莫岳云，陳 婷

(華南理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣州 510641)

十八大以來我國行政執(zhí)法體制的改革與創(chuàng)新

莫岳云，陳 婷

(華南理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣州 510641)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了一系列深化行政執(zhí)法體制改革與創(chuàng)新的舉措：深化綜合行政執(zhí)法體制改革，加強對城市協(xié)管人員執(zhí)法責(zé)任監(jiān)督，以住建部為城管執(zhí)法部門的主管機構(gòu)，理順城管執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)體制；在執(zhí)法要求中增加“規(guī)范執(zhí)法”內(nèi)容，推行重大執(zhí)法決定法制審核制度和行政執(zhí)法全過程記錄制度；全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，加強對執(zhí)法人員的財政制度保障等，其為深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府提供了重要保障。

行政執(zhí)法體制；綜合執(zhí)法；規(guī)范執(zhí)法；改革與創(chuàng)新

習(xí)近平同志指出：“行政機關(guān)是實施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴格執(zhí)法，維護公共利益、人民權(quán)益和社會秩序。執(zhí)法者必須忠實于法律?！盵1]深化行政執(zhí)法體制改革，關(guān)系到政府依法全面履行職能，關(guān)系到經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，關(guān)系到國家的長治久安。黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度出發(fā)，把深化行政執(zhí)法體制改革作為建設(shè)法治中國的一項重要任務(wù)。習(xí)近平總書記的系列重要講話、十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以及黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》等，對深化行政執(zhí)法體制改革提出了一系列重要的新思想和新舉措，是深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府的重要政策指引和體制機制保障。

一、綜合執(zhí)法和執(zhí)法隊伍建設(shè)的改革與創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”，同時黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》與《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》也對推進綜合行政執(zhí)法與執(zhí)法隊伍建設(shè)做了新的制度安排。

(一)深化綜合行政執(zhí)法體制改革

自1997年國務(wù)院批準北京市宣武區(qū)為第一個城市管理綜合執(zhí)法試點之后，國家出臺了一系列政策，加大了對相對集中行政處罰權(quán)工作的實施力度。2000年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》、2002年《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》相繼頒布實施，2002年10月11日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見》，明確要求按照國發(fā)辦[2002]17號《決定》的有關(guān)規(guī)定，做好綜合行政執(zhí)法試點與相對集中行政處罰權(quán)有關(guān)工作的相互銜接，確保各項行政執(zhí)法工作的正常開展。到2002年，全國已有82個城市進行了相對集中行政處罰權(quán)的試點工作。2003年，中央編辦、國務(wù)院法制辦頒布了第4號文件《關(guān)于推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點工作有關(guān)問題的通知》，對相對集中行政處罰權(quán)與綜合行政執(zhí)法的概念進行了區(qū)別，認為“相對集中行政處罰權(quán)，是根據(jù)《行政處罰法》對部分行政處罰權(quán)的相對集中；而綜合行政執(zhí)法則是在相對集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)上對執(zhí)法工作的改革。綜合行政執(zhí)法不僅將日常管理、監(jiān)督檢查和實施處罰等職能進一步綜合起來，而且據(jù)此對政府有關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置、人員編制進行相應(yīng)調(diào)整，從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體系”。相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法在這里被認為是可以相提并論的。

2014年10月，十八屆四中全會通過的《決定》“以黨的決議形式對綜合行政執(zhí)法提出具體要求”。[2]這是綜合行政執(zhí)法工作進入全新階段的標志?！稕Q定》提出，“推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法?！盵3]2015年4月，中央編制辦專門出臺了關(guān)于綜合行政執(zhí)法體制改革的意見，在《中編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》中提出將全國138個城市設(shè)為開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點。從過去提出開設(shè)82個城市進行“相對集中行政處罰權(quán)的試點”到開設(shè)138個城市進行“綜合行政執(zhí)法體制改革的試點”，是從以相對集中行政處罰權(quán)為中心到以綜合執(zhí)法體制改革為中心的過渡，是社會管理日趨公正化、公開化、便捷化和高效化的迫切要求。此后，在正式文件中開始用“綜合行政執(zhí)法體制改革”一詞代替“相對集中行政處罰權(quán)”。其實，學(xué)者馬春生早就闡述過，相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法是同一種行為的兩個不同表述，卻被人為的進行了劃分區(qū)別，并認為“國家有關(guān)部門在適當(dāng)?shù)臅r機應(yīng)當(dāng)取消相對集中行政處罰權(quán)的稱謂,而統(tǒng)一使用綜合執(zhí)法或者外部綜合執(zhí)法和內(nèi)部綜合執(zhí)法的概念”。[4]綜合行政執(zhí)法體制改革的探索賦予了行政執(zhí)法體制改革更豐富的內(nèi)涵，綜合行政執(zhí)法體制的發(fā)展完善推動著國家治理體系的發(fā)展完善。

(二)推動執(zhí)法重心下移，減少執(zhí)法層級

與推進綜合執(zhí)法相關(guān)的舉措，是推動執(zhí)法重心下移，減少執(zhí)法層級。它是“減少重復(fù)執(zhí)法、解決基層執(zhí)法難的迫切需要，也是綜合執(zhí)法體制改革的重點和難點”。[5]《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》在“改革行政執(zhí)法體制”一節(jié)中，不僅強調(diào)要推進綜合行政執(zhí)法，還重點強調(diào)加大基層執(zhí)法的力量，“推進執(zhí)法重心向市縣兩級政府下移，把機構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變調(diào)整出來的人員編制重點用于充實基層執(zhí)法力量。完善市縣兩級政府行政執(zhí)法管理，加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度?！盵6]推動執(zhí)法重心向基層下移主要是根據(jù)屬地管理和就近劃分原則，將執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)交給處理基層執(zhí)法案件的市縣一級執(zhí)法部門承擔(dān)，減少執(zhí)法層級，使“管理最便捷、成本最低、效率最高”。[5]一直以來，地方省、市、縣各級政府由于權(quán)責(zé)邊界劃分不清，存在層層設(shè)置執(zhí)法人員，造成執(zhí)法資源分散，多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法的問題。例如在《行政處罰法》中，縣級以上的行政機關(guān)都有權(quán)對違法行為給予行政處罰，因此往往縣級監(jiān)管執(zhí)法部門有權(quán)進行檢查和處罰決定的，市級監(jiān)管執(zhí)法部門也有權(quán)對其進行檢查和處罰決定。而另一方面，縣級以下的地方基層執(zhí)法部門承擔(dān)著更多一線執(zhí)法任務(wù)，卻由于工作任務(wù)重以及執(zhí)法人員不足，執(zhí)法工作不能有效開展。為解決一邊多層執(zhí)法、浪費執(zhí)法資源，一邊執(zhí)法有限、執(zhí)法力量不足的尷尬現(xiàn)象，應(yīng)根據(jù)屬地管理、權(quán)責(zé)一致的原則，明確地方各級政府的執(zhí)法領(lǐng)域和重點。在基層執(zhí)法管理重點領(lǐng)域，還可以通過委托或下派執(zhí)法隊伍的方式，增加基層執(zhí)法人員，根據(jù)實際情況及時調(diào)整。例如在城市管理領(lǐng)域，2015年12月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》就對下移執(zhí)法重心進行了具體規(guī)定，提出“在設(shè)區(qū)的市推行市或區(qū)一級執(zhí)法，市轄區(qū)能夠承擔(dān)的可以實行區(qū)一級執(zhí)法，區(qū)級城市管理部門可以向街道派駐執(zhí)法機構(gòu)，推動執(zhí)法事項屬地化管理；市轄區(qū)不能承擔(dān)的，市級城市管理部門可以向市轄區(qū)和街道派駐執(zhí)法機構(gòu)，開展綜合執(zhí)法工作”，通過合理劃分市、區(qū)兩級政府的管理界限，避免交叉執(zhí)法或多層執(zhí)法，“逐步實現(xiàn)城市管理執(zhí)法工作全覆蓋，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”。同時，還明確了改革的總體目標之一，“到2017年年底，要實現(xiàn)市、縣政府城市管理領(lǐng)域的機構(gòu)綜合設(shè)置”。[7]推進綜合執(zhí)法和執(zhí)法重心下移是行政執(zhí)法體制改革的重要探索，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。通過整合、歸并部門間相近或相同職能的執(zhí)法機構(gòu)，合理配置執(zhí)法資源，減少執(zhí)法部門，推動執(zhí)法重心向基層下移，既有效地降低執(zhí)法成本，又提高了執(zhí)法效能、政府治理能力以及服務(wù)水平，對推動行政執(zhí)法體制改革和政府治理現(xiàn)代化具有重大作用。

(三)加強對城市協(xié)管人員的執(zhí)法責(zé)任監(jiān)督

加強對行政執(zhí)法人員的管理一直是行政執(zhí)法的重點。早在2004年出臺的相關(guān)政策就“規(guī)定全面取消‘臨時工’‘正式工’的劃分”。[8]時至今日，“臨時工”參與行政執(zhí)法的不合法性的呼聲依然存在。2013年，陜西省延安市發(fā)生一起多名城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中對一名男子展開圍毆，一名執(zhí)法者雙腳跳起踩向男子頭部，致男子頭部鮮血直流的惡劣執(zhí)法事件。但在追究執(zhí)法責(zé)任時，執(zhí)法部門卻以施暴執(zhí)法人員為“臨時工”身份推卸責(zé)任?！芭R時工”一而再、再而三成為執(zhí)法部門擺脫執(zhí)法責(zé)任的“擋箭牌”，“臨時工”問題已成為目前阻礙城市執(zhí)法水平提高的一大因素。因此，對臨時工的清理成為規(guī)范執(zhí)法隊伍建設(shè)的首要任務(wù)。

為徹底清理執(zhí)法隊伍中的臨時工執(zhí)法，《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》規(guī)定，“在2016年年底前，我國要全面實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動”，[6]將合同工、臨時工全面調(diào)離行政執(zhí)法崗位。同時，取消“臨時工執(zhí)法”為“協(xié)管人員執(zhí)法”。不僅如此，為達到“治本”目的，在對協(xié)管人員的管理上，2015年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》(簡稱《意見》)明確規(guī)定，“協(xié)管人員從事執(zhí)法輔助事務(wù)以及超越輔助事務(wù)所形成的后續(xù)責(zé)任，由本級城市管理部門承擔(dān)。”[7]通過強化行政執(zhí)法責(zé)任制使執(zhí)法部門為本部門的執(zhí)法隊伍負責(zé)，施加本級執(zhí)法部門管理和監(jiān)督各自執(zhí)法隊伍的責(zé)任，規(guī)避相關(guān)責(zé)任執(zhí)法部門以執(zhí)法人員為“臨時工”身份逃避責(zé)任追究的現(xiàn)象，比起單純強調(diào)清理整頓更具有約束力。強化執(zhí)法部門對協(xié)管人員的執(zhí)法責(zé)任，是規(guī)范執(zhí)法隊伍建設(shè)的有力舉措，是努力打造一支素質(zhì)合格、紀律嚴明、行為規(guī)范、廉潔高效的行政執(zhí)法隊伍的制度保障。

(四)理順城管執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)體制

以往行政層級之間都遵循“雙重領(lǐng)導(dǎo)、條塊結(jié)合、以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)管理體系，在中央-省市-區(qū)縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機關(guān)部門之間，上下對口、層級劃分。但城管執(zhí)法部門與其他部門不同，城管執(zhí)法機構(gòu)一般“屬于地級市、縣政府的執(zhí)法機構(gòu)，在省級政府和中央政府沒有獨立的城管執(zhí)法機構(gòu)主管部門”。[9]此外，我國的城市管理綜合執(zhí)法還沒有形成系統(tǒng)性的法律法規(guī)，盡管各地區(qū)制定了一些地方性法規(guī)和條例作為地方城管執(zhí)法的標準，但因各地管理權(quán)限、標準和范圍的不同，對跨區(qū)域執(zhí)法造成了一定執(zhí)法沖突，使跨區(qū)域執(zhí)法工作難以開展。因此也有人把城管執(zhí)法人員濫用執(zhí)法權(quán)的隨意執(zhí)法行為，歸結(jié)為城管執(zhí)法部門缺乏相應(yīng)的上級機構(gòu)進行監(jiān)督和管理上。

2015年12月《意見》出臺，“這是改革開放以來中央層面首次對城市管理執(zhí)法工作做出的專項部署”。《意見》明確規(guī)定“國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責(zé)對全國城市管理工作的指導(dǎo)”，同時規(guī)定“到2017年年底，實現(xiàn)市、縣政府城市管理領(lǐng)域的機構(gòu)綜合設(shè)置。到2020年，城市管理法律法規(guī)和標準體系基本完善，執(zhí)法體制基本理順，機構(gòu)和隊伍建設(shè)明顯加強，保障機制初步完善，服務(wù)便民高效，現(xiàn)代城市治理體系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群眾滿意度顯著提升”。為進一步推進住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對城市管理工作，2016年10月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于設(shè)立城市管理監(jiān)督局的通知》規(guī)定，“設(shè)立城市管理監(jiān)督局作為住房城鄉(xiāng)建設(shè)部內(nèi)設(shè)機構(gòu)，負責(zé)擬定城管執(zhí)法的政策法規(guī)，指導(dǎo)全國城管執(zhí)法工作，開展城管執(zhí)法行為監(jiān)督，組織查處住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域重大案件等職責(zé)。”自此，改變了我國歷史上城管執(zhí)法部門沒有單獨上級主管機構(gòu)的局面。設(shè)立住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部為城管執(zhí)法的主管部門，一方面加強了對全國各地城管執(zhí)法部門的統(tǒng)一管理和指導(dǎo)，改變了基層執(zhí)法部門機構(gòu)稱謂多樣、崗位設(shè)置與編制不統(tǒng)一的狀況，加強了各區(qū)域城管執(zhí)法的溝通和協(xié)調(diào)以及對基層城管執(zhí)法部門的監(jiān)督。另一方面有利于制定統(tǒng)一的城管執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)，探索建立適合我國國情的城管執(zhí)法法律體系。

二、執(zhí)法程序規(guī)范的改革與創(chuàng)新

執(zhí)法程序是執(zhí)法公正的前提。以往人們有個誤解，認為程序會影響行政效率，沒有效率就沒有進步，導(dǎo)致對程序重視不夠，影響了法治建設(shè)的進程。隨著依法執(zhí)政、依法行政的發(fā)展，人們發(fā)現(xiàn)程序不僅可以監(jiān)督和規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，還保護了執(zhí)法對象的合法權(quán)益。因此，行政執(zhí)法程序化、規(guī)范化改革便提上議事日程。

(一)在執(zhí)法要求中增加“規(guī)范執(zhí)法”內(nèi)容

黨的十七大報告明確提出，要“加強政法隊伍建設(shè)，做到嚴格、公正、文明執(zhí)法”。其中，“嚴格執(zhí)法是公正執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)，是執(zhí)法活動實現(xiàn)公平正義的重要保證；公正執(zhí)法是執(zhí)法工作的指導(dǎo)思想，是執(zhí)法活動的價值追求，是執(zhí)法效果的外在表現(xiàn)；文明執(zhí)法是社會主義司法活動的必然要求，是嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法的重要表現(xiàn)”。[10]這八字要求是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的需要。隨著執(zhí)法程序化的發(fā)展，黨中央和國務(wù)院在原來執(zhí)法要求的基礎(chǔ)上增添了新的要求。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第三部分明確提到：“堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。”與黨的十七大不同的是，在執(zhí)法要求的基礎(chǔ)上增加了“規(guī)范執(zhí)法”，與“嚴格執(zhí)法”“公正執(zhí)法”“文明執(zhí)法”共同形成一個相輔相成、不可分割的有機整體。其中，嚴格是執(zhí)法的基本要求，規(guī)范是執(zhí)法的行為準則，公正是執(zhí)法的價值取向，文明是執(zhí)法的職業(yè)素養(yǎng)?！耙?guī)范執(zhí)法”就是遵循執(zhí)法程序，有章有序執(zhí)法。體現(xiàn)在政策要求中，就是做到“完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度”，“明確具體操作流程”，“建立健全行政裁量權(quán)基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”，[3]“健全行政執(zhí)法調(diào)查取證、告知、罰沒收入管理等制度，明確聽證、集體討論決定的適用條件。完善行政執(zhí)法權(quán)限協(xié)調(diào)機制，建立異地行政執(zhí)法協(xié)助制度。嚴格執(zhí)行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度”[6]等。這些充分體現(xiàn)了執(zhí)法規(guī)范化已成為當(dāng)前加快法治建設(shè)進程的迫切要求。執(zhí)法程序是提升執(zhí)法效能和執(zhí)法公信力的重要途徑。加強行政執(zhí)法規(guī)范化，就是按照法律法規(guī)規(guī)范執(zhí)法，這與依法治國的基本要求互相適應(yīng)，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求。

(二)在國家層面首提推行重大執(zhí)法決定法制審核制度

我國法制審核制度始于1993年12月頒布的《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規(guī)定(試行)》(1996年12月17日失效)，其中第39條提到，“案件調(diào)查終結(jié)后，承辦人員應(yīng)當(dāng)寫出調(diào)查終結(jié)報告，經(jīng)辦案機構(gòu)負責(zé)人審批后，連同案卷交由局內(nèi)法制機構(gòu)或者法制工作專職人員進行書面審核。”這就是法制審核制度的開端。2007年9月國家工商行政管理總局令第28號文件《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》中的第46、47條又分別提到，“省級工商行政管理機關(guān)可以根據(jù)本轄區(qū)的實際情況，確定轄區(qū)內(nèi)各級工商行政管理機關(guān)核審案件的類型和范圍”，“案件核審由工商行政管理機關(guān)的法制機構(gòu)負責(zé)實施。工商行政管理所以自己的名義實施行政處罰的案件，由工商行政管理所的法制員負責(zé)核審?！倍S著依法治國進程的加快，在法制審核制度的基礎(chǔ)上，黨的十八屆四中全會《決定》提出：要“嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度”。這是在國家層面的政策文件上首次提出重大執(zhí)法決定法制審核制度，是我國行政執(zhí)法領(lǐng)域的一個重大突破。

相比法制審核制度，重大執(zhí)法決定法制審核制度的不同之處在于以下幾方面：一是“內(nèi)容特定性”。重大執(zhí)法決定法制審核制度是對執(zhí)法決定的審核，而不是對執(zhí)法的其他程序的審核，特別強調(diào)在行政執(zhí)法部門作出重大執(zhí)法決定之前要對執(zhí)法決定的合法性和合理性進行審核。二是“對象特定性”。執(zhí)法決定法制審核的對象是重大執(zhí)法決定，一般情況下，凡是重大執(zhí)法決定都應(yīng)該經(jīng)過法制審核，個別地方規(guī)定一般程序案件也應(yīng)經(jīng)過法制審核的除外。三是“審核事中性”。重大執(zhí)法決定是在行政執(zhí)法部門做執(zhí)法決定的過程中所經(jīng)歷的程序，工商行政管理行政處罰法治審核是作出執(zhí)法行為后對整個案件的合法合理性審核。四是“結(jié)果參考性”。[11]法制審核意見是內(nèi)部監(jiān)督的一道程序，僅供決策者參考，并不具有強制力。為了進一步落實重大執(zhí)法決定法制審核制度，2017年2月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作方案的通知》公布了天津市、河北省、安徽省、國土資源部等32個地方和部門在行政處罰等六類行政執(zhí)法行為中進行部分或全部試點，試點成功后將會在全國各地推廣。重大執(zhí)法決定法制審核制度是深化行政執(zhí)法體制改革的重要制度創(chuàng)新，是推動政府治理現(xiàn)代化的重要舉措。當(dāng)前，重大執(zhí)法決定法制審核制度連同行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度一并成為約束執(zhí)法權(quán)力和加強執(zhí)法監(jiān)督的強有力抓手，對完善行政執(zhí)法程序也起到重要推動作用。

(三)推行行政執(zhí)法全過程記錄制度試點工作

以往，我國對執(zhí)法程序性的規(guī)定散落在各個政策決定或單行法律法規(guī)中，如2004年《全面推進依法行政實施綱要》提出的“健全行政執(zhí)法案卷評查制度”，2008年《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》提出的“建立監(jiān)督檢查記錄制度”，還有《中華人民共和國政府信息公開條例》第2條規(guī)定的“本條例所稱政府信息，指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”，以及《行政訴訟法》第33條中涉及到的收集證據(jù)的種類規(guī)定，都是對行政執(zhí)法行為中程序性的具體要求和規(guī)定。

黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院多次強調(diào)建立執(zhí)法全過程記錄制度，并專門對執(zhí)法全過程記錄的內(nèi)容和要求進行了明確規(guī)定。首先，黨的十八屆四中全會通過的《決定》《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》以及《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》都明確提到要“完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度，明確具體操作流程，重點規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執(zhí)法行為”。[3]其次，在2016年10月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市管理監(jiān)督局發(fā)布的《關(guān)于推行城市管理執(zhí)法全過程記錄工作的通知》中要求縣級以上城市管理部門推行城市管理執(zhí)法全過程記錄工作，并要求各地城市管理部門采用文字、音像等記錄方式進行歸檔，便于相關(guān)證據(jù)收集和執(zhí)法過程監(jiān)督。再次，2017年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作方案的通知》中公布全國32個省和地級市按照具體規(guī)定開展試點工作。當(dāng)前，執(zhí)法全過程記錄制度已成為地方探索行政執(zhí)法規(guī)范化、程序化的重要試點工作。

執(zhí)法全過程記錄制度主要有以下四方面的要求：第一，規(guī)范文字記錄。就是在執(zhí)法過程中要把行政執(zhí)法文書制作作為執(zhí)法的必要程序，可以根據(jù)各行政執(zhí)法行為的具體要求采用不同的文書制作方式，推行執(zhí)法文書電子版，明確執(zhí)法案卷的標準。第二，推行音像記錄。主要強調(diào)在容易引起爭議的執(zhí)法活動，尤其是一些涉及到執(zhí)法相對人的人身、財產(chǎn)安全的執(zhí)法過程中，要堅持執(zhí)法全過程的音像記錄，確保執(zhí)法現(xiàn)場的真實性和可追溯性。第三，提高信息化水平?，F(xiàn)代信息技術(shù)和辦公自動化系統(tǒng)的建設(shè)為執(zhí)法信息化水平發(fā)展提供了重要平臺和手段，積極探索執(zhí)法全過程記錄的有效方式成為促進執(zhí)法信息化發(fā)展的迫切要求。第四，強化記錄實效。建立和完善行政執(zhí)法全過程記錄的相關(guān)工作制度，充分發(fā)揮全過程記錄信息在輿情應(yīng)對、評議考核、執(zhí)法監(jiān)督等各項工作中的作用。人民群眾在現(xiàn)實生活中一直被認為是弱勢群體，在行政執(zhí)法人員遭遇執(zhí)法反抗時，輿論總是一邊倒向群眾。如果執(zhí)法人員為正當(dāng)執(zhí)法，這種情況會給執(zhí)法人員的工作開展帶來極大阻礙，而實行行政執(zhí)法全過程記錄，可以給圍觀人群“還原現(xiàn)場”，避免執(zhí)法不理解。同時，也約束和規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，加強對執(zhí)法人員的執(zhí)法監(jiān)督，是保障執(zhí)法公平的有效手段。執(zhí)法全過程記錄制度是國務(wù)院推行“三項制度”改革的重要內(nèi)容。盡管在實施過程中可能面臨執(zhí)法相對人阻礙、執(zhí)法儀器或設(shè)備損壞等各種無法記錄現(xiàn)場情況，導(dǎo)致執(zhí)法全過程記錄工作難以進行的狀況，但這是探索執(zhí)法全公開、全透明的開始，對促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效履行職責(zé)，規(guī)范執(zhí)法程序、促進依法行政、提高執(zhí)法水平和維護人民群眾合法權(quán)益具有重要意義。

三、執(zhí)法權(quán)力制約和保障的改革與創(chuàng)新

孟德斯鳩在《論法的精神》中說道：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方方才休止?！盵12]對執(zhí)法權(quán)力的制約和監(jiān)督是法治建設(shè)中的重要內(nèi)容，也是十八大以來黨中央和國務(wù)院高度重視的工作任務(wù)。

(一)行政執(zhí)法責(zé)任制從“打基礎(chǔ)”進入“促提升”階段

“一切公權(quán)力的合法性或正當(dāng)性都在于保障人民的自由與權(quán)利”，[13]但公權(quán)力在行使過程中，往往容易受各種利益驅(qū)使而被濫用，必須把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，對權(quán)力進行監(jiān)督。起初行政執(zhí)法責(zé)任制的建立是為了解決執(zhí)法過程中職責(zé)交叉、職權(quán)不明的問題，隨著行政體制改革的層層深入，執(zhí)法責(zé)任制成為行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)在監(jiān)督的重要一部分。2005年出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》中提到，“行政執(zhí)法責(zé)任制是規(guī)范和監(jiān)督行政機關(guān)行政執(zhí)法活動的一項重要制度”，[14]同時其對行政執(zhí)法責(zé)任制中執(zhí)法職責(zé)的界定、行政執(zhí)法評議考核機制的建立健全、行政執(zhí)法責(zé)任的落實以及行政執(zhí)法責(zé)任制的組織領(lǐng)導(dǎo)等執(zhí)法責(zé)任制的內(nèi)容進行了明確規(guī)定。

行政執(zhí)法責(zé)任制是深化行政體制改革的重要制度建設(shè)。《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》將“全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制”作為專門一小節(jié)，進一步提出了落實行政執(zhí)法責(zé)任制的具體要求。譬如嚴格確定不同部門及機構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任，建立健全常態(tài)化的責(zé)任追究機制，加強執(zhí)法監(jiān)督，加快建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺，建立健全投訴舉報、情況通報制度等工作要求。2016年是全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制的關(guān)鍵之年，各項工作從“打基礎(chǔ)”進入了“促提升”階段。河南等地結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H紛紛出臺了《2016年度全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制工作方案》《2017年度全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制工作方案》來指導(dǎo)各部門和執(zhí)法人員工作。要加強對法律和權(quán)力的監(jiān)督檢查，健全各種監(jiān)督制約機制和程序，形成對法律和權(quán)力的有效保障。嚴格行政執(zhí)法責(zé)任制，就是對權(quán)力的事前監(jiān)督，通過行政執(zhí)法責(zé)任制明確各執(zhí)法部門人員的職責(zé)和責(zé)任，培養(yǎng)合理使用執(zhí)法權(quán)力的意識，從思想源頭上杜絕濫用執(zhí)法權(quán)力的行為發(fā)生，保證執(zhí)法部門作風(fēng)廉潔，為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)營造廉潔高效的政務(wù)環(huán)境。

(二)強化對行政執(zhí)法的財政制度保障

對執(zhí)法部門財政制度的保障也是規(guī)范執(zhí)法權(quán)力的重要內(nèi)容。“釣魚執(zhí)法”一直是老百姓談虎色變的問題，一個時期以來，社會上頻發(fā)執(zhí)法人員“釣魚執(zhí)法”，造成執(zhí)法當(dāng)事人財產(chǎn)嚴重損失，甚至危及當(dāng)事人或執(zhí)法人員生命安全的事件，既損害了人民群眾的利益，也使政府形象大打折扣。究其原因，是執(zhí)法人員受財政返還的利益驅(qū)使，為獲得更多的額外收入，濫用執(zhí)法權(quán)力為己謀利所致。原本執(zhí)法部門的罰款收入應(yīng)與工資津貼脫鉤，卻相互掛鉤，“自收自支”現(xiàn)象普遍存在。其實我國對執(zhí)法部門財政收支分離的規(guī)定早就出臺。2008年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》第17條就規(guī)定：“市縣行政執(zhí)法機關(guān)履行法定職責(zé)所需經(jīng)費，要統(tǒng)一納入財政預(yù)算予以保障。嚴格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度。罰沒收入必須全額繳入國庫，納入預(yù)算管理。”[15]要從源頭上杜絕因執(zhí)法經(jīng)費不足導(dǎo)致的尋租行為，使行政執(zhí)法與執(zhí)法經(jīng)濟利益徹底脫鉤，必須加大力度落實罰繳分離和收支兩條線管理制度。

為進一步落實罰繳分離，十八大以來，黨中央和國務(wù)院多次出臺相關(guān)政策對執(zhí)法保障進行明確規(guī)定。十八屆四中全會通過的《決定》明確指出：“嚴格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤?！盵3]同時《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》要求“建立完善的財政分配制度，將執(zhí)法經(jīng)費列入同級財政年度預(yù)算予以全額保障，實行財政的統(tǒng)一撥付”；要求實現(xiàn)執(zhí)法人員的收入、執(zhí)法部門的支出來源和地方財政的收入與罰款收入分離，禁止把罰款數(shù)額作為執(zhí)法人員、執(zhí)法部門和地方政府的考核指標；要求“盡快清理現(xiàn)有的以行政處罰和罰沒收入作為執(zhí)法經(jīng)費來源的隊伍，對于那些必要保留的隊伍，堅持罰款和收費兩條線，納入財政預(yù)算管理”[6]等。完善和保障執(zhí)法人員的財政經(jīng)費制度，嚴格實行罰繳分離和收支兩條線管理制度，既可以減少類似釣魚執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生，又可以解決行政執(zhí)法人員的后顧之憂，規(guī)避執(zhí)法人員的尋租行為，有效制約和監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力，使執(zhí)法人員能夠高效執(zhí)法、公正執(zhí)法，是行政執(zhí)法體制改革中不可或缺的重要內(nèi)容。

結(jié) 語

行政執(zhí)法體制改革是一項系統(tǒng)工程，行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法程序、行政執(zhí)法責(zé)任和監(jiān)督等都是其基本要素。黨的十八大以來，我國行政執(zhí)法體制改革開展的一系列卓有成效的制度探索，使行政執(zhí)法隊伍建設(shè)得到加強、行政執(zhí)法程序不斷規(guī)范、行政執(zhí)法權(quán)力得到制約和保障，有效地推進了政府依法行政，加快了法治政府建設(shè)進程，有力地推動了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展。

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D630.1

A

1002-7408(2017)10-0031-06

莫岳云(1955-) ，男，南寧人，華南理工大學(xué)馬克思主義理論研究中心教授，博士生導(dǎo)師，主要從事馬克思主義理論與公共管理研究；陳婷(1991-) ，女，廣東梅州人，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，主要從事行政管理研究。

【責(zé)任編輯張亞茹】