文/薛江謀

國家審計推進(jìn)腐敗治理的現(xiàn)實困境與實現(xiàn)路徑

文/薛江謀

防范和揭露腐敗一直是國家審計的關(guān)鍵責(zé)任，被視為國家審計參與國家治理的重要手段。腐敗治理及反腐倡廉作為國家治理體系中的重要內(nèi)容，通常要借助國家審計才能充分發(fā)揮作用。這是因為，腐敗與舞弊行為均和金錢、財富、地位等存在直接關(guān)聯(lián)，而國家審計工作關(guān)注的焦點是國家財富。在國家審計中，對獨立性、強(qiáng)制性的要求極高，以此能夠有力監(jiān)督維護(hù)財政經(jīng)濟(jì)秩序，使工作職能的特點和反腐倡廉工作保持一致。

一、國家審計推進(jìn)腐敗治理的作用

（一）有利于建立健全反腐機(jī)制

我國正處在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展時期，需要在原有基礎(chǔ)上構(gòu)建新的社會管理機(jī)制，這勢必要轉(zhuǎn)變腐敗治理的現(xiàn)有模式，使之處于轉(zhuǎn)型的框架中。在這一過程中，國家審計的跟進(jìn)，能夠發(fā)現(xiàn)社會管理機(jī)制中存在的空白地帶，讓腐敗分子侵占國有財產(chǎn)的行為無處遁形。更為重要的是，社會發(fā)展領(lǐng)域中的信息化程度會越來越高，國有企業(yè)和事業(yè)單位都搭建了更具效率的信息化平臺，借助這一平臺可以提升國家審計的效率和準(zhǔn)確性、安全性，還能對社會組織的生產(chǎn)運營環(huán)節(jié)予以全過程監(jiān)督，這有利于腐敗治理工作的開展。

（二）有利于揭露查處腐敗

經(jīng)驗表明，國家審計具有較強(qiáng)的“相對獨立性”，這一具有特殊身份的“經(jīng)濟(jì)警察”可以協(xié)助政府完善反腐機(jī)制，讓國有企業(yè)和事業(yè)單位的內(nèi)部制度更加完善、內(nèi)部控制更加高效，還能為腐敗治理提供更多思路。尤其在腐敗行為的預(yù)防等方面具有明顯的作用。

（三）有利于推進(jìn)政府問責(zé)

通常來講，對經(jīng)濟(jì)利益的追求被視為腐敗的根本動機(jī)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部由于擁有對財務(wù)的支配權(quán)，如果其意志薄弱，難以經(jīng)受住利益的誘惑，就會在假公濟(jì)私的過程中產(chǎn)生腐敗行為，以損害公共利益和違法違規(guī)的形式，讓自身對“額外”利益的訴求得到滿足——這是腐敗最直接的表現(xiàn)。需要注意的是，腐敗行為大多發(fā)生在較大型投資項目建設(shè)中，腐敗人員借助經(jīng)濟(jì)活動的“掩護(hù)”行蠅營狗茍之事。所以，對領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督、對政府人員進(jìn)行問責(zé)能夠?qū)Ω瘮≈卫砥鸬胶芎玫木竞蛻椭巫饔?。此外，國家審計在推進(jìn)政府問責(zé)方面具有關(guān)鍵作用，在世界范圍內(nèi)都被視為政府問責(zé)的前提和依據(jù)。

（四）有利于完善內(nèi)部管理制度

在國家審計的過程中，無論是合規(guī)性審計還是績效審計亦或是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，都能夠?qū)徲媽ο蟮膬?nèi)部運營進(jìn)行審查和監(jiān)督。在對國有企業(yè)、事業(yè)單位等開展國家審計時，可以協(xié)助其發(fā)現(xiàn)在內(nèi)部制度、內(nèi)部運營和內(nèi)部控制等方面存在的不足以及不合理之處，這對及時改進(jìn)其內(nèi)部管理模式、完善其組織結(jié)構(gòu)有明顯幫助。這是因為，對審計對象而言，無論是制度的不健全還是管理模式的不科學(xué)、不規(guī)范，都與企業(yè)內(nèi)部存在的腐敗問題直接相關(guān)，唯有借助國家審計的形式，才能促使審計對象及時有效的填補(bǔ)制度漏洞，讓腐敗沒有制度空子可以鉆，在源頭上限制腐敗行為的發(fā)生。

二、國家審計在腐敗治理中的現(xiàn)實困境

（一）缺乏法律保障和審計標(biāo)準(zhǔn)

對審計對象開展國家審計能夠有效遏制腐敗，尤其在進(jìn)行財政資金績效審計的過程中，可以提升政府行政部門資金管理的水平和資金使用效率，還能降低腐敗發(fā)生的概率。但需要注意的是，我國在國家審計方面還需要進(jìn)一步加快法律保障與評價標(biāo)準(zhǔn)的出臺。這是因為，我國基于腐敗審計的國家審計工作起步較晚，與國家審計和腐敗治理相關(guān)的法律法規(guī)體系并沒有直接涉及到審計層面。比如，財政資金績效審計在評價標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建和實施方面就遭遇了極大的制度和法律制約。此外，由于缺乏評價標(biāo)準(zhǔn)，針對腐敗治理的國家審計就缺少了科學(xué)依據(jù)，這勢必要影響政府效能的發(fā)揮以及廉潔政府建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）欠缺對公共經(jīng)濟(jì)政策的評估機(jī)制

國家審計是一個寬泛的概念，在很多具體領(lǐng)域都可以對腐敗治理提供必要的幫助和指導(dǎo)。比如，對審計對象進(jìn)行公共政策績效審計就可以很好地促進(jìn)政府改善工作效率與服務(wù)質(zhì)量，提升決策水平與管理績效，這對反腐制度的完善和在源頭上懲治腐敗有很大幫助。可是，我國當(dāng)前在政策績效審計方面并不成熟，并未構(gòu)建起公共經(jīng)濟(jì)政策方面的評價體系，這就使得政策績效審計工作無法正常開展起來?；谶@樣的現(xiàn)實，我國大量審計對象在管理制度方面都形同虛設(shè)，在考核體系層面也有待完善，所有這些均提升了國家審計的難度。由于上述原因，使得審計人員在開展國家審計時，無法找到法律依據(jù)與評價標(biāo)準(zhǔn)，這為腐敗行為的持續(xù)發(fā)展釋放了某種“縱容”的信號。

（三）相關(guān)部門協(xié)作力度缺位

在我國，反腐敗工作主要由紀(jì)檢組織、監(jiān)察委員會以及司法部門負(fù)責(zé)，審計機(jī)關(guān)和工商管理部門起到的是輔助作用，為了達(dá)到更好的反腐敗效果，就應(yīng)該注重這些組織之間的協(xié)調(diào)與配合。其中，國家審計需要在反腐中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用——在對審計對象進(jìn)行審計的過程中，需要及時發(fā)現(xiàn)在財政和財務(wù)收支等方面是否存在官員貪污腐敗的線索，一旦發(fā)現(xiàn)要第一時間移交至公安和司法部門等待處理。同時，要充分發(fā)揮審計、紀(jì)檢、監(jiān)察和司法等部門各自的作用，在協(xié)調(diào)配合和信息資源共享的過程中提升反腐效果?？墒牵覈F(xiàn)存法律并未對信息傳遞和手續(xù)交接時間與內(nèi)容給出合乎法律的規(guī)定，也未對信息失真的補(bǔ)救措施給出規(guī)定，這在很大程度上消弱了國家審計下腐敗治理的效率效果。

（四）審計公告透明度有待提升

與腐敗行為相關(guān)的審計公告能夠把審計發(fā)現(xiàn)的問題和需要公示的行為和事實公之于眾，以便揭露對國有資源的浪費、舞弊和腐敗等違法違紀(jì)行為，讓社會公眾可以對審計對象的整改情況加以監(jiān)督，提升制度的約束力。而事實上，雖然審計公告制度能夠在腐敗治理中發(fā)揮積極的作用，且這一制度也在我國施行了較長時間，但制度設(shè)計上的缺陷使得公告范圍十分有限。從近幾年的情況可以看出，我國公布的與腐敗治理相關(guān)的國家審計的結(jié)果只占審計活動的較少比例，與社會所期望的水平存在較大差距。此外，審計公告法律體系尚不完善，這也導(dǎo)致國家審計公告透明度較低。

三、國家審計推動腐敗治理的實現(xiàn)路徑

（一）借助強(qiáng)化問責(zé)制提升監(jiān)管力度

腐敗的治理與監(jiān)管不可分割，為了減少腐敗給國家?guī)淼慕?jīng)濟(jì)損失與社會危害，需要在國家審計實踐中，強(qiáng)化問責(zé)制以提升監(jiān)管力度。腐敗治理作為特殊的社會監(jiān)控系統(tǒng)，極易受到侵蝕，而在形成腐敗之后不加以監(jiān)管，就會產(chǎn)生“塌方式腐敗”和“窩式腐敗”。為此，要在國家審計的基礎(chǔ)上，構(gòu)建專業(yè)監(jiān)控系統(tǒng)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在保持其獨立性的同時，不斷提升監(jiān)督工作的有效性。還應(yīng)構(gòu)建全面而完善的國家審計評估體系，從根源上消除監(jiān)督管控不力的問題。2017年3月，中部某地級市審計局針對“雁過拔毛”式腐敗問題印發(fā)了《集中整治“雁過拔毛”式腐敗問題實施辦法》，要求高度重視專項整改工作，以專項整治“雁過拔毛”式腐敗問題為突破口，加大審計力度，著力發(fā)現(xiàn)“雁過拔毛”式腐敗問題線索，著力快查嚴(yán)處典型問題，著力建章立制管住長遠(yuǎn)，切實維護(hù)人民群眾切身利益，查處損害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題。這一工作的開展，充分發(fā)揮了審計在集中整治中的保障與監(jiān)督作用，讓群眾反映強(qiáng)烈的突出問題得到了解決。

（二）通過改善信息披露水平提高審計透明度

國內(nèi)外反腐和審計經(jīng)驗表明，改善信息披露和給予社會公眾更多的權(quán)利能夠有效降低腐敗發(fā)生的概率。政府在信息公開方面程度越高、透明度越強(qiáng)，腐敗發(fā)生的概率就越小。因此，為了提升腐敗治理的效率和效果，需要在國家審計的過程中，會同更多部門提升政府信息的公開度，提升公民民主監(jiān)督的意識，建立健全相關(guān)的法律法規(guī)。同時，持續(xù)完善國家審計與腐敗治理的融合程度，借助信息披露和審計透明度的提升，為消除腐敗行為提供監(jiān)督。

（三）借助體制改革提升國家審計的獨立性

為了積極回應(yīng)腐敗治理的現(xiàn)實訴求，國家審計需要對自身行使職權(quán)進(jìn)行規(guī)范、對國家審計服務(wù)治理腐敗的路徑開展有益探索，提升國家審計的獨立性。為此，國家審計需要不斷加強(qiáng)權(quán)力制約機(jī)制，最大限度擺脫有關(guān)部門的干預(yù)，讓國家審計的獨立性得到確認(rèn)和保證，以此有效遏制腐敗犯罪行為。要實現(xiàn)這些，除了要進(jìn)行國家審計的體制改革，把國家審計機(jī)構(gòu)從政府部門獨立出來外，還應(yīng)使之不受其他部門的干涉，在根本上確保其“獨立性”，發(fā)揮其在治理腐敗方面的效用。

（四）借助組織變革提升審計實踐協(xié)作性

經(jīng)驗表明，在提升國家審計獨立性的同時，需要進(jìn)一步強(qiáng)化審計制衡能力和審計實踐的協(xié)作性。這是因為，國家審計對腐敗行為的治理需要做到及時揭露，這對不同部門之間的配合和協(xié)調(diào)提出了更高要求。為此，需要建立高效的審計工作系統(tǒng)，把人大監(jiān)督和國家審計監(jiān)督結(jié)合在一起，增強(qiáng)國家審計的權(quán)威性。同時，國家審計機(jī)構(gòu)應(yīng)和民間審計機(jī)構(gòu)相結(jié)合，讓國家審計在專業(yè)技術(shù)水平方面滿足治理腐敗的要求，提升審計的專業(yè)性和全面性，提高國家審計對治理腐敗的震懾作用。

比如，在脫貧攻堅中，各級財政不斷加大扶貧開發(fā)投入力度。2017年1—3月，國家審計機(jī)構(gòu)審計了貴州、云南、四川、重慶、廣西、海南、湖南等20個省區(qū)市所屬的158個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和集中連片特困地區(qū)縣。圍繞“政策”“資金”兩個主線，重點抽查扶貧資金336.17億元。審計公告顯示，2016年，全國共剔除識別不精準(zhǔn)人口900多萬，補(bǔ)錄新識別貧困人口800多萬，嚴(yán)肅查處建檔立卡中弄虛作假、失職瀆職、優(yōu)親厚友等行為，貧困人口識別精準(zhǔn)度進(jìn)一步提高。在抽查的158個縣中，有119個縣財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點推進(jìn)慢。由于統(tǒng)籌整合使用不到位等原因，84個縣形成閑置資金19.54億元，有6.23億元已閑置2年以上未能盤活統(tǒng)籌使用。日常監(jiān)管不到位，發(fā)生騙取套取、違規(guī)使用、借機(jī)牟利等問題的資金有3.81億元。因此，審計部門要把加快資金使用進(jìn)度作為工作重點，把縣鄉(xiāng)村作為扶貧資金監(jiān)管重點，切實發(fā)揮財政扶貧資金的使用效果。

【本文系河南省教育廳人文社會科學(xué)項目“中華互助精神研究”（2016-qn-155）的階段性成果】

（作者單位：南陽師范學(xué)院）