方式。有效動員社會力量，政府購買公共服務(wù)，發(fā)揮市場調(diào)劑作用，構(gòu)建多層次、多方式、多元化的公共服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。第三，規(guī)范行政權(quán)力運行。一是加強法治政府建設(shè)，增強依法行政的法治思維，依法行使權(quán)力解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的矛盾和問題，提高政府公信力和執(zhí)行力，防止“以權(quán)壓法”“以言代法”的現(xiàn)象發(fā)生。二是規(guī)范行政執(zhí)法行為，嚴格公正文明執(zhí)法，尊重執(zhí)法對象的人格，不得侵害當(dāng)事人尊嚴。三是加大行政問責(zé)力度，從制度上督促和約束行政機關(guān)及其工作人員，對權(quán)力運行形成了有力的監(jiān)督制約。

3.有序推進政府機構(gòu)改革。第一層面是中央政府層面的簡政改革。以促進政府事務(wù)的綜合管理與協(xié)調(diào)為目的，穩(wěn)步推進大部制。通過轉(zhuǎn)變政府職能，理順部門職責(zé)，優(yōu)化行政過程，提高行政效率，降低行政成本，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。第二層面是地方政府層面的職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革。由于市縣兩級政府在我國政權(quán)體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線，是國家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者。因此市縣政府能否切實做到依法行政，對于解決基層社會矛盾和保護人民群眾具體利益有關(guān)鍵作用。(1)堅持把轉(zhuǎn)變職能作為地方政府機構(gòu)改革的核心，頂層設(shè)計、整體構(gòu)思、上下聯(lián)動，有序推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，加強面向基層和群眾的“窗口”機構(gòu)的服務(wù)與管理。(2)接轉(zhuǎn)中央職能，下放政府權(quán)力，管好本級事情。為各類市場主體創(chuàng)造統(tǒng)一開放、公平競爭的發(fā)展環(huán)境。(3)嚴控機構(gòu)編制，優(yōu)化機構(gòu)結(jié)構(gòu)，釋放機構(gòu)潛力，積極發(fā)揮地方政府的重要作用。

4.全面實施依法行政。國務(wù)院于1999年提出了全面推進依法行政的戰(zhàn)略決策；2003年明確規(guī)定要簡化行政審批手續(xù)；2004年確立了“以人為本”的治國理念，頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，2008年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》，把加強市縣政府依法行政作為一項基礎(chǔ)性、全局性工作。2014年黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的基本方略。2016年中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》，提出到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府的重要目標(biāo)。

5.促進民主化行政。20世紀后期，隨著世界范圍內(nèi)民主化潮流的興起，現(xiàn)代行政管理和行政法制實踐越來越多地增加了民主因素，行政與民主開始趨向融合。[4]20世紀90年代，我國開始行政民主化探索。主要是通過政府開門立法、決策透明、政務(wù)公開、專家咨詢、聽證制度、社會公示、民眾參與等途徑進行實踐，有效提高了政府決策的透明度，增強了社會公眾權(quán)利意識和依法行政的社會基礎(chǔ)。

6.推進干部隊伍建設(shè)。為了穩(wěn)步推進行政人事制度改革，建立公開、平等、競爭、擇優(yōu)的行政人事機制，我國先后頒布了《國家公務(wù)員暫行條例》(1993年)，《中華人民共和國公務(wù)員法》(2005年)，《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》(2007年)，《公務(wù)員公開遴選辦法(試行)》(2013年)，《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定(試行)》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定(試行)》(2016年)。黨的十八大報告強調(diào)“堅持和發(fā)展中國特色社會主義，關(guān)鍵在于建設(shè)一支政治堅定、能力過硬、作風(fēng)優(yōu)良、奮發(fā)有為的執(zhí)政骨干隊伍”，明確了“完善公務(wù)員制度”的新要求。強調(diào)貫徹執(zhí)行黨要管黨、從嚴治黨方針，要緊密結(jié)合干部工作實際，優(yōu)化干部隊伍的“年齡”結(jié)構(gòu)、“知識”結(jié)構(gòu)、“能力”結(jié)構(gòu)、“氣質(zhì)”結(jié)構(gòu)，努力形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、有效管用、簡便易行的制度機制，讓干部找到適合自身發(fā)揮的崗位，讓人才真正得到重用。

二、當(dāng)前我國行政管理體制改革面臨的困境和挑戰(zhàn)

中國經(jīng)濟新常態(tài)表明，中國經(jīng)濟進入到一個新的發(fā)展階段，會出現(xiàn)與經(jīng)濟高速發(fā)展階段完全不同的許多特征，行政管理體制也仍有許多與社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的地方。當(dāng)前，我國的行政管理體制改革面臨者著許多困境與挑戰(zhàn)。

1.行政法律制度亟待完善。自2004年國務(wù)院發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》發(fā)布以來，我國在推進依法行政、建設(shè)法治政府方面取得了初步成效。但是仍存在著一些突出問題，主要表現(xiàn)在：第一，法律制度不健全、不完善。我國雖然已經(jīng)制定了行政處罰法、行政許可法、行政強制法和政府信息公開條例等幾個規(guī)范行政行為程序的重要法律、法規(guī)，但尚未制定行政程序法。這樣，行政機關(guān)大量的行政行為就缺乏嚴格的程序制約和規(guī)范，從而給某些行政執(zhí)法人員留下了尋租、濫權(quán)、腐敗的空間和余地。第二，依法行政觀念淡漠，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題還較為嚴重。選擇性執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法不公、執(zhí)法違法、執(zhí)法擾民、以罰代管甚至知法犯法、弄虛作假、徇私枉法、不文明辦案、辦關(guān)系案、人情案等等現(xiàn)象仍然存在。第三，制度規(guī)定的科學(xué)性、合理性、可操作性不夠，機制程序不嚴密，或者程序繁瑣、效率低下，制度之間存在矛盾，缺乏實施的基礎(chǔ)，違法行政行為得不到及時的制止和糾正。第四，由于行政監(jiān)督主體角色的多重性，缺乏獨立性和良好運作機制，導(dǎo)致行政監(jiān)督主體之間主次不分、權(quán)責(zé)不明、權(quán)力濫用，以致于使各監(jiān)督主體之間難以形成合力而實現(xiàn)監(jiān)督的有效性。

2.機構(gòu)設(shè)置不盡合理。第一，機構(gòu)臃腫，效率低下。政府部門機構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題依然存在，不僅造成部門間的惡性博弈、推諉扯皮，人浮于事，效能低下，而且導(dǎo)致政出多門、職能分散，嚴重影響了政府決策的科學(xué)性、執(zhí)政的有效性和服務(wù)質(zhì)量。第二，權(quán)力過于集中。經(jīng)濟學(xué)家指出，現(xiàn)在包括行政改革項目在內(nèi)的政府配置的社會資源，占整個社會資源的70%以上，政府部門既負責(zé)公共服務(wù)的決策，又負責(zé)公共服務(wù)的執(zhí)行，正是政府職能部門行政審批項目和審批權(quán)力太多、太集中、太具體，缺乏對公共服務(wù)中政府部門執(zhí)行的監(jiān)督，由此導(dǎo)致利益機制固化、腐敗等問題的久治不愈。第三，政府的機構(gòu)設(shè)置、編制制定、職權(quán)劃分和工作程序等缺乏法定化。機構(gòu)編制的性質(zhì)和內(nèi)涵決定其管理內(nèi)容涉及面很寬泛，同時由于部門與部門間的職責(zé)分工不同，機構(gòu)編制的需求也不同，在講求靈活性、科學(xué)化的同時，政策性與政治原則性很強，既存在共性問題，個性問題也十分突出，因此，機構(gòu)編制立法不同于專項業(yè)務(wù)的立法，難以取得突破。從機構(gòu)編制立法管理的對象來看，由于機構(gòu)編制管理法規(guī)中處罰條款的剛性程度難以把握，具體處罰條款普遍存在執(zhí)行難的問題，機構(gòu)編制管理法規(guī)的社會公信力難免下降并產(chǎn)生負面影響。第四，行政機構(gòu)設(shè)置不合理，層級過多，協(xié)調(diào)不力。從機構(gòu)設(shè)置來看，行政部門機構(gòu)習(xí)慣于上下級對應(yīng)設(shè)置，由此造成各級政府部門重復(fù)設(shè)置，機構(gòu)臃腫。從層級關(guān)系來看，歷次機構(gòu)改革在縱向分層的問題上涉及甚少。我國地方行政層級一般為省、市、縣、鄉(xiāng)四級，層級過多，導(dǎo)致政府職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、信息紊亂、效率低下。從機構(gòu)職責(zé)來看，由于政府職權(quán)劃分缺少法律依據(jù)，導(dǎo)致政出多門、管理無序、執(zhí)法重疊、推諉扯皮，甚至濫用職權(quán)、貪污腐敗。

3.政府職能轉(zhuǎn)變不到位。由于我國在計劃經(jīng)濟體制下建立的全能型政府職能模式不適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，政府職能越位、錯位和不到位的問題已經(jīng)成為制約因素，其直接后果是制約了經(jīng)濟社會的發(fā)展，不適應(yīng)深化改革擴大發(fā)展的要求，不利于和諧社會的構(gòu)建。第一，政府對微觀經(jīng)濟運行干預(yù)過多、管得過死，存在著許多不該管、管不了、也管不好的事，過多干預(yù)企業(yè)投資經(jīng)營活動，影響了市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。一是在政府職能向企業(yè)和中介組織轉(zhuǎn)移中，權(quán)力部門不愿放權(quán)，事轉(zhuǎn)權(quán)不轉(zhuǎn)，依然實行行政化運作，程序更復(fù)雜，效率更低。二是存在職能下放不到位的問題。沒有形成層次清晰、結(jié)構(gòu)合理、相輔相成的權(quán)責(zé)體系，不能有效發(fā)揮市縣兩級政府具有建設(shè)、管理、經(jīng)營城市的微觀管理功能。三是仍然存在政出多門和政出多頭的問題，執(zhí)行主體之間相互分裂甚至相互摩擦，執(zhí)行部門之間職責(zé)不清、政出多門、多頭執(zhí)行，導(dǎo)致拖拉扯皮、相互掣肘和功能內(nèi)耗，執(zhí)行場上就有可能產(chǎn)生較大摩擦力，從而使得各種力量相互抵消，出現(xiàn)負面效應(yīng)，最終嚴重削弱整體執(zhí)行力。四是政府與企業(yè)權(quán)責(zé)不清，政府與個人利義不明。即政府沒有保持社會公共行政權(quán)力單一性，企業(yè)也不具備市場運作的獨立性。五是簡政變味。違背改革初衷，增設(shè)行政部門，增加行政成本，導(dǎo)致行政流程更加復(fù)雜，行政效率更低。六是政府職能下放后，一些基層政府專業(yè)部門人員不足，甚至編外人員成為履職的主體，導(dǎo)致基層政府事務(wù)管理的專業(yè)化和科學(xué)化水平不高。第二，社會管理體系還不健全。社會管理和公共服務(wù)職能仍然比較薄弱，許多應(yīng)該由政府管理的事情政府卻沒有管住、管好，政府公共服務(wù)，投入不足，覆蓋面低。市場監(jiān)管機制還不健全，重審批、輕監(jiān)管；行政機關(guān)辦事手續(xù)繁瑣、效率低下。權(quán)力與利益掛鉤，行政壟斷、地方保護以及地區(qū)封鎖等問題還普遍存在，亂收費、亂罰款屢禁不止。不僅抑制經(jīng)濟發(fā)展活力，而且行政成本高，也容易滋生腐敗。

4.政府運行機制不夠健全。在行政管理體制中，相關(guān)機制是比較重要的構(gòu)成要素，它是體制運行的重要條件，也是職能發(fā)揮作用的過程和方式。從體制的運行上看，行政管理運行機制和管理制度仍不夠健全，政府管理方式亟待改變。第一，決策機制不科學(xué)。政府決策體制存在缺陷，民主科學(xué)決策機制沒有真正建立起來，存在著決策主體的程序意識、規(guī)則意識、制度意識淡薄，決策的制度化不健全，決策權(quán)力、職責(zé)劃分不明確，決策權(quán)力過分集中、決策方式和方法單一，定量決策運用不夠，主觀決策的問題還比較突出，易出現(xiàn)決策失誤。第二，執(zhí)行不規(guī)范。由于受幾千年封建專制和“人治”傳統(tǒng)和習(xí)慣影響，政府工作人員依法執(zhí)行自覺性差，存在著不執(zhí)行、亂執(zhí)行、執(zhí)行不到位等問題。另外，執(zhí)法人員擁有較大的自由自由裁量權(quán)，在具體執(zhí)行公務(wù)時缺乏約束，極易造成自由裁量權(quán)的濫用，甚至?xí)?dǎo)致政府權(quán)力的異化，產(chǎn)生濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗，會嚴重影響政府行政效能，破壞政府公信力，阻礙政府改革的進程。第三，監(jiān)督不到位。政府與公民之間信息不對稱，公民參與政府管理的渠道不通暢，對行政權(quán)力的監(jiān)督制約和責(zé)任追究機制還不完善，難以對政府實施有效監(jiān)督。權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)在一定程度上依附于同級黨委和政府，缺乏應(yīng)有的地位和獨立權(quán)威性，政府監(jiān)督主體和輿論監(jiān)督大多數(shù)處于附屬地位而缺乏獨立性，監(jiān)督權(quán)力相對減弱。

三、深化我國行政管理體制改革的路徑選擇

習(xí)近平指出，行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求。為此，中共十八大提出了深化行政體制改革的要求和任務(wù)。在新常態(tài)的背景下，深化行政管理體制改革要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，以服務(wù)型政府建設(shè)為切入點，推動行政管理體制改革全方位展開。只有通過深化行政管理體制改革，逐步消除行政體制性障礙，解決阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題和矛盾，才能有效推動經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展，更好地維護好人民群眾的利益。

1.切實轉(zhuǎn)變政府職能。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對深化行政體制改革提出了明確要求。十八屆二中全會指出，轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心。第一，科學(xué)配置職能，規(guī)范編制機構(gòu)運行。執(zhí)政資源能否得到科學(xué)配置，直接關(guān)系到政府能否對資源加以充分利用。對于有五千年自然經(jīng)濟的歷史、又經(jīng)歷了30多年計劃經(jīng)濟的中國而言，讓“市場在資源配置中起決定性作用”是一場革命。在這場革命中，“市場之手”缺不得，要發(fā)揮市場的“決定性作用”，將不該由政府承擔(dān)的職責(zé)堅決交給市場和社會承擔(dān)，更好地發(fā)揮社會和社會組織作用。同時，“政府之手”也松不得，要置身于市場經(jīng)濟體制中“更好發(fā)揮”政府作用。兩只“手”各負其責(zé)、各司其職，缺一不可。市場在資源配置中的作用由“基礎(chǔ)性”升華為“決定性”，是深化經(jīng)濟體制改革，以及引領(lǐng)其他各個領(lǐng)域改革的主線和基本的方針。為此，要把政府的有效作用建立在市場決定性作用的基礎(chǔ)上，通過簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變政府職能，把該放的權(quán)放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位、管出效率。用法律法規(guī)調(diào)整政府、市場、企業(yè)、社會的關(guān)系，規(guī)范行政權(quán)力運行的方式和邊界；嚴格依法行政，強化對行政權(quán)力的法律監(jiān)督。同時，官員只有自覺摒棄“官本位”思想，樹立“公仆”和“服務(wù)者”的意識，服務(wù)好企業(yè)，為市場發(fā)揮決定性作用讓渡出足夠的空間，并發(fā)揮好市場監(jiān)管的作用，市場力量才會得到快速健康的發(fā)展。第二，正確界定政府職能，規(guī)范行政權(quán)力運行。黨中央清晰地界定了政府的職責(zé)和作用是宏觀調(diào)控、市場監(jiān)督、公共服務(wù)、社會管理和保護環(huán)境，指明了政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么。因此，各級政府及其部門應(yīng)科學(xué)配置行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分置和制約有效的行政運行機制。一方面，通過審批制度改革的自我革命，主動向市場、社會和地方政府放權(quán)，以此激發(fā)市場、社會和地方政府的活力。另一方面，又要積極作為，認真管好自己該管的事，使簡政放權(quán)和加強監(jiān)管互相促進。第三，強化政府服務(wù)職能，全面履行政府責(zé)任。一是推進職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)簡政放權(quán)。按照公開透明、便民高效的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府管理職能與企業(yè)行為分開，政府管理公共事務(wù)的職能與政府作為國有資產(chǎn)管理所有者的職責(zé)分開，行政單位與事業(yè)單位分開，充分發(fā)揮市場對資源調(diào)節(jié)決定性作用。二是優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，厘清政府權(quán)責(zé)邊界。促進政府科學(xué)決策，明細政府職責(zé)權(quán)限，加大教育、醫(yī)療和社會保障等民生投入，增強社會管理和公共服務(wù)機構(gòu)能力。三是強化制度建設(shè)，加大問責(zé)力度，嚴格權(quán)力運行。同時建立社會保障制度，夯實社會保障基礎(chǔ)，推進公共服務(wù)均等化，使社會發(fā)展成果公平惠及全體人民。

2.全面正確履行政府職能。第一，依法行政。加快推進政府機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，依法履行政府的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既不能隨便卸責(zé)，又不能隨意擴權(quán)，使行政權(quán)力于法有據(jù)、依法行使、受法制約，確保國家法律和行政法規(guī)的有效執(zhí)行。第二，健全監(jiān)督機制。建立和完善政務(wù)公開評議制度和責(zé)任追究制度，在決策、程序、監(jiān)督等方面，強化政務(wù)公開，增加政府工作的透明度；同時加強責(zé)任追究，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，切實形成公開透明、高效廉潔、行為規(guī)范，運轉(zhuǎn)高效的行政管理體制。第三，完善績效管理。執(zhí)行是績效管理的理念、方法、技術(shù)以及激勵措施的踐行和實效。因此，應(yīng)完善績效管理制度，全面考核評估，強化問責(zé)力度，嚴格責(zé)任追究，督促執(zhí)行績效，提高政府工作人員的素質(zhì)能力和積極性，同時提升政府的公信力和執(zhí)行力。

3.創(chuàng)新政府運行機制。第一，強化政府工作的頂層設(shè)計。十八屆三中全會上，習(xí)近平總書記指出，全面深化改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要加強頂層設(shè)計和整體謀劃，加強各項改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究。因此，中國行政管理改革的整體設(shè)計，要從全局與長遠的高度，充分考慮政府工作的整體性、協(xié)調(diào)性、關(guān)聯(lián)性，全面謀劃，頂層設(shè)計，科學(xué)決策。第二，進一步加大行政審批項目清理工作力度，創(chuàng)新審批運行機制，有序下放行政管理職能，簡化行政審批項目，規(guī)范行政審批程序，優(yōu)化審批流程，減少管制事項，增強服務(wù)事項，堵塞制度漏洞，剝離權(quán)力利益，努力拓展基層政府的服務(wù)范圍和服務(wù)能力。同時擴大地方政府行政審批權(quán)限，持續(xù)提高行政審批工作效率。第三，創(chuàng)新行政管理方式，完善政府績效管理。通過定期考核與日常管理相結(jié)合，動態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合，組織績效與個人績效相結(jié)合，實施科學(xué)、公平的績效考評，明晰崗位權(quán)責(zé)，突出責(zé)任落實，加快政府職能轉(zhuǎn)變，改進政府工作作風(fēng)，提高政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)創(chuàng)新型、法治型、廉潔型、服務(wù)型政府。

4.優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。2015年12月中共中央、國務(wù)院頒布了《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》，提出到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府[5]。因此，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，這是加快轉(zhuǎn)變政府職能、依法全面履行政府職能的必然趨勢。第一，統(tǒng)籌黨群團體組織與行政機構(gòu)，優(yōu)化機構(gòu)編制，梳理部門職責(zé)，推進政府管理設(shè)置科學(xué)化、規(guī)范化、法制化，使政府組織體系與社會經(jīng)濟發(fā)展更適應(yīng)。第二，推進完善行政組織和行政程序法律制度，規(guī)范不同層級政府事權(quán)。既要完善中央政府宏觀管理職能，又要強化地方政府執(zhí)行職責(zé)。第三，穩(wěn)步推進編制改革，加快形成科學(xué)合理、精干高效的政府組織體系。積極穩(wěn)妥實施大部門制，整合公務(wù)員隊伍、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，推進決策科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，提高決策水平。優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，拓展城市發(fā)展空間，對符合條件的縣實施撤縣設(shè)市，探索推進省直接管理縣(市)體制改革，提升縣域城市自主發(fā)展能力和公共服務(wù)水平；加快行政管理體制改革試點鎮(zhèn)和“示范鎮(zhèn)”建設(shè)，增強人口集聚和產(chǎn)業(yè)承接能力；穩(wěn)步推進撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)(鄉(xiāng))設(shè)街道，加快“村改居”步伐，推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障和公共服務(wù)一體化。

[1] 中國高級公務(wù)員行政改革與依法行政課題組,劉凡,唐軍.我國行政管理體制改革的基本情況和當(dāng)前需要著重解決的幾個問題[J].中國工商管理研究,2007，(2).

[2] 王明浩.改“殼子”，更要改“里子”[N].人民日報,2014-02-17.

[3] 創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控方式[N].人民日報,2015-12-01.

[4] 劉云.我國行政民主化發(fā)展的制度選擇——從法治的視角[J].陜西行政學(xué)院學(xué)報,2009，(4).

[5] 守法誠信:法治政府之根本[N].學(xué)習(xí)時報,2014-11-17.

D630

A

1002-7408(2017)10-0026-05

國家社會科學(xué)基金項目(13BJL060);教育部后期資助項目(14JHQ021)；2013年河南省軟科學(xué)項目(132400410439)。

段小力(1973-)，女，鄭州人，鄭州師范學(xué)院副教授，博士，主要從事制度經(jīng)濟學(xué)研究。

【責(zé)任編輯黎峰】