馬皓

（武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院，湖北武漢 430072）

合作治理理論視閾下的北極環(huán)境治理模式創(chuàng)新

馬皓

（武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院，湖北武漢 430072）

北極環(huán)境問(wèn)題一直受到國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，而隨著經(jīng)濟(jì)的全球化與世界的多極化發(fā)展，以北極地區(qū)主權(quán)國(guó)家及其政府間國(guó)際組織、附加少數(shù)北極區(qū)域性組織所構(gòu)成的“中心-邊緣”式治理體系在應(yīng)對(duì)北極環(huán)境危機(jī)時(shí)愈發(fā)顯露出疲態(tài)。北極環(huán)保工作的失靈呼吁著合作治理的出現(xiàn)。在合作治理理論指導(dǎo)下，北極環(huán)境治理能夠打破現(xiàn)存“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)的局限與困境，回應(yīng)國(guó)際社會(huì)多元化主體平等參與確保北極生態(tài)環(huán)境安全的利益訴求，有效化解治理過(guò)程中的矛盾，協(xié)調(diào)主體間的權(quán)力與責(zé)任，并通過(guò)靈活多樣的合作治理方式逐步實(shí)現(xiàn)北極環(huán)境問(wèn)題的“善治”。

北極地區(qū)；環(huán)境問(wèn)題；合作治理

冷戰(zhàn)至今，北極地區(qū)因重要的戰(zhàn)略意義及其在全球生態(tài)系統(tǒng)中的突出地位，逐步成為了國(guó)際社會(huì)的焦點(diǎn)所在，該地區(qū)公共事務(wù)的治理亦成為全球發(fā)展的核心議題之一。在眾多公共事務(wù)之中，北極的環(huán)境問(wèn)題尤顯關(guān)鍵。正是北極環(huán)境與氣候的變化使得越來(lái)越多國(guó)家開始關(guān)注北極、研究北極、治理北極，而近年來(lái)全球氣候和環(huán)境所呈現(xiàn)出的加速變化趨勢(shì)，更是賦予了北極環(huán)境治理前所未有的重要性與敏感性。圍繞北極的環(huán)境治理，國(guó)際社會(huì)始終在探討可行的治理機(jī)制或方案，“合作治理”作為其中的一種模式選擇，極具有效性與前瞻性。

1 北極環(huán)境問(wèn)題治理概況

人類工業(yè)文明的現(xiàn)代化發(fā)展伴隨著對(duì)大自然的過(guò)度開采與改造，環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻。氣候變暖、臭氧層損耗、生物多樣性減少、大氣以及海洋污染等一系列全球正在經(jīng)歷的環(huán)境變化對(duì)北極地區(qū)造成了顯著影響：北極冰帽以全球溫度升高兩倍的速度在加速消融［1］，海上與陸上的融冰增速使得北極地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)受到?jīng)_擊，氣候的劇烈變化引發(fā)一系列極端自然災(zāi)害，而海平面的上升以及紫外線輻射的增強(qiáng)也對(duì)當(dāng)?shù)卦∶衽c動(dòng)植物的生存形成威脅。與此同時(shí)，北極地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題也對(duì)全球生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)固形成了巨大挑戰(zhàn)，其可能引發(fā)的海洋生態(tài)系統(tǒng)崩潰以及地球“空調(diào)”的“宕機(jī)”一直被世界各國(guó)視為災(zāi)難性的威脅。對(duì)此，國(guó)際社會(huì)業(yè)已展開了相應(yīng)的北極環(huán)境治理研究與實(shí)踐。

當(dāng)前國(guó)際社會(huì)圍繞北極地區(qū)的環(huán)境治理可以從國(guó)際、區(qū)域與國(guó)家三個(gè)層面予以概括。在國(guó)際層面，世界各個(gè)國(guó)家借助全球性的治理機(jī)制參與到保護(hù)北極環(huán)境的實(shí)踐之中。這些全球治理機(jī)制由一系列全球性環(huán)境保護(hù)法律與政策組成，例如1946年簽訂的《國(guó)際捕鯨管制公約》，1992年制定的《生物多樣性公約》《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其《京都議定書》，以及前不久剛簽訂的《巴黎協(xié)定》等等。這些全球性環(huán)保國(guó)際法規(guī)均對(duì)北極有所覆蓋，為北極地區(qū)的環(huán)境治理構(gòu)筑了基本的框架，在一定程度上賦予了整個(gè)國(guó)際社會(huì)維護(hù)北極環(huán)境穩(wěn)定的責(zé)任和義務(wù)。在眾多國(guó)際性環(huán)保公約和機(jī)制中，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》可以看作是北極環(huán)境保護(hù)事務(wù)的國(guó)際法規(guī)范綱領(lǐng)性文件，它指導(dǎo)北冰洋沿岸各國(guó)制定并生效了一系列預(yù)防性的海洋環(huán)境保護(hù)法律政策。同時(shí)，該公約的重要性還體現(xiàn)在其中第234條有關(guān)“冰封區(qū)域”的規(guī)定，明確指出了要防止、減少和控制在冰封區(qū)域內(nèi)對(duì)海洋的污染，以避免擾亂生態(tài)平衡［2］。

在區(qū)域?qū)用妫?0世紀(jì)90年代以來(lái)，北極地區(qū)國(guó)家建立和加強(qiáng)了早期的雙邊以及多邊往來(lái)，同時(shí)當(dāng)?shù)氐脑∶駡F(tuán)體亦逐步參與到了北極環(huán)境治理之中?？v然各個(gè)國(guó)家之間一直存在著利益博弈，但日益嚴(yán)峻的環(huán)境挑戰(zhàn)促使北極國(guó)家達(dá)成一同治理北極環(huán)境的共識(shí)，并考慮適當(dāng)?shù)匾胗蛲庵黧w共同參與到北極環(huán)境治理之中。目前，針對(duì)北極的環(huán)保成果主要集中在區(qū)域?qū)用?，而在北極環(huán)境區(qū)域性治理過(guò)程中，北極理事會(huì)的成立及其執(zhí)行的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》為保護(hù)北極環(huán)境、增進(jìn)北極國(guó)家環(huán)保合作貢獻(xiàn)巨大。作為北極區(qū)域治理與環(huán)保合作的重要國(guó)際平臺(tái)，北極理事會(huì)不僅包含八個(gè)環(huán)北極國(guó)家，同時(shí)更納入了北冰洋沿岸的土著民族代表，集中反映了這些原住民群體對(duì)于保護(hù)自身家園環(huán)境的訴求。此外，北極理事會(huì)也允許北極域外國(guó)際主體作為觀察員參與北極環(huán)境治理，協(xié)助開展環(huán)保研究與實(shí)踐。雖然尚不具備國(guó)際法人資格，但北極理事會(huì)確立了北極地區(qū)可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估、動(dòng)植物保護(hù)以及環(huán)保應(yīng)急措施等一系列治理工作機(jī)制，指導(dǎo)有關(guān)國(guó)家和組織開展了“北極監(jiān)測(cè)與評(píng)估方案”“北極海洋環(huán)境保護(hù)”等諸多環(huán)保戰(zhàn)略項(xiàng)目，將北極地區(qū)的環(huán)境治理水平提升到了新的層次［3］。

在國(guó)家層面，北極域內(nèi)國(guó)家均從各自國(guó)家利益出發(fā)，在開發(fā)北極的過(guò)程中謀求北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定，通過(guò)制定出臺(tái)相關(guān)法規(guī)政策來(lái)治理北極環(huán)境問(wèn)題。美國(guó)在國(guó)內(nèi)環(huán)保組織以及北極原住民的推動(dòng)與協(xié)助下，相繼制定出臺(tái)了一系列基于資源利用背景下的北極環(huán)保政策，強(qiáng)調(diào)在確保北極生態(tài)環(huán)境安全的基礎(chǔ)上進(jìn)行能源資源開采活動(dòng)。與美國(guó)相似，俄羅斯對(duì)北極環(huán)境的治理始于資源開采活動(dòng)的需要，近年頒布的《2020年前俄羅斯聯(lián)邦在北極地區(qū)的國(guó)家政策原則及遠(yuǎn)景規(guī)劃》和《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極區(qū)域發(fā)展和國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》即從國(guó)家總體戰(zhàn)略層面對(duì)其在北極地區(qū)的資源開采活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范，保護(hù)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境［4］。加拿大致力于在確保自身北極主權(quán)利益的同時(shí)積極監(jiān)測(cè)與保護(hù)北極環(huán)境，其國(guó)家北極政策注重確保對(duì)北極領(lǐng)海進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法的權(quán)利并以此維護(hù)相關(guān)海域環(huán)境安全。挪威和丹麥等北極中小國(guó)家，自身地緣環(huán)境和戰(zhàn)略定位與北極密不可分，因此對(duì)北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境安全保有高度的關(guān)切，強(qiáng)調(diào)北極環(huán)境之于國(guó)家發(fā)展的重要性，積極促進(jìn)北極環(huán)境問(wèn)題的妥善治理?？傊?，這些主體借助各項(xiàng)附有自身國(guó)家強(qiáng)制力的政策文件完善北極地區(qū)的環(huán)境治理。

2 北極環(huán)境治理的主要不足

經(jīng)過(guò)探索與實(shí)踐，目前北極環(huán)境治理已經(jīng)取得了一定成效：越來(lái)越多國(guó)家認(rèn)識(shí)到北極環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性，并有意對(duì)此展開治理與合作，而國(guó)際社會(huì)與北極國(guó)家紛紛制定出臺(tái)的眾多北極環(huán)保措施也正在逐步充實(shí)并完善北極環(huán)境的治理體系。盡管如此，圍繞北極地區(qū)的環(huán)境治理工作仍然存在一些不足與困境，制約著相關(guān)實(shí)踐活動(dòng)的推進(jìn)。

從治理主體層面上看，當(dāng)下北極地區(qū)的地緣政治環(huán)境依舊復(fù)雜，在環(huán)境問(wèn)題的治理過(guò)程中，國(guó)家行為體之間依舊是在競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上開展合作的博弈關(guān)系。一方面，北極域內(nèi)國(guó)家一直試圖在北極地區(qū)事務(wù)上確立自己較域外國(guó)際主體的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)北極理事會(huì)這一國(guó)際性的北極問(wèn)題協(xié)商治理平臺(tái)來(lái)主導(dǎo)相關(guān)合作事務(wù)，并希望借此令國(guó)際社會(huì)承認(rèn)他們?cè)诒睒O事務(wù)中的地位。而在北極國(guó)家之中，又以環(huán)北冰洋的俄羅斯、美國(guó)、加拿大、挪威、丹麥五國(guó)表現(xiàn)得尤為排他。2008年經(jīng)五國(guó)聯(lián)合磋商達(dá)成的《伊盧利薩特宣言》明確強(qiáng)調(diào)了由于在北極地區(qū)大片海域中擁有主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和司法權(quán)，北冰洋沿岸五國(guó)應(yīng)當(dāng)位于北極事務(wù)治理體系中的核心地位，他們只希望在現(xiàn)有國(guó)際法框架內(nèi)由自己主導(dǎo)北極地區(qū)的治理。北極域內(nèi)域外國(guó)家之間的這種矛盾關(guān)系在一定程度上阻滯了北極環(huán)境治理的良性發(fā)展。另一方面，北極國(guó)家內(nèi)部亦難以從根本上形成合力，不同利益團(tuán)體之間存在矛盾，對(duì)域內(nèi)環(huán)境治理造成負(fù)面影響。環(huán)北冰洋五國(guó)所召開的伊戶利薩特會(huì)議，不僅是想進(jìn)一步保障其自身在北極事務(wù)中的特殊權(quán)利與地位，同時(shí)更是對(duì)北極理事會(huì)治理機(jī)制的挑戰(zhàn)，意欲將芬蘭、冰島和瑞典置于北極核心決策層之外。并且圍繞北極的資源開采問(wèn)題，環(huán)北冰洋五國(guó)之間也存有分歧，例如俄羅斯對(duì)于美國(guó)、加拿大、挪威和丹麥四國(guó)在其開采大陸架資源問(wèn)題上給予反對(duì)態(tài)度的指責(zé)等［5］。在國(guó)家行為體之間因利益競(jìng)爭(zhēng)而難以有效治理北極環(huán)境的同時(shí)，非國(guó)家行為體也未能在當(dāng)前的治理過(guò)程中發(fā)揮出應(yīng)有的功效，受到權(quán)威性的缺乏、資金的不足、自身組織結(jié)構(gòu)不完善等諸多問(wèn)題的限制，無(wú)法與國(guó)家行為體共同應(yīng)對(duì)北極環(huán)境問(wèn)題。

從治理規(guī)制層面上看，有關(guān)北極環(huán)境治理的制度類國(guó)際公共品尚不夠完善，在此工作框架下國(guó)際社會(huì)各類行為體難以高效地供給相應(yīng)其他類型的公共品。首先，北極環(huán)境問(wèn)題的治理機(jī)制呈現(xiàn)出碎片化的特征。雖然由國(guó)際性條例所維系的眾多環(huán)保機(jī)制已經(jīng)初步起到了改善北極環(huán)境的作用，但是各項(xiàng)機(jī)制之間很少存在聯(lián)動(dòng)，治理工作相對(duì)零散甚至偶有重疊，缺乏綜合性與整體性。例如，針對(duì)北極地區(qū)鯨魚、海豹、北極熊等不少物種，已有《北太平洋海豹保護(hù)臨時(shí)公約》《保護(hù)北極熊協(xié)定》等國(guó)際性的公約或協(xié)定予以保護(hù)，但是存在某些物種被相對(duì)數(shù)機(jī)制重復(fù)保護(hù)而另一些物種卻遭忽視的情況，并且各個(gè)保護(hù)機(jī)制各自為政、互無(wú)關(guān)聯(lián)、不成體系。然后，一些與北極環(huán)境治理有關(guān)的法律條約相互沖突，很大程度上降低了對(duì)應(yīng)治理行為的合法性。不僅國(guó)際性條約之間的一些規(guī)范界定難以達(dá)成一致，而且北極域內(nèi)的國(guó)家法也和部分國(guó)際法有所矛盾?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》與《斯瓦爾巴德群島條約》即是如此，兩份文件有關(guān)大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的差異，令彼此的締約國(guó)在劃定所需治理的環(huán)境區(qū)域時(shí)產(chǎn)生爭(zhēng)議［6］。再者，許多涉及北極環(huán)境治理的國(guó)際性治理機(jī)制效力不足，相應(yīng)法律條約表現(xiàn)出“軟法”特征，并不能有力地支撐起愈加復(fù)雜化的北極環(huán)境保護(hù)工作。

除此之外，還存在諸如“搭便車”、缺乏專項(xiàng)性應(yīng)急措施、治理機(jī)制較為滯后等不足，這些問(wèn)題阻滯著北極環(huán)境治理的進(jìn)程。北極地區(qū)的公共事務(wù)摻雜著大量政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等變量，使得不同行為體在治理北極環(huán)境問(wèn)題時(shí)難以協(xié)調(diào)，甚至產(chǎn)生紛爭(zhēng)。

3 合作治理與北極環(huán)境治理

社會(huì)科學(xué)研究表明，單個(gè)的個(gè)體十分脆弱，但是如果所有個(gè)體團(tuán)結(jié)在一起形成整體，并在此整體之中開展“合作”，力量就會(huì)大幅增強(qiáng)。北極環(huán)境問(wèn)題作為一項(xiàng)關(guān)乎全人類共同利益的國(guó)際公共事務(wù)，其治理難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單一國(guó)家或數(shù)個(gè)國(guó)家團(tuán)體的能力范圍，需要所有國(guó)際行為體同心協(xié)力、“合作”應(yīng)對(duì)。北極環(huán)境治理的這一價(jià)值取向恰好與“合作治理”理論高度契合。

所謂合作治理，是隨著社會(huì)發(fā)展的愈加復(fù)雜多變，由政府有效治理公共事務(wù)的迫切需要而逐步發(fā)展起來(lái)的一種新型治理模式。作為傳統(tǒng)治理理論的重要分支，合作治理因其能夠引導(dǎo)政府、市場(chǎng)以及社會(huì)力量之間的有序合作，進(jìn)而提升公共事務(wù)的治理水平而受到學(xué)界與政界的關(guān)注。有關(guān)“合作治理”的概念，學(xué)者們眾說(shuō)紛紜，其中具有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為：合作治理是一種在治理目的具有多元價(jià)值因素考慮中，多種治理主體如政府、企業(yè)、社會(huì)組織、民眾團(tuán)體等在平等、主動(dòng)、自愿的原則下以某一方為側(cè)重參與社會(huì)公共事務(wù)的治理方式［7］，其實(shí)質(zhì)是對(duì)治理過(guò)程中的多元性的認(rèn)識(shí)和整合［8］，是不同治理主體之間對(duì)各方包括權(quán)利與自由裁量權(quán)在內(nèi)的治理性資源所進(jìn)行的交換和共享［9］。在合作治理的過(guò)程中，因?yàn)閱我粋€(gè)體沒有足夠的資源和能力可以獨(dú)自實(shí)現(xiàn)“善治”，因此多元化的治理主體需要在相互依賴的環(huán)境之中共享公權(quán)力，通過(guò)平等協(xié)商對(duì)話達(dá)成共識(shí)、界清權(quán)責(zé)、互信合作。在此基礎(chǔ)上，圍繞國(guó)際公共事務(wù)的合作治理更強(qiáng)調(diào)多元國(guó)際主體形成互惠互利的合作共識(shí)，進(jìn)而構(gòu)建起能夠統(tǒng)籌規(guī)劃且盡可能兼顧效率與公平的協(xié)調(diào)治理機(jī)制。這一治理理念對(duì)于解決復(fù)雜的北極環(huán)境問(wèn)題、推進(jìn)相應(yīng)治理體系建設(shè)具有十分重要的意義。

工業(yè)革命以來(lái)，人類社會(huì)的發(fā)展主要依靠對(duì)各類資源的開采與利用，但資源具有稀缺性，為了獲取稀缺的發(fā)展資源，以西方國(guó)家為代表的國(guó)際主體長(zhǎng)期以來(lái)都在試圖占據(jù)國(guó)際中心的霸權(quán)地位，以此壟斷資源、優(yōu)先發(fā)展。對(duì)此，早期的國(guó)際政治現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派認(rèn)為，在國(guó)際行為中，沖突是絕對(duì)的，而合作只是相對(duì)的。在此背景下，北極地區(qū)的環(huán)境治理亦是一套中心-邊緣結(jié)構(gòu)的治理體系：俄羅斯、美國(guó)、加拿大作為北極域內(nèi)的世界大國(guó)，極力彰顯自身在北極事務(wù)上的核心影響力，聯(lián)合同樣擁有北冰洋沿岸的挪威與丹麥組成“環(huán)北冰洋五國(guó)”集團(tuán)，共同維護(hù)他們作為北極事務(wù)“中心國(guó)”的霸權(quán)，而即便是相對(duì)“開放”的北極理事會(huì)，也在參與機(jī)制上體現(xiàn)出較為明顯的排他性特征。從本質(zhì)上看，這種中心-邊緣結(jié)構(gòu)的北極環(huán)境治理模式更像是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)在北極地區(qū)的延伸，可以將其理解為不同國(guó)際行為體借北極環(huán)境治理作為舞臺(tái)展開彼此間的利益博弈，無(wú)益于北極環(huán)境問(wèn)題的切實(shí)解決。資源在具有稀缺性特征的同時(shí)，也具有一定的依賴性。根據(jù)杰弗里和薩蘭基克所提出的“資源依賴?yán)碚摗笨梢酝茢?，?guó)際主體都具有理性思維，而北極域內(nèi)任何一個(gè)治理主體都不可能完全自給自足地解決北極環(huán)境問(wèn)題，由于其自身資源始終有限，他們會(huì)為了“生存”而與域外主體進(jìn)行交換，并隨之對(duì)合作產(chǎn)生依賴。在世界全球化與多極化的今天，北極的環(huán)境治理與合作治理理論所描述的一樣，不再要求治理體系中擁有某種集聚資源和權(quán)威的上位“中心主導(dǎo)者”的存在，而是依賴于非同質(zhì)化的多元主體在整個(gè)合作治理過(guò)程中發(fā)揮作用。通過(guò)建構(gòu)平等開放的合作治理體系，更多主體和資源將被引入到北極環(huán)境治理之中，進(jìn)而轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期局限北極環(huán)境治理發(fā)展的中心-邊緣式格局。

合作治理強(qiáng)調(diào)治理體系的平等開放，并沒有威脅到北極域內(nèi)國(guó)家在北極環(huán)境問(wèn)題上的根本利益，相反，通過(guò)開展合作治理將更加有效地提升北極國(guó)家在處理北極事務(wù)上的合法性。北極環(huán)境關(guān)乎全人類共同的生存安全，其中，雖然北極國(guó)家對(duì)北極的重視源于北極地區(qū)豐富的資源及其愈發(fā)重要的全球戰(zhàn)略地位，但不斷加劇的環(huán)境危機(jī)早已直接威脅到了這些國(guó)家北極區(qū)域的人民與社會(huì)安全?；诜莻鹘y(tǒng)安全的考量，北極國(guó)家將北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定放在了自身北極權(quán)益的首要地位，作為其他戰(zhàn)略的基本前提。由此，在環(huán)境問(wèn)題上，北極國(guó)家的國(guó)家利益逐步外化為全球的共同利益。圍繞這一共同利益，治理主體之間可以形成友善的合作意愿，在交付一定個(gè)體行為裁量權(quán)的基礎(chǔ)上形成良好的合作秩序，并不斷進(jìn)行合作各方的利益協(xié)調(diào)。以相應(yīng)行為體“自愿”為基礎(chǔ)的合作治理不僅可以確保任何一方不遭受根本利益上的損失，同時(shí)也便于規(guī)避可能出現(xiàn)的利益沖突，實(shí)現(xiàn)互利共贏的善治局面。不僅如此，北極國(guó)家在自身資源和技術(shù)受限的情況下，借助域外主體輸入有效的環(huán)境公共品，保證北極地區(qū)社會(huì)的長(zhǎng)效治理與可持續(xù)發(fā)展，更能體現(xiàn)出他們有效應(yīng)對(duì)北極環(huán)境問(wèn)題的行為能力，從而增強(qiáng)自身在北極地區(qū)中的合法性。

與北極國(guó)家的情況相似，合作治理同樣也符合其他各類治理主體在北極環(huán)境事務(wù)中的利益訴求。首先，對(duì)于北極域內(nèi)非國(guó)家行為體來(lái)說(shuō)，當(dāng)下開展北極環(huán)境合作治理可以最大限度地滿足他們對(duì)于北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定這一根本權(quán)利主張。北極區(qū)域內(nèi)的非國(guó)家行為體多為原住民團(tuán)體，這些歷代都生活在北極的原住民對(duì)于北極環(huán)境穩(wěn)定最為關(guān)注，環(huán)境問(wèn)題直接關(guān)乎他們的生存。雖然北極理事會(huì)已將當(dāng)?shù)卦∶翊砑{入進(jìn)組織之內(nèi)，賦予其“永久參與方”的身份，確認(rèn)并提升了北極地區(qū)原住民群體的身份地位。但“永久參與方”并沒有實(shí)際的表決權(quán)，原住民的訴求在北極理事會(huì)的決策過(guò)程中將被充分的考慮，但如若與成員國(guó)的核心利益沖突則難以受到保護(hù)。國(guó)際社會(huì)合作治理北極環(huán)境問(wèn)題，不僅能夠從觀念上轉(zhuǎn)變北極國(guó)家治理行為的排他性“利己”傾向，使之更加重視原住民群體的環(huán)境權(quán)利，同時(shí)又引入外部主體、整合資源，提升北極環(huán)境公共品質(zhì)量，切實(shí)滿足原住民對(duì)于北極環(huán)境穩(wěn)定的訴求。其次，北極域外的國(guó)家行為體除了從非傳統(tǒng)安全層面上關(guān)注北極環(huán)境的穩(wěn)定外，也在不斷嘗試提升自己在北極事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)和影響力。雖然北極問(wèn)題現(xiàn)已成為全球性議題，但客觀來(lái)看北極國(guó)家在北極事務(wù)上具有先天的優(yōu)勢(shì)，并且因?yàn)榈鼐壍年P(guān)系，域外國(guó)家很難參與決策?？v然北極的環(huán)境問(wèn)題關(guān)乎政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等諸多復(fù)雜變量，但與其他公共領(lǐng)域相比敏感程度更低，更易于域外國(guó)家行為體借此參與北極合作，從北極環(huán)境合作治理中逐步實(shí)現(xiàn)自身于北極事務(wù)中的實(shí)質(zhì)性存在，進(jìn)而確保國(guó)家利益、化解對(duì)于北極國(guó)家過(guò)多干預(yù)北極環(huán)境公共事務(wù)的不滿。最后，北極環(huán)境實(shí)施多元開放的合作治理還能夠切實(shí)地激發(fā)域外國(guó)際環(huán)境非政府組織（International Environment Non-governmental Organizations，簡(jiǎn)稱IENGOs）在處理北極環(huán)境事務(wù)上的功效，幫助這些組織發(fā)展完善。全球范圍內(nèi)為數(shù)眾多的IENGOs在環(huán)保宣傳及其機(jī)制建構(gòu)等方面一直有著不可忽視的作用，但由于北極地區(qū)原本相對(duì)封閉的治理環(huán)境，域外IENGOs未能有效地參與其中，間接地降低了北極環(huán)境公共品的有效性。在合作治理理念指導(dǎo)下，北極環(huán)境治理開放、平等的治理環(huán)境將為域外IENGOs提供更加密切的合作平臺(tái)，不僅可以使這些組織更深入地了解北極環(huán)境問(wèn)題的實(shí)際現(xiàn)狀、有針對(duì)性地合作應(yīng)對(duì)相關(guān)環(huán)境事務(wù)，也有助于他們?cè)诓粩喈a(chǎn)出北極環(huán)境公共品的同時(shí)提升自身治理能力、完善組織架構(gòu)，與相應(yīng)治理活動(dòng)形成良性互動(dòng)。

另外，通過(guò)合作治理北極環(huán)境，也為日后北極環(huán)境事務(wù)的善治奠定基礎(chǔ)。北極環(huán)境的治理范式并非某一固化的治理模式，而是“一種進(jìn)行時(shí)的構(gòu)建與轉(zhuǎn)移過(guò)程，隨著治理主體的觀念內(nèi)化程度的提高，以及客觀上‘物質(zhì)’變量的改變，該范式會(huì)自主地轉(zhuǎn)向更高階段的理念、方式及手段，是一種‘階段性遞進(jìn)’的結(jié)構(gòu)。”［10］并且，北極環(huán)境的合作治理自身同樣是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、順應(yīng)治理環(huán)境變化而逐步完善的治理模式。通過(guò)治理理念的轉(zhuǎn)變，治理行為體基于合作形成“合作伙伴關(guān)系”，這種關(guān)系能夠促進(jìn)彼此對(duì)治理資源進(jìn)行共享和利用，從而尋找出解決問(wèn)題的有效途徑［11］。由此，北極環(huán)境治理的行為體和機(jī)制將隨著良性合作的展開而愈加完善，隨著合作治理外部環(huán)境的優(yōu)化而趨于善治。

4 北極環(huán)境合作治理的路徑選擇

雖然在應(yīng)然層面上，合作治理理念能夠有效地應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段北極地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題，但仍需認(rèn)識(shí)到，合作治理只是實(shí)現(xiàn)北極環(huán)境事務(wù)公共利益的眾多方法之一，要充分發(fā)揮其理論優(yōu)勢(shì)，需要從以下四條可能的路徑展開實(shí)踐與探索。

第一，培育合作治理文化理念，使各主體內(nèi)化平等互惠的合作共識(shí)。文化理念是指導(dǎo)治理實(shí)踐的基礎(chǔ)，要實(shí)現(xiàn)相應(yīng)行為體對(duì)北極環(huán)境問(wèn)題的合作共治，必須轉(zhuǎn)變中心-邊緣結(jié)構(gòu)下所生成的傳統(tǒng)治理理念，塑造全新的合作文化。在北極環(huán)境治理中，多元的治理主體首先要樹立自愿平等的合作理念。參與北極環(huán)境治理的各方行為體都有著獨(dú)立的利益訴求，而現(xiàn)階段圍繞北極環(huán)境事務(wù)合作的關(guān)鍵，即在于各方主體在追求和維護(hù)自身權(quán)益的過(guò)程中，圍繞整體共同利益自愿展開共治。為了實(shí)現(xiàn)合作的治理，多元主體應(yīng)當(dāng)在享有平等權(quán)利的同時(shí)承擔(dān)公平合理的責(zé)任義務(wù)，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，進(jìn)而激發(fā)各主體合作治理北極環(huán)境的積極性和主動(dòng)性。不僅如此，通過(guò)觀念上的轉(zhuǎn)變，合作治理主體之間的“合作伙伴關(guān)系”將不再是垂直的層級(jí)關(guān)系，相應(yīng)的治理決策亦將不再是自上而下的產(chǎn)出，各方主體相互信任、平等合作。合作治理圍繞著權(quán)利的共享，權(quán)利來(lái)源于合法性，而在北極環(huán)境治理之中，治理主體的合法性蘊(yùn)含于其治理行為的有效性之中。因此，合作治理各方應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變意識(shí)，不以強(qiáng)權(quán)與服從推行治理實(shí)踐，而是借助互惠與合作所達(dá)成的高效治理成果彰顯自身的合法性。

第二，強(qiáng)化多元主體建設(shè)，提升北極環(huán)境合作治理能力。在處理北極環(huán)境事務(wù)的過(guò)程中，摒棄中心-邊緣式的治理理念能夠有效引入更為多元的主體，而各類行為體自身所具備的治理能力直接決定了合作應(yīng)對(duì)北極環(huán)境問(wèn)題的成效。對(duì)于國(guó)家行為體來(lái)說(shuō)，應(yīng)立足于北極環(huán)境對(duì)于本國(guó)的實(shí)際影響情況，遵循客觀規(guī)律進(jìn)行有效的治理。由于地理位置、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、環(huán)保技術(shù)水平等諸多差異，每個(gè)國(guó)家在應(yīng)對(duì)北極環(huán)境問(wèn)題中的角色定位與實(shí)際需求皆有不同，這就要求不同國(guó)家根據(jù)自身特點(diǎn)有針對(duì)性地強(qiáng)化治理能力。通過(guò)建構(gòu)強(qiáng)有力的政府機(jī)構(gòu)、出臺(tái)具體有效的北極環(huán)保法律政策、重視北極環(huán)境治理的相關(guān)科學(xué)研究、加大并落實(shí)對(duì)治理工作的資金投入等，國(guó)家主體的北極環(huán)保工作能夠?qū)崿F(xiàn)更好的效果，拉動(dòng)北極環(huán)境合作治理工作的總體成效。對(duì)于非國(guó)家行為體，一方面，IENGOs要不斷完善自身組織建設(shè)，在北極環(huán)境事務(wù)合作中發(fā)揮更大的作用。雖然IENGOs在國(guó)際社會(huì)中的行為效力遠(yuǎn)不及國(guó)家主體，但這些分散于世界各個(gè)角落的環(huán)保力量能夠提高公眾的環(huán)保意識(shí)、向其他行為體提出環(huán)保措施建議、共享北極環(huán)保現(xiàn)狀的信息數(shù)據(jù)等，助力北極環(huán)保合作?，F(xiàn)階段除了在合作環(huán)節(jié)上與其他行為體相輔相成、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)外，IENGOs還應(yīng)作為身份更為純粹的“北極環(huán)保合作第三方”，對(duì)國(guó)家行為體進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)反饋，同時(shí)以向國(guó)際社會(huì)公布實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)的環(huán)保工作現(xiàn)狀等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)北極環(huán)境合作治理的輿論監(jiān)督。另外，IENGOs還應(yīng)大力提升跨國(guó)公司的北極環(huán)保意識(shí)，盡可能從源頭上降低后者在北極地區(qū)活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的影響，使其親身投入到治理北極環(huán)境的合作中來(lái)。另一方面，北極域內(nèi)原住民組織在北極環(huán)保宣教工作方面依舊大有可為，動(dòng)員這些原住民群體更加積極主動(dòng)地參與到北極環(huán)境事務(wù)之中，既是對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娗猩憝h(huán)境權(quán)益的有力聲索，亦使北極環(huán)境合作治理的主體構(gòu)成更為多元合理。

第三，構(gòu)建多元多層次的合作治理機(jī)制，優(yōu)化北極環(huán)境治理體系結(jié)構(gòu)。北極環(huán)境合作治理以具體的機(jī)制建設(shè)為主要內(nèi)容，并以此協(xié)調(diào)、規(guī)制合作各方的治理實(shí)踐。和多元化的主體構(gòu)成相照應(yīng)，北極環(huán)境合作治理的機(jī)制構(gòu)建同樣也是一套復(fù)合多元的體系。具體來(lái)說(shuō)，一是建立多元的參與機(jī)制，擴(kuò)大參與規(guī)模、疏通參與渠道，推動(dòng)更多主體參與到北極環(huán)境合作治理。合作治理強(qiáng)調(diào)多元主體的共同參與，北極環(huán)境問(wèn)題需要多方合作治理，積極引入北極域外行為體以及非政府主體參與北極環(huán)保合作，才能從根本上尋得彼此利益的共同點(diǎn)、挖掘更深層的合作動(dòng)力，合力治理北極環(huán)境問(wèn)題。二是設(shè)立公平的利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，在協(xié)調(diào)利益沖突的同時(shí)，追求共同利益的最大化。圍繞北極環(huán)境問(wèn)題所展開的合作是建立在北極環(huán)境問(wèn)題的全球效應(yīng)之上的，為盡可能提升北極環(huán)保合作的治理水平，各方應(yīng)積極主動(dòng)展開溝通與協(xié)商，并根據(jù)客觀現(xiàn)實(shí)情況協(xié)調(diào)化解合作矛盾，實(shí)現(xiàn)彼此利益的關(guān)聯(lián)，擴(kuò)大彼此利益的交匯點(diǎn)，拓展合作的深度與廣度。三是創(chuàng)建合理的權(quán)責(zé)分配機(jī)制，推動(dòng)合作治理過(guò)程中各方權(quán)力的共享與責(zé)任的共擔(dān)，使整個(gè)治理體系中不同行為體能在各自核心優(yōu)勢(shì)范圍內(nèi)供給質(zhì)量兼?zhèn)涞沫h(huán)境公共品，激發(fā)北極環(huán)境合作治理的潛能。四是完善科學(xué)有效的法律保障機(jī)制，強(qiáng)化既有北極環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，并逐步使之體系化與網(wǎng)絡(luò)化。考慮到北極國(guó)家對(duì)于域外行為體在北極建立一套新法律框架所持的排斥態(tài)度，現(xiàn)階段針對(duì)北極環(huán)保法律的完善應(yīng)遵循漸進(jìn)主義：通過(guò)逐個(gè)修訂具體的環(huán)保條約使這些原本分散的法律相互關(guān)聯(lián)、相互補(bǔ)充，進(jìn)而有機(jī)聯(lián)動(dòng)，同時(shí)適當(dāng)強(qiáng)化相關(guān)法律的執(zhí)行效力，全方位保障北極環(huán)境合作治理。五是創(chuàng)設(shè)透明平等的協(xié)商交流機(jī)制，一方面通過(guò)平等協(xié)商形成決策，合作各方能夠建立起對(duì)彼此的信任，產(chǎn)出的治理方案更易于推行，另一方面環(huán)保信息與技術(shù)的交流旨在打破合作過(guò)程中存在的治理主體信息不對(duì)稱以及技術(shù)壟斷等障礙，充分發(fā)揮先進(jìn)國(guó)家和IENGOs等優(yōu)勢(shì)主體的技術(shù)支持和幫助作用。

第四，借助多樣的合作手段，以實(shí)現(xiàn)北極生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)。北極環(huán)境合作治理的實(shí)質(zhì)，就是國(guó)際社會(huì)多元主體對(duì)北極環(huán)境領(lǐng)域中的公共事務(wù)的聯(lián)合行動(dòng)，至于治理期間的合作手段則并不固化，相反，北極環(huán)境治理的合作手段應(yīng)當(dāng)靈活多樣、實(shí)事求是。正如前文所述，合作治理的實(shí)踐本身是一個(gè)不斷發(fā)展的過(guò)程，既存在帶有中心化傾向的合作治理初始階段，也涵蓋平等開放、多元民主的去中心化高階形態(tài)。在這樣一個(gè)不斷發(fā)展的過(guò)程之中，北極環(huán)保合作各方根據(jù)所處外部治理環(huán)境的客觀發(fā)展程度以及治理對(duì)象的實(shí)際不同情況，采取合適的合作治理手段。舉例來(lái)說(shuō)，北極理事會(huì)雖然存在法律地位較弱且治理模式較為封閉等不足，但在當(dāng)下北極環(huán)境合作治理中仍舊發(fā)揮著難以取代的作用，況且現(xiàn)階段北極國(guó)家地緣上的先天優(yōu)勢(shì)在北極環(huán)境治理的合作中尤為突出，這些主體“守在北極環(huán)保工作的最前線”，因此目前在構(gòu)建相應(yīng)合作治理機(jī)制、決策環(huán)保工作方案時(shí)，最合適的手段是完善現(xiàn)有機(jī)制，使之愈加復(fù)合多樣、公平合理，而待外部治理環(huán)境日益成熟、民主、透明、開放后，再逐步構(gòu)筑平等互惠、合作共贏的北極環(huán)境治理體系。

第五，作為北極環(huán)境問(wèn)題的利益攸關(guān)方，健康穩(wěn)定的北極環(huán)境是中國(guó)的重要利益所在，我國(guó)應(yīng)當(dāng)緊密圍繞“命運(yùn)共同體”外交理念與“總體國(guó)家安全觀”戰(zhàn)略構(gòu)想，積極并妥善地應(yīng)對(duì)北極環(huán)境的合作治理。北極氣候變化與環(huán)境污染關(guān)乎全人類的共同利益，需要世界多元主體合作治理。中國(guó)在改革開放的推動(dòng)下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平乃至整個(gè)綜合國(guó)力都得到了顯著增強(qiáng)。切實(shí)參與到北極環(huán)境合作治理不僅符合中國(guó)自身的國(guó)家安全權(quán)益，更有助于北極環(huán)境事務(wù)引入全球第二大經(jīng)濟(jì)體，提升相應(yīng)工作實(shí)效。應(yīng)對(duì)北極環(huán)境問(wèn)題及其合作治理這一全球重大挑戰(zhàn)，中國(guó)需在宏觀層面擬定明確的國(guó)家北極戰(zhàn)略，將北極環(huán)境安全列為國(guó)家北極政策議程的重要考量因素之一，并以此為指導(dǎo)，大力發(fā)展國(guó)家北極環(huán)?？蒲信c技術(shù)實(shí)力，積極開展圍繞北極的環(huán)境外交，展開合作共治，主動(dòng)致力于北極環(huán)境公共品的供給工作。秉著“尊重、合作與共贏”［12］的理念，中國(guó)應(yīng)建設(shè)性地切實(shí)參與到北極環(huán)境治理中去，以負(fù)責(zé)任的國(guó)際大國(guó)身份在北極環(huán)境合作中發(fā)揮重要作用，倡導(dǎo)通過(guò)協(xié)商、合作提出新理念、創(chuàng)立新機(jī)制，積極推進(jìn)北極環(huán)境合作治理的發(fā)展與完善。

［1］黃志雄.北極問(wèn)題的國(guó)際法分析和思考［J］.國(guó)際論壇，2009（6）.

［2］國(guó)家海洋局發(fā)展戰(zhàn)略研究所.聯(lián)合國(guó)海洋法公約：漢英對(duì)照［M］.北京:海洋出版社，2013：153.

［3］北極問(wèn)題研究編寫組.北極問(wèn)題研究［M］.北京:海洋出版社，2011：82-83.

［4］丁煌.極地國(guó)家政策研究報(bào)告（2014-2015）［M］.北京:科學(xué)出版社，2015：56-61.

［5］陸俊元.北極地緣政治與中國(guó)應(yīng)對(duì)［M］.北京:時(shí)事出版社，2010：128.

［6］劉惠榮，楊凡.國(guó)際法視野下的北極環(huán)境法律問(wèn)題研究［J］.中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009（3）.

［7］張康之.論參與治理、社會(huì)自治與合作治理［J］.行政論壇，2008（6）.

［8］敬乂嘉.合作治理：再造公共服務(wù)的邏輯［M］.天津:天津人民出版社，2009：171.

［9］敬乂嘉.合作治理：歷史與現(xiàn)實(shí)的路徑［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2015（5）.

［10］趙隆.北極治理范式研究［M］.北京:時(shí)事出版社，2014：236.

［11］南姆·卡樸庫(kù).無(wú)等級(jí)的合作:公共部門與非營(yíng)利部門合作伙伴關(guān)系［J］.周潔，摘譯.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（1）.

［12］王毅部長(zhǎng)在第三屆北極圈論壇大會(huì)開幕式上的視頻致辭［EB/OL］.中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站，http: //www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1306854.shtm l.

責(zé)任編輯 朱文婷

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.06.030

F205

A

1004-0544（2017）06-0165-06

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大攻關(guān)項(xiàng)目（14JZD032）；南北極環(huán)境綜合考察與評(píng)估國(guó)家專項(xiàng)課題（CHINARE 2016-04-05-05）。

馬皓（1989-），男，湖北武漢人，武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院博士生，國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員。