文/張亞萍

績效管理視角下精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)與落實

文/張亞萍

新時期的貧困形勢和精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)要求給扶貧工作提出了更高的挑戰(zhàn)，如何將扶貧工作落到實處，需要科學(xué)規(guī)劃、及時溝通、嚴(yán)格執(zhí)行和有效監(jiān)控?？冃Ч芾碜鳛檎芾淼囊环N手段，在體系構(gòu)成上逐漸形成了一套多種管理工具融合與共同作用的管理方法，能夠有效地對扶貧政策執(zhí)行過程中存在的問題進(jìn)行及時監(jiān)控，同時也可以作為有效的激勵工具，提升扶貧工作者的積極性，進(jìn)而更有效地實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧、建設(shè)全面小康社會的宏偉目標(biāo)。

談到績效，人們習(xí)慣將關(guān)注點集中在績效考核上，甚至將兩者混同起來。實際上，績效管理是績效目標(biāo)與計劃、績效監(jiān)控與輔導(dǎo)、績效考核與評價、績效反饋與激勵四個環(huán)節(jié)往復(fù)循環(huán)的過程，績效考核只是其中的一個環(huán)節(jié)。因此，在治理過程中要運(yùn)用績效管理手段推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的落實，就必須把握好績效管理的每一個環(huán)節(jié)。

一、明確績效管理在精準(zhǔn)扶貧中的價值理念和目標(biāo)

與私人部門中績效管理突出強(qiáng)調(diào)業(yè)績和效率不同，作為政府管理工具的績效管理則融合了善治所要求的公平、責(zé)任、效率和回應(yīng)性的價值理念。精準(zhǔn)扶貧作為一項國家惠民政策，正是公共部門在進(jìn)行治理過程中公平性、責(zé)任性、回應(yīng)性的體現(xiàn)。理念的契合是績效管理能夠推動精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)實現(xiàn)的基礎(chǔ)，在實踐中要把這種“公平、責(zé)任、回應(yīng)”的理念貫穿于扶貧工作的全過程。

公平不僅要在扶貧政策的平等性上下功夫，更要在針對性上下功夫，這就要求在精準(zhǔn)識別階段區(qū)別對待，既要區(qū)別客觀貧困與主觀貧困，又要區(qū)別絕對貧困和相對貧困?？陀^貧困和絕對貧困比較容易識別與管理，但是，主觀貧困與相對貧困的認(rèn)定卻比較困難，稍有不慎便會引起不滿，而不加區(qū)別一刀切的扶貧則又構(gòu)成了對其他貧困戶的不公平?，F(xiàn)階段對于一些渴望發(fā)展卻受客觀條件限制致貧的貧困戶，跟好逸惡勞、不思進(jìn)取的貧困戶必須加以區(qū)分，畢竟扶貧不僅要注重形式的公平，還要注重過程和結(jié)果的公平。因此，要加大資源配置的合理性和有效性研究，不能讓扶貧成為助長個人惰性的助推器。

二、科學(xué)制定精準(zhǔn)扶貧計劃和考核指標(biāo)

“扶貧計劃”是扶貧工作具體執(zhí)行的依據(jù)，績效計劃和指標(biāo)的設(shè)計是績效管理的核心。合理的計劃和指標(biāo)能夠有效地激發(fā)扶貧工作人員的積極性、幫助貧困戶樹立堅實的脫貧信念。反之，偏離現(xiàn)實需求、過于宏觀或者過于模糊化的計劃與目標(biāo)，則會增加扶貧工作人員的困惑與迷茫，難以找到合適的工作著力點，還會削弱困難群眾對扶貧工作的期待，從而出現(xiàn)不理解不配合的現(xiàn)象，使扶貧工作達(dá)不到期望目標(biāo)。

科學(xué)制定精準(zhǔn)扶貧計劃和考核指標(biāo)需要定性和定量相結(jié)合，要合理設(shè)置各項指標(biāo)及權(quán)重，增強(qiáng)評估指標(biāo)的導(dǎo)向性作用。當(dāng)前，扶貧考核主要是定量指標(biāo)，比如脫貧率、項目資金使用情況等，缺少對貧困人員尤其是扶貧工作人員滿意度的調(diào)查；指標(biāo)的制定將貧困人員的需求放在首位，而忽略了扶貧工作者的合理訴求，難以體現(xiàn)計劃的公平性?！凹芯ψ龊梅鲐毠ぷ鳌币呀?jīng)成為現(xiàn)階段地方政府尤其是基層政府的首要工作任務(wù)，為了完成這一目標(biāo)，同時也為了應(yīng)對好各級檢查，一線扶貧工作人員長期處于“5+2”“白加黑”的狀態(tài)，超負(fù)荷的工作壓力導(dǎo)致“第一書記過勞死”已不是個案，這也意味著簡單粗暴的任務(wù)分解法和頻繁無序的監(jiān)督檢查已不適應(yīng)當(dāng)前的扶貧形勢。

在扶貧形式上，多數(shù)基層政府仍傾向于選擇最基本的“輸血”，比如米面油的發(fā)放，農(nóng)資物品的配送等，缺少對多元化扶貧形式的探索，扶貧缺少可持續(xù)性。究其原因，則是基層政府在扶貧過程中獲得的激勵與付出的辛苦相關(guān)度不高，比如一些扶貧項目因用地問題、環(huán)境問題、資金配套問題、運(yùn)營問題等難以在貧困地區(qū)落戶，而要解決這些問題、確保扶貧項目的落實往往需要基層扶貧部門付出更多的時間和精力。在缺少有效激勵的情況下，為避免麻煩，基層政府往往直接規(guī)避扶貧項目的申請及扶貧形式的創(chuàng)新，這導(dǎo)致扶貧工作在某種程度上流于形式。

有效激勵扶貧工作人員、杜絕扶貧工作形式化需要政策解讀者和計劃制定者有更高的戰(zhàn)略眼光和系統(tǒng)思維，時刻保持全局一盤棋思想，既要注重扶貧工作的輸入過程，又要注重扶貧工作的輸出品質(zhì)。目標(biāo)計劃、執(zhí)行計劃、激勵計劃、評估計劃、調(diào)整計劃要環(huán)環(huán)相扣、相輔相成。

三、建立有效的溝通和反饋機(jī)制

回應(yīng)性是政府善治的基本要素，而目前扶貧工作中的溝通基本上還是以單向的自上而下的政策傳達(dá)為主，缺少自下而上的信息反饋或者說自下而上的反饋被上級主管部門選擇性忽視，沒有形成溝通回路。比如精準(zhǔn)扶貧推行至今，我們可以在很多自媒體、公眾平臺或者學(xué)者的調(diào)研中看到扶貧中的亂象，卻鮮有發(fā)現(xiàn)地方政府對于這些亂象的特別治理與整改。究其原因，主要是科層制背景下“唯上”是各級政府長期以來工作開展的基本思維，同時也是獲取認(rèn)可與資源的無奈選擇，而對下級部門工作中存在或遇到的問題除非是“勢在必行”或者“情況緊迫”會被動解決，缺少主動推進(jìn)。

扶貧工作者作為資源的分配者，貧困戶作為資源的享有者，兩者之間的博弈歸根到底是利益的博弈，其溝通難免存在信息不對稱的情況。一方面，為獲得資源，受訪者會盡力掩飾自己的真實經(jīng)濟(jì)狀況，甚至夸大自己的困難程度，單憑走訪觀察難以對收入進(jìn)行精確衡量，這給貧困戶的精準(zhǔn)識別帶來較大難度。另一方面，隨著“以人為本”執(zhí)政理念深入人心，政府的服務(wù)理念和服務(wù)水平得到有力提升，而基層民眾卻對這一理念有著扭曲理解，從而帶來了相應(yīng)的副產(chǎn)品——為獲取一己私利隨意上訪或者耍賴威脅政府的情況普遍存在，“耍賴式溝通”成為少數(shù)人達(dá)成自己目標(biāo)的通道。這就導(dǎo)致基層政府在工作中陷入被動的“懼下”局面。

在“唯上”和“懼下”的雙重境遇下，“不求有功、但求無過”成為多數(shù)基層政府處理問題默認(rèn)的執(zhí)政標(biāo)準(zhǔn)，這也導(dǎo)致在扶貧過程中“形式化”嚴(yán)重，凡事按照上級要求執(zhí)行，既便于應(yīng)付上級檢查、獲取上級肯定，又能以此作為應(yīng)付民眾的依據(jù)，達(dá)成不違規(guī)不擔(dān)責(zé)的目標(biāo)。因此，基層政府的扶貧工作者與民眾的溝通多數(shù)停留在生硬的政策解釋上，缺乏實質(zhì)性的溝通與反饋。

要建立有效的溝通和反饋機(jī)制，一是上級政府要樹立明確的溝通和反饋意識。扶貧工作人員長期深入扶貧第一線，開展針對性的扶貧工作，最清楚和了解扶貧工作中政策的可執(zhí)行性以及存在的問題和不足。責(zé)任性和回應(yīng)性要求政府要積極聽取基層工作者和民眾的聲音，并及時作出回復(fù)，同時，傾聽與反饋也是對下級工作的激勵與支持。比如在政府網(wǎng)站開辟扶貧工作留言專欄，給各扶貧單位設(shè)置對應(yīng)賬號，主管部門對留言問題進(jìn)行定期回復(fù)。二是要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)平臺，不斷完善更新貧困人員信息，用數(shù)據(jù)分析助力精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧，把完善全社會信用體系、建立失信者的懲罰機(jī)制作為精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)扶貧的有效路徑。三是要對基層政府適當(dāng)賦權(quán)，建立免責(zé)機(jī)制，鼓勵其面對特殊情況時在原則范圍內(nèi)可以主動作為，而不僅僅是被動應(yīng)付。

四、實施有效的監(jiān)督檢查

監(jiān)督和檢查作為控制過程的工具，可以有效地保證扶貧工作不偏離既定軌道，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧任務(wù)得到精準(zhǔn)落實。然而，目前的監(jiān)督檢查工作卻存在著多頭管理、標(biāo)準(zhǔn)混亂、檢查頻繁、主觀隨意性大，浪費嚴(yán)重等現(xiàn)象。就督查主體和形式而言，既有扶貧督查部門專門檢查、上級主管部門例行檢查，也有結(jié)對幫扶的幫扶單位調(diào)研和其他單位觀摩學(xué)習(xí)等。在檢查頻次上，往往是國家、省級部門督查一遍，市縣鄉(xiāng)等各級部門又跟著逐級督查一遍，且不同主體檢查的標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。以1000個貧困戶為例，標(biāo)準(zhǔn)更改一次就要換一次材料，一般一份材料約1塊錢，一年內(nèi)各級檢查多達(dá)十幾、二十幾次，材料費、整理費就高達(dá)20多萬，而很多更改可能只是因為簽字不規(guī)范、過于潦草等小問題，在某種意義上，精準(zhǔn)扶貧變成“精準(zhǔn)填表”，這造成大量的人力、物力、財力的浪費?；鶎臃鲐毩α科Ｓ趹?yīng)對各類檢查，很難將具體扶貧工作做到深入，所謂深入基層的走訪在某種程度上就是走馬觀花式的走秀，而有些地方迫于督查壓力玩起了數(shù)字脫貧和虛假脫貧的花樣，如此扶貧不僅浪費公共資源，還加劇了民眾對扶貧工作甚至是對政府的不信任感。

為了切實發(fā)揮監(jiān)督檢查功效，避免督查中存在的多頭檢查、頻繁低效、標(biāo)準(zhǔn)混亂、浪費嚴(yán)重和重突擊檢查輕日常監(jiān)督等問題，需要扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)部署。一要明確督查主體。充分發(fā)揮紀(jì)委、審計等部門在扶貧工作中執(zhí)紀(jì)問責(zé)和監(jiān)督作用，開展專門性監(jiān)督檢查。二要規(guī)范督查標(biāo)準(zhǔn)。對督查項目要統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)各地亂設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、重復(fù)返工的浪費現(xiàn)象。三要整理督查力量，以綜合督查為主，適度壓減專項檢查。四要注重督查方式的改變，采取明查與暗訪相結(jié)合的方式，在減輕基層壓力的同時提升督查實效。五要完善第三方督查機(jī)制，有效發(fā)揮社會力量在扶貧督查過程中獨立性和專業(yè)性的優(yōu)勢。

精準(zhǔn)扶貧是全面建成小康社會的現(xiàn)實需要，體現(xiàn)了社會主義的本質(zhì)要求，也是一項艱巨而繁重的任務(wù)。推進(jìn)和落實這一任務(wù)，需要全社會形成合力，做到科學(xué)規(guī)劃、及時溝通、嚴(yán)格執(zhí)行和有效監(jiān)控，切實打好脫貧攻堅的硬仗。

（作者單位：黃淮學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）