文/張涵

新型城鎮(zhèn)化背景下京津冀區(qū)域環(huán)境治理體系的優(yōu)化研究

文/張涵

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城市化速度也逐年加快。縱觀60余年來的城市化發(fā)展進程，我國城市化水平已經(jīng)由1949年的7.3%提升至2016年的56.1%，預計到2020年，中國城鎮(zhèn)化水平將要達到60%。城鎮(zhèn)化水平的提升是我國經(jīng)濟發(fā)展的主要源頭之一，然而生態(tài)環(huán)境污染等一系列問題也伴隨著經(jīng)濟的快速增長逐漸顯現(xiàn)。著眼于京津冀城市群，其區(qū)域內(nèi)存在著明顯的異地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為人口由經(jīng)濟發(fā)展相對落后的中小城市向京津兩個超大城市涌入。2010年全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，河北省涌入京津兩地的人口分別為155.9萬和75.45萬，約占京津兩地常住外來人口的22.1%和25.2%。異地城鎮(zhèn)化，不僅導致區(qū)域發(fā)展失衡，同時大量的人口涌入也對大城市造成一定壓力，尤其在資源環(huán)境方面，因此，在新城市化背景下，如何合理促進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，對維持城市化可持續(xù)發(fā)展，保證綠色生態(tài)具有一定的現(xiàn)實意義。

一、京津冀區(qū)域內(nèi)環(huán)境現(xiàn)狀

在水資源方面，由于城鎮(zhèn)化水平的快速提升，各地方政府往往把關注點集中在經(jīng)濟增長上，從而忽視了城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，加劇了水資源的短缺狀況。由于人為改造地下水結(jié)構(gòu)分配，導致華北平原已經(jīng)形成了一個巨大的漏斗區(qū)，其地區(qū)可直接飲用的地下水僅占22.2%。同時，由于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要，一些重工業(yè)工廠相繼建立，這些工廠是導致區(qū)域內(nèi)水資源污染的主要原因，目前京津冀地區(qū)有三分之一的水資源已經(jīng)被污染并且不能使用，比如，唐山、石家莊等由于重工業(yè)工廠的建立，當?shù)氐乃Y源已經(jīng)出現(xiàn)重金屬污染。隨著污染的加劇以及對水資源的過度開發(fā)，水生態(tài)也受到了嚴重的損害，出現(xiàn)了流域范圍內(nèi)平原地區(qū)普遍地標斷流、濕地萎縮、功能衰退等問題。由于水資源短缺、水污染等問題都是相互影響、互相疊加的，因此，生態(tài)環(huán)境治理需要著眼于全局，合理規(guī)劃好區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理。

在大氣污染上，京津冀是我國空氣污染最嚴重的區(qū)域，其大氣污染主要以霧霾為主。參照環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)評價，2016年全國空氣質(zhì)量相對較差的10個城市中，京津冀區(qū)域內(nèi)的城市就占6個，《2016中國環(huán)境狀況公報》顯示，京津冀、長三角、珠三角三大重點區(qū)域中，京津冀空氣質(zhì)量最差。盡管隨著經(jīng)濟形勢進入新常態(tài)，區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型，一些傳統(tǒng)的重工業(yè)為了與當前經(jīng)濟形勢相適應都作出相應的轉(zhuǎn)型，有些企業(yè)甚至已經(jīng)停工，在一定程度上緩解了區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染，但是這也因此促使了一些小企業(yè)、小作坊的興起，反而加重了空氣污染的程度。

城市的擴張也導致了京津冀地區(qū)生態(tài)功能與發(fā)展格局的嚴重失衡。城市化范圍的擴大，使其對土地的需求也不斷加大，從而造成了城鎮(zhèn)綠化空間減少，土地使用質(zhì)量下降。比如，壩上高原地區(qū)由于人口和放牧超載，土地荒漠化問題十分突出，部分山地出現(xiàn)了水土流失以及土壤侵蝕現(xiàn)象。冀中南平原地區(qū)隨著城市快速擴張、工業(yè)開發(fā)擠占生態(tài)用地，導致城市綠地面積不足，城市熱島效應顯著，平原地區(qū)城鎮(zhèn)連片開發(fā)與交通網(wǎng)絡隔斷了生態(tài)廊道，高消耗、高污染產(chǎn)業(yè)掠奪生態(tài)用水，破壞了生態(tài)屏障，恢復難度大。同時，近年來濱海新區(qū)區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了土地鹽漬化等問題，主要原因是為了適應經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展建立創(chuàng)造業(yè)基地和服務業(yè)基地，而過多開墾未利用過的土地。土地資源的稀缺造成了各方利益的爭奪，對當?shù)鼐用竦纳钅Ｊ疆a(chǎn)生了一定的負面影響，必須引起區(qū)域環(huán)境治理的關注。

二、當前區(qū)域環(huán)境治理的困境

（一）行政區(qū)域與環(huán)境區(qū)域的不一致

目前，我國的地方政府都是依據(jù)政治、經(jīng)濟、文化以及歷史等因素、按照行政區(qū)劃分建立的。然而環(huán)境區(qū)域多是在某生態(tài)系統(tǒng)所形成的特定自然地理或某一自然地理環(huán)境中形成的。因此，行政區(qū)域與環(huán)境區(qū)域的范圍大都不一致。盡管我國關于環(huán)境保護的法律法規(guī)就地方政府應對其相應的行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境進行管控做了明確的規(guī)定，但因為區(qū)域環(huán)境問題的整體性，許多區(qū)域出現(xiàn)的環(huán)境污染問題往往超出了地方政府行政區(qū)域的管轄范圍，而行政管轄區(qū)與環(huán)境區(qū)的不對等，就會有各行政區(qū)域之間交界處無人管制的現(xiàn)象發(fā)生。據(jù)相關研究，京津冀地區(qū)的大氣污染是與整個群落相關的，大氣污染在京津冀區(qū)域內(nèi)是相互關聯(lián)影響的。也就是說，關于京津冀區(qū)域內(nèi)的霧霾問題，如果只有一個地區(qū)在大氣污染治理上付出人力、財力，是無法改善該區(qū)域內(nèi)的空氣質(zhì)量問題的。

同時，由于行政區(qū)域的劃分，導致京津冀區(qū)域交界處環(huán)境管制不當。交界地區(qū)基層環(huán)保部門在執(zhí)法過程中，極易受到地方政府的干擾，還有排污收費標準的差異、跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制不健全等因素的影響，執(zhí)法效果不佳，從而使交界地區(qū)環(huán)境監(jiān)管漏洞長期存在。

因此，如果不從根本上打破行政區(qū)域的塊狀地方政府管理模式，區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理是很難成功的。

（二）地方政府間權(quán)利資源碎片化

關于環(huán)境治理，由于當前中央政府居于主導地位，通過自上而下的政治結(jié)構(gòu)，地方政府不僅需要對中央下發(fā)的政策進行實施，同時也需要保證本地的自身利益，而且地方政府有一定的自主權(quán)，不僅對本地區(qū)的相關財政事務具有管理權(quán)，同時對財政收支也具有支配的權(quán)利，是該地區(qū)實現(xiàn)自身利益最大化的理性“經(jīng)濟人”，從而導致地方政府為了提升本地的經(jīng)濟發(fā)展水平，不惜降低企業(yè)的準入標準，沒有對那些不符合綠色生態(tài)標準的企業(yè)進行嚴格的管控與治理。同時，中央對地方官員的績效考核標準主要關注點集中在經(jīng)濟增長指標上，忽視了環(huán)境治理，因此，環(huán)境治理的效果短時間內(nèi)并不明顯。還有一些地方政府的領導作為“理性人”考慮到自身利益，把重心都投入到短期內(nèi)能夠提升地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展項目中，而選擇放棄短期回報率相對較低的環(huán)境治理項目。這便會出現(xiàn)地方政府官員過分關注經(jīng)濟增長而忽視民生保障、環(huán)境治理等問題。

（三）外部約束規(guī)范的缺失

我國現(xiàn)行的關于環(huán)境保護的法律法規(guī)以及環(huán)保管理問責制是以行政區(qū)域為版塊進行劃分管理的。當區(qū)域內(nèi)交界處出現(xiàn)環(huán)境污染問題時，由于缺乏整體區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理的法律法規(guī)，傳統(tǒng)的以行政區(qū)域劃分的環(huán)境管制并不能發(fā)揮其作用。

由于缺乏以區(qū)域治理為單位的規(guī)章制度，區(qū)域內(nèi)地方政府之間具有很強的依賴性，每個地方政府都把治理的希望寄托在區(qū)域內(nèi)其他政府上，希望多投入治理成本，自己可以“搭便車”。如果“搭便車”現(xiàn)象長期存在，區(qū)域內(nèi)的地方政府在環(huán)境治理上便不愿意長期投入過多的人力、物力以及財力，最終的結(jié)果便是區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理不能順利進行，出現(xiàn)“集體行動困境”的情況。

三、完善區(qū)域環(huán)境治理體系的對策

（一）建立區(qū)域環(huán)境治理專項委員會

建立環(huán)境治理體系，地方政府之間的合作權(quán)威性約束最重要，然而權(quán)威性建立的基礎是建成一個管理體系健全、分工明確、公平公正的合法性組織，該區(qū)域的合作組織是契約式的，是需要該區(qū)域內(nèi)所有地方政府對區(qū)域內(nèi)的發(fā)展目標達成一致的。目前，京津冀地區(qū)之間已經(jīng)簽署協(xié)議并成立了省市之間的領導小組，交界地區(qū)也可成立專門的聯(lián)合治理領導小組?？梢越梃b歐盟關于各國聯(lián)合治理的機構(gòu)體系：歐盟各個機構(gòu)分工明確、體制健全，有專門的決策機構(gòu)（首腦會議）、立法機構(gòu)（部長理事會）、執(zhí)行機構(gòu)（委員會）、監(jiān)督和咨詢機構(gòu)（歐洲議會）、仲裁機構(gòu)（歐洲法院）。正因為歐盟完善的組織體制，才使得歐盟區(qū)域合作組織的權(quán)威性得到了相應的保障，各國間在處理問題時才更容易達成一致。

在當前國內(nèi)的分權(quán)體制下，地方政府有一定的自主權(quán)，京津冀區(qū)域可以通過合作解決跨界污染問題。同時，三地可以通過逐步統(tǒng)一京津冀地區(qū)的基本環(huán)境政策和排污標準為聯(lián)合執(zhí)法創(chuàng)造有利條件。河北省已經(jīng)制定了2015—2020年的排污收費標準計劃，逐步減小了與京津的差距，保證了聯(lián)合治理小組與各地區(qū)的環(huán)保部門順暢的溝通，利用網(wǎng)絡信息平臺及時交流，互相學習經(jīng)驗，共同商討決策。

（二）健全跨區(qū)域環(huán)境治理運行機制

為實現(xiàn)可持續(xù)性的新型城鎮(zhèn)化，經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境治理同樣重要。在生態(tài)環(huán)境治理上，三地要推動聯(lián)防聯(lián)治、執(zhí)法一體，避免地方保護主義現(xiàn)象。立法的穩(wěn)定性與強制性，能夠相對有效地保障和約束區(qū)域內(nèi)地方政府間合作治理所產(chǎn)生的問題。因此，只有通過實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)立法資源共享，地方政府之間因合作而產(chǎn)生的分歧困境才能從根本上解決，各政府間的合作才能更加規(guī)范化和制度化。為了進一步完善區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理與合作的機制，京津冀三地于2015年12月共同簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》。目前該協(xié)議只停留在初步實施階段，尚未完全成熟，如果條件成熟，建議可以在國家層面通過人大或者國務院制定相關行政法律法規(guī)，對地方政府合作過程中協(xié)調(diào)機構(gòu)的設置程序、行為方式、職能范圍等作出明確規(guī)定，這對區(qū)域內(nèi)各地方政府間的合作具有積極的影響意義。

（三）完善區(qū)域內(nèi)環(huán)境管制關系網(wǎng)絡

要想實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)有效合作的關系網(wǎng)絡，建立區(qū)域內(nèi)環(huán)境管制機制，不僅需要區(qū)域內(nèi)各地政府間的整合，還需要政府投入一部分精力到私營企業(yè)以及非營利組織間的合作中。當前，京津冀生態(tài)環(huán)境的整合建立，應當注重公私部門間的合作、各地生態(tài)環(huán)境治理功能以及層級的結(jié)合和規(guī)制。政府可運用PPP模式，鼓勵私營部門加入合作。同時，區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理委員會在獲得各地政府同意的條件下，可以通過與私營部門合作，通過投標的形式，將環(huán)境治理相關事務外包給私營部門，這不僅能夠減輕政府的財政負擔，也能提高環(huán)境治理效率。可以建立區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理信息資源數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)該區(qū)域內(nèi)各地政府的資源共享，做到區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境信息的高效性、及時性以及持續(xù)性，以便為京津冀環(huán)保專項小組提供有價值的參考信息。

（四）建立公平公正的利益補償及問責機制

對于追求利益最大化的地方政府而言，區(qū)域環(huán)境治理是以理性計算為基礎的，地方政府看重的不僅是實際收益，同時也看重相對收益，這兩種收益是否公平，影響著地方政府參與集體行動的積極性和主動性。由于京津冀的生態(tài)功能區(qū)多數(shù)都屬于貧困地區(qū)，地方政府在建設發(fā)展中長期面臨著資金短缺、社會保障等多重壓力，導致生態(tài)功能區(qū)的人力、物力、財力以及技術都不能及時跟進，對該區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境發(fā)展產(chǎn)生負面的影響。為此，建立健全的區(qū)域橫向補償機制是推動區(qū)域生態(tài)建設的重要前提。

在補償機制的建立中，首先，財政轉(zhuǎn)移支付是最根本也是最重要的組成部分，該補償方式應當至少占生態(tài)補償機制的50%以上。北京天津兩地在應對河北省的一些貧困區(qū)縣為重點生態(tài)功能區(qū)進行財政轉(zhuǎn)移支付時，應以北部燕山山區(qū)以及冀西太行山重點生態(tài)功能區(qū)為主要支付對象。其次，京津冀區(qū)域內(nèi)的一些中心城市在其傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行轉(zhuǎn)移時期，應當把握住與該區(qū)域內(nèi)生態(tài)功能發(fā)展良好的地區(qū)進行合作的機會，開展相互幫扶支援、職業(yè)技能培訓等活動，建立專業(yè)的培訓基地，幫助環(huán)保部門員工提升專業(yè)知識技能以及服務水平等。最后，京津冀區(qū)域可以根據(jù)該生態(tài)區(qū)域內(nèi)的成本以及受益水平高低，制定一些相關的稅收政策，比如“生態(tài)補償累進稅”。

在保障利益補償公平的情況下，環(huán)保問責機制的建立也是很有必要的。目前，該制度依舊是按照行政區(qū)域進行評估考核，正如前文所言，一個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況與區(qū)域整體是相關聯(lián)的，按照行政區(qū)域?qū)Νh(huán)境進行問責，對地方官員并不公平。因此，要想從根本上完善區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題，就需要讓區(qū)域內(nèi)的所有地方政府都有承擔該區(qū)域環(huán)境問題的責任意識，并以該環(huán)境區(qū)域為一個整體的單元實現(xiàn)環(huán)保問責制，而不應該繼續(xù)以行政區(qū)域為單元進行環(huán)保問責。

（作者單位：香港城市大學）