對人民代表大會制度常見誤解的辨析

◎魏 宏

對人民代表大會制度常見誤解的辨析

◎魏 宏

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。但現(xiàn)實(shí)中，在一些問題上，一般公眾，有時甚至包括學(xué)術(shù)界，普遍缺乏對人民代表大會制度的清晰認(rèn)識，誤解廣泛存在，本文嘗試對一些誤解予以辨析。

人民代表大會制度是議行合一的嗎？

很長時間以來，一種習(xí)慣性的普遍的誤解是認(rèn)為我國的人民代表大會制度是與分權(quán)體制在性質(zhì)上相對立的 “議行合一”體制。這種觀點(diǎn)認(rèn)為國家一切權(quán)力屬于人民，人民的權(quán)力通過人民代表大會制度轉(zhuǎn)換為國家權(quán)力、并由全國人民代表大會和地方各級人民代表大會統(tǒng)一行使，人民代表大會通過法定程序制定法律，同時組織行政機(jī)關(guān)作為自己的執(zhí)行機(jī)關(guān)，組織人民法院和人民檢察院作為自己的審判機(jī)關(guān)，并在自己的監(jiān)督下進(jìn)行工作。因此，盡管國家機(jī)關(guān)在職能上有所分工，但不存在分權(quán)關(guān)系。

這一觀點(diǎn)的主要論點(diǎn)雖并非全無依據(jù)，但整體上卻很不準(zhǔn)確。要辨析這一觀點(diǎn)，首先是要理解議行合一的含義。回溯馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時的表述， “公社是一個實(shí)干的而不是議會式的機(jī)構(gòu)，它既是行政機(jī)關(guān)，同時也是立法機(jī)關(guān)”。列寧著作中把這段話轉(zhuǎn)述為： “公社不應(yīng)當(dāng)是議會式的，而應(yīng)當(dāng)是工作機(jī)關(guān)，兼管行政與立法的機(jī)關(guān)”。顯然，不論是馬克思還是列寧的表述中，議行合一體制都是指行政權(quán)和立法權(quán)由一個機(jī)關(guān)去行使。對此，列寧又進(jìn)一步歸結(jié)為取消議會制， “將代表機(jī)構(gòu)由清淡館變成工作機(jī)構(gòu)”， “議員必須親自工作，親自執(zhí)行自己通過的法律，親自檢查在實(shí)際生活中執(zhí)行的結(jié)果，親自對選民負(fù)責(zé)”。 這時， “代表機(jī)構(gòu)依然存在， 然而議會制這種特殊的制度，這種立法與行政的分工，……在這里是不存在的”。如果把馬克思與列寧所闡述的政權(quán)形式稱為議行合一，那么其含義顯然是指由同一個機(jī)關(guān)、同一批人同時行使行政權(quán)與立法權(quán)。基于這種理解，我國現(xiàn)行的人民代表大會制度無論如何都很難說是議行合一的。雖然人民代表大會并非純粹的立法機(jī)關(guān)，它還擁有設(shè)立國家行政、審判和檢察機(jī)關(guān)、并對其監(jiān)督的權(quán)力，決定國家重大問題的權(quán)力，但人民代表大會是以會議方式存在的，其工作方式最終都是以投票表決的方式進(jìn)行的，因而在本質(zhì)上都是議事性質(zhì)而不是執(zhí)行性質(zhì)的。所以，我們在人民代表大會身上找不到任何議行合一的特征，相反，它的會議方式倒是決定了必須在其外部分權(quán)，即設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)去執(zhí)行它的決議和決定。

其次，是需要厘清分工和分權(quán)的關(guān)系。分權(quán)體制的含義是將政體職能劃分為幾種基本形式、分別賦予不同的機(jī)關(guān)來行使，以防止權(quán)力過于集中所導(dǎo)致的專斷和腐敗。所以，無疑分權(quán)是必須基于分工的，但反過來分工不見得一定是分權(quán)的。比如巴黎公社也設(shè)立了十個委員會分工負(fù)責(zé)不同方面的事務(wù)，但他們顯然都只是公社領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部工作部門，而非獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的權(quán)力機(jī)構(gòu)。分工與分權(quán)的關(guān)鍵區(qū)別在于，負(fù)責(zé)方面事務(wù)的機(jī)構(gòu)是否是獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的。如果說人民代表大會與一府兩院關(guān)系是分工而非分權(quán)，那么就意味著一府兩院需要是人民代表大會的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，或至少在他們之間存在一種行政性的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也就是說，一府兩院的一些經(jīng)常性工作都應(yīng)在事先請示，并在獲得批準(zhǔn)的情況下才能進(jìn)行；一府兩院各項(xiàng)工作的最終責(zé)任也是由人民代表大會承擔(dān)，而非一府兩院各自承擔(dān)。然而明顯的事實(shí)是：一府兩院都是各自獨(dú)立行使職權(quán)的國家機(jī)關(guān)；人民代表大會對一府兩院，基本只限于對一年一度工作報告、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算的概括性審查，并不存在對一府兩院的行政性領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；一府兩院也分別獨(dú)立對人民代表大會負(fù)最終責(zé)任。

事實(shí)上，如果進(jìn)行歷史的考察，我國的政體曾經(jīng)確實(shí)是議行合一的。在 1949年中華人民共和國成立到 1954年憲法制定之間，起臨時憲法作用的 《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定，人民行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級人民代表大會和各級人民政府，后者由前者選舉，并在前者閉會期間行使各級國家政權(quán)。這樣，雖然人民代表大會的會議方式?jīng)Q定它只能是一個議事機(jī)關(guān)，但由于各級人民政府不僅是各級人民代表大會的常設(shè)議事機(jī)構(gòu)，也是各級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)， 議事與執(zhí)行是一個機(jī)構(gòu)、一套人馬。 因而， 《共同綱領(lǐng)》規(guī)定的人民代表大會制度在體制上確實(shí)是議行合一的。雖然人民代表大會制度在 1954年 9月全國人民代表大會召開前并未建立，但根據(jù) 《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，在普選的人民代表大會召開前，地方人民代表大會的職權(quán)由非選舉的地方各界人民代表會議代行，全國人民代表大會的職權(quán)由中國人民政治協(xié)商會議全體會議執(zhí)行。因此，由地方各界人民代表會議產(chǎn)生的地方各級政權(quán)機(jī)關(guān)和由政協(xié)全體會議產(chǎn)生的中央人民政府委員會，在體制性質(zhì)上就等同于由各級人民代表大會產(chǎn)生的各級人民政府。在這種議行合一體制下，政務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察署都不是獨(dú)立的國家機(jī)關(guān)，而是中央人民政府，這個全國人民代表大會常設(shè)政權(quán)機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)。政務(wù)院總理和副總理、最高人民法院院長、最高人民檢察署檢察長也都同時是中央人民政府委員會的委員。對此，不僅周恩來講的十分清楚:“中央人民政府的組織系統(tǒng)是在中央人民政府委員會下面分設(shè)許多機(jī)構(gòu)，……首先是政務(wù)院，其他還有人民革命軍事委員會，最高人民法院和最高人民檢察署”；而且在名稱上，政務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察署的前面都冠以中央人民政府委員會。

1954年，我國第一部憲法頒布后，我國在政治體制的設(shè)置上發(fā)生了很大變化。首先是創(chuàng)立全國人大常委會作為全國人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，在全國人大閉會期間行使本屬于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的經(jīng)常性職能；其次是將政務(wù)院改為國務(wù)院，由原來隸屬于中央人民政府內(nèi)的一個行政機(jī)構(gòu)躍升為中央人民政府本身，使原來議行合一的中央人民政府在將經(jīng)常性議事權(quán)交由全國人大常委會后，變成了專掌最高國家行政權(quán)的中央人民政府，實(shí)現(xiàn)了中央一級議事權(quán)和行政權(quán)的分離；三是實(shí)現(xiàn)了法院和檢察院在職能和機(jī)構(gòu)上的獨(dú)立，同時規(guī)定人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律；四是雖然憲法沒有明確規(guī)定，但事實(shí)上一府兩院組成人員不同時兼任人大常委會委員。而這一點(diǎn)在后來的1984年憲法中又得到了明文確認(rèn)，全國人大常委會、國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院就在組織上人事上實(shí)現(xiàn)了相互之間的職能分離。這樣，1954年憲法就在中央一級國家機(jī)關(guān)的體制設(shè)置上，使我國的人民代表大會制度由議行合一體制基本上變?yōu)樽h行分立離的權(quán)力分立與制約體制。

人大代表應(yīng)該職業(yè)化和精英化嗎？

一種具有相當(dāng)普遍性的觀點(diǎn)認(rèn)為：人大在法理上是國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但并未很好地行使其國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力，其原因在于人大代表人數(shù)過多，且沒有職業(yè)化，沒有精英化。因此，人民代表大會應(yīng)當(dāng)類比西方國家議會縮減規(guī)模，人大代表應(yīng)該職業(yè)化和精英化。

在這里首先需要明確的是我國的政體設(shè)計(jì)與西方國家存在的一個顯著的、重大的區(qū)別。西方國家在選民和常設(shè)的議會之間是沒有過渡機(jī)構(gòu)的，是單層結(jié)構(gòu)，但我國是雙層結(jié)構(gòu)，在選民和常設(shè)的人大常委會之間是非常設(shè)的人民代表大會。

我國憲法規(guī)定中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。也就是說人民代表大會是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，本質(zhì)上是代表人民主權(quán) （Popular Sovereignty）的民意機(jī)關(guān)， 而不是實(shí)施國家治理權(quán) （Governmental power）的政府機(jī)關(guān)，它是代表人民來設(shè)計(jì)國家基本制度、產(chǎn)生國家機(jī)關(guān)并從總體上監(jiān)督其運(yùn)作的， 而不是被人民授權(quán)來直接從事治理國家、處理國家日常事務(wù)的。但人大常委會則不同，作為人民代表大會產(chǎn)生的常設(shè)機(jī)關(guān)， 它和一府兩院一樣共同由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，并且其人員與一府兩院相互并行分離。因此人大常委會所行使的權(quán)力在性質(zhì)上是國家的治理權(quán)， 而不是代表人民的主權(quán)。人大常委會雖然是人民代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，但在性質(zhì)上更應(yīng)該被視作行使國家治理權(quán)的、包括一府兩院在內(nèi)的這個大政府范圍內(nèi)的一個獨(dú)立分支。也就是說， 它不是由非職業(yè)政治家組成的民意機(jī)關(guān)， 而是由民意機(jī)關(guān)設(shè)立、由職業(yè)政治家組成的行使經(jīng)常性議事權(quán)、制定法律、監(jiān)督一府兩院工作的官方機(jī)關(guān)。在這種條件下，人大常委會與人民代表大會的關(guān)系，就是國家日常治理權(quán)與人民主權(quán)的關(guān)系。

明確了人大權(quán)力和人大常委會權(quán)力在性質(zhì)上的不同，那么人大是否應(yīng)該縮減規(guī)模，人大代表是否應(yīng)該職業(yè)化、精英化的答案就顯而易見了。

既然是代表人民行使主權(quán)的機(jī)關(guān)，人大在性質(zhì)上更加接近于西方國家的全民公決的替代形式，而非代議制議會。而與西方議會更加具有可比性的是人大常委會，而非人民代表大會本身。對作為主權(quán)機(jī)關(guān)的人大來說，最重要的就是其代表性，而非專業(yè)性。對我們這樣一個幅員遼闊、人口眾多的多民族國家來說，人民代表大會的龐大規(guī)模是其追求代表性的天然要求，同時由于人民代表大會并非行使國家日常治理權(quán)的國家機(jī)關(guān)，人大代表的職業(yè)化和精英化也就是不必要的，而且職業(yè)化和精英化的人大代表反而有損其代表性。

我國沒有違憲追究機(jī)制嗎？

很多人認(rèn)為中國沒有違憲追究機(jī)制。這也是一個普遍的誤解。事實(shí)上，我國的憲法文本已經(jīng)提供了完整充足的違憲追究機(jī)制。

首先，憲法序言最后一條規(guī)定，憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法法律的行為必須予以追究；憲法第五條規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。這兩個條款在理念上，充分確立了我國違憲的追究機(jī)制。

其次，憲法也對多種違憲追究機(jī)制留出充分的空間。第一，就人大而言，全國人大和全國人大常委會行使憲法監(jiān)督權(quán)，沒有說地方人大有這個權(quán)力。但是地方人大對同級政府的不適當(dāng)決定有撤銷權(quán)，不適當(dāng)?shù)臎Q定當(dāng)然包括違憲在內(nèi)，所以，這是人大系統(tǒng)的違憲追究機(jī)制。第二，上級國家機(jī)關(guān)對下級國家機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定也有撤銷權(quán)。這個下級國家機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定，當(dāng)然也包括違憲在內(nèi)。第三，人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，而憲法是根本大法，人民法院所依之法，當(dāng)然首先就是憲法。所以，依照憲法判案是人民法院的本份。第四，檢察機(jī)關(guān)是我們國家唯一的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，憲法是根本大法，法律監(jiān)督當(dāng)然包含憲法監(jiān)督。因此，違憲監(jiān)督的提起權(quán)，這也是各級人民檢察院的本份，當(dāng)然人民檢察院只有提起權(quán)，沒有裁決權(quán)。

也就是說，我國違憲追究機(jī)制囊括了人民檢察院違憲監(jiān)督的提起權(quán)、人民法院的依憲審判權(quán)、地方人大及國家機(jī)關(guān)對違憲決定的撤銷權(quán)和全國人大及其常委會的最終裁決權(quán)。我國違憲追究機(jī)制不僅存在，而且是多元的、多層次的立體結(jié)構(gòu)。真正的問題在于這一機(jī)制有待于在實(shí)際運(yùn)行中得到激活，而非重新建立。而只有將我國憲法體制下的違憲追究機(jī)制真正激活，才能進(jìn)一步規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行，達(dá)成依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)。

（魏宏，國家行政學(xué)院法學(xué)部教授/責(zé)編 張棟）