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      賄選的發(fā)生機(jī)制和防范

      2017-11-26 20:47:30汪仲啟
      團(tuán)結(jié) 2017年1期
      關(guān)鍵詞:選民候選人人大代表

      ◎汪仲啟

      賄選的發(fā)生機(jī)制和防范

      ◎汪仲啟

      2016年遼寧省發(fā)生的人大代表賄選案是十八大以來,繼湖南衡陽、四川南充后,又一起被查實(shí)的嚴(yán)重賄選案件。遼寧賄選案的層級高、范圍大、情節(jié)惡劣,是第一起發(fā)生在省級層面的人大代表賄選案。全國人大常委會委員長張德江說,遼寧賄選案 “是對我國人民代表大會制度的挑戰(zhàn),是對社會主義民主政治的挑戰(zhàn),是對國家法律和黨的紀(jì)律的挑戰(zhàn),觸碰了中國特色社會主義制度底線和中國共產(chǎn)黨執(zhí)政底線”。

      發(fā)生賄選的可能環(huán)節(jié)

      我國的賄選案件主要有哪些特征?為何在人大選舉環(huán)節(jié)會出現(xiàn)如此嚴(yán)重的賄選案情?從各地發(fā)生的賄選案件來看,賄選主要發(fā)生在候選人推薦和選舉兩個環(huán)節(jié)。行賄者也主要有兩類,一類是非組織推薦但想成為領(lǐng)導(dǎo)或人大代表的;還有一類是組織推薦的候選人,想確保自己當(dāng)選的。而行賄的對象則主要是有提名權(quán)、推薦權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部或人大代表,以及有投票權(quán)的人大代表或選民。具體而言,現(xiàn)階段我國的賄選主要發(fā)生在以下三個環(huán)節(jié)。

      第一,候選人的產(chǎn)生環(huán)節(jié)。根據(jù) 《選舉法》的規(guī)定,我國人大代表候選人的提名方式,既可以由各政黨、人民團(tuán)體聯(lián)合或者單獨(dú)提名代表候選人,也可以選區(qū)選民10人以上提名代表候選人。實(shí)踐中,前類候選人的選舉產(chǎn)生經(jīng)常是主流甚至唯一的方式。如秦前紅教授所說,一些地方的黨政部門甚至還要將人大代表作為一項(xiàng)榮銜用以酬謝大的開發(fā)商、納稅大戶、勞動模范以及為當(dāng)?shù)貛碛绊懙奈捏w明星、社會知名人士等。同時,各政黨、人民團(tuán)體推薦候選人的標(biāo)準(zhǔn)并不明確,所給出的標(biāo)準(zhǔn)往往非常寬泛,正當(dāng)競選的途徑也并不通暢,選舉尤其是間接選舉中重視 “推薦”而不是競爭者的 “自薦”。推薦過程中,領(lǐng)導(dǎo)意圖往往十分明顯,這就存在徇私枉法的空間。加上選舉的競爭性及對候選人的介紹不夠,選舉人與被選舉人之間存在嚴(yán)重的信息不對稱,社會監(jiān)督無法落實(shí)。于是,一些人在利益的驅(qū)使下,鋌而走險地采取包括 “賄選”在內(nèi)的各種不正當(dāng)手段,使自己在推薦環(huán)節(jié)中 “脫穎而出”。

      第二,人大代表的選舉環(huán)節(jié)。從湖南、四川、遼寧等地發(fā)生的幾起賄選大案來看,大部分都是人大代表的賄選,且賄選者大部分都是私營企業(yè)主。領(lǐng)導(dǎo)干部選拔有著更為嚴(yán)格的組織程序,一般私營企業(yè)主也根本無法進(jìn)入到領(lǐng)導(dǎo)干部選任的渠道。而人大代表選舉,相對而言資格較為開放。特別是黨的十五大以來,中國政治制度的包容性逐步提高,黨和國家有意識地吸納一部分新興階層代表進(jìn)入人大和政協(xié)機(jī)關(guān)。隨著經(jīng)濟(jì)社會變遷不斷深入,這種政治吸納是必然的,也是必須的。但不得不承認(rèn),由此也帶來了諸如賄選等不規(guī)范乃至嚴(yán)重違法的情形。對于民營企業(yè)家來說,當(dāng)選為人大代表或政協(xié)委員和他們的利益密切相關(guān)。人大代表的身份不僅對于企業(yè)家個人是一種榮譽(yù)和某種程度的政治保護(hù),對企業(yè)形象也有幫助,更重要的是,有了代表身份,他們獲得了重要的政治舞臺,不僅可以一定程度上影響政府政策、資金投向和干部人選,還可以結(jié)交更大的政商圈子。因?yàn)橘V選必須要花費(fèi)大量的資金來打通各個關(guān)節(jié),而私營企業(yè)主獲得財富以后,也有了賄選的資金實(shí)力。馬克思早就表明,在經(jīng)濟(jì)上獲得統(tǒng)治地位的社會階級必然要求與之相稱的政治地位。對于企業(yè)家來說,人大代表的身份不見得會體現(xiàn)為直接的政治利益,但是身份保護(hù)、個人榮譽(yù)、人脈、企業(yè)形象等間接利益對他們來說也是完全值得的。

      第三,領(lǐng)導(dǎo)人的選舉環(huán)節(jié)。所謂領(lǐng)導(dǎo)人選舉環(huán)節(jié)的腐敗,目前主要出現(xiàn)在基層,特別是村干部選舉當(dāng)中。候選人通過直接賄賂村民來確保當(dāng)選,從法律角度考慮,這一做法無疑是違法的,但就現(xiàn)實(shí)情況,這又未嘗不是一種集體理性選擇。我們在調(diào)研中時常聽到這樣的聲音: “誰上都一樣, 那還不如看誰給的多。”這說明基層選舉背后缺乏深厚的利益相關(guān)性,這不僅會影響村民的投票積極性,也會影響他們對選票的意義判斷。這一點(diǎn)國外同樣如此。比如,印度雖然有著比較完善的選舉制度,但由于社會層面的種姓制度造成了嚴(yán)重的身份不平等,下等種姓的選民手中除了一張象征性的選票,對于政治的影響力實(shí)則非常有限,于是,與其將選票 “免費(fèi)”投出去也換不回政治影響力,還不如將其 “出賣”獲得少許直接的經(jīng)濟(jì)回報。

      打擊賄選應(yīng)從完善制度規(guī)則著手

      中國共產(chǎn)黨是我國的主體政治力量,也是我國民主生活的組織和領(lǐng)導(dǎo)力量。黨對民主選舉活動的組織和監(jiān)督,是預(yù)防賄選的第一道也是最重要的一道門檻。從已經(jīng)查實(shí)的賄選案件來看,紀(jì)委的巡視以及接受來自社會的 “舉報”起到了至關(guān)重要的作用。遼寧賄選案的查實(shí),可以說主要得益于中紀(jì)委巡視組的 “回馬槍”。不過,單純依靠紀(jì)委的力量預(yù)防賄選是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。不僅巡視的范圍和程度難免受限,舉報也具有一定的偶然性。所以,在強(qiáng)化黨的紀(jì)律監(jiān)督的基礎(chǔ)上,打擊賄選主要還是應(yīng)當(dāng)從完善制度規(guī)則入手。

      首先,完善候選人的產(chǎn)生機(jī)制。一是候選人的來源,一是候選人的產(chǎn)生方式。如果候選人主要由地方和單位黨組織 “推薦”產(chǎn)生,那么享有推薦權(quán)的黨委書記和組織部長就有了巨大的權(quán)力尋租空間。他們可以根據(jù)政治原則和政治紀(jì)律,正常地推薦候選人;也有可能根據(jù) “關(guān)系”、 “情感”或 “利益”推薦候選人。這等于是給了擁有經(jīng)濟(jì)資源的企業(yè)家群體開了一個 “方便之門”,一旦制度對推薦的監(jiān)督 “失守”,那么這個方便之門也就洞開。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則,享有巨大推薦權(quán)的人應(yīng)當(dāng)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。比如,推薦者應(yīng)就推薦對象公開說明情況;應(yīng)該建立推薦檔案,一旦發(fā)生問題進(jìn)行責(zé)任倒追。另外,候選人的資格方面,由于民營企業(yè)家眾多,根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)加以推薦呢?如果這方面有明確的標(biāo)準(zhǔn), 比如企業(yè)信用、 慈善記錄、 社會貢獻(xiàn)、稅收等量化指標(biāo),那么對候選人的測評會相對公平,但如果沒有這方面的客觀指標(biāo),那么就給推薦人以極大的自由裁量空間。

      其次,完善競選機(jī)制。競爭機(jī)制的完善最主要有兩方面,一是進(jìn)一步增加差額選舉的比例,二是完善秘密寫票機(jī)制。目前我國的人大代表選舉引入了一定的差額選舉,這讓選舉的競爭性有所加強(qiáng),但總體來看競爭性還是不夠。候選人之間是否有正常的、公開的競爭機(jī)會非常重要,如果候選人之間可以公開競爭,哪怕是黨內(nèi)的小范圍競爭,也可以一定程度上阻止問題人物出現(xiàn)。我國 《選舉法》只規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)設(shè)立秘密寫票處”,但并未規(guī)定一定要進(jìn)行秘密投票。從目前的實(shí)際情況來看,許多地方在選舉時,秘密寫票處都是擺設(shè),并未落實(shí)。有了秘密寫票機(jī)制,即使有人賄選,也存在極大可能落選。

      第三,完善選民互動機(jī)制和代表責(zé)任機(jī)制。選民互動和代表責(zé)任息息相關(guān),沒有良好的選民互動,一方面選民無法判斷候選人的資質(zhì),更加重要的是代表責(zé)任無從體現(xiàn)。人民代表大會制度的設(shè)定,本質(zhì)上還是要體現(xiàn)人民當(dāng)家做主,故而人民代表一定要有通暢的機(jī)制聯(lián)系選民。如果選民有問題可以及時找民意代表加以反映,那么選民的利益相關(guān)性就高了,他的投票積極性和監(jiān)督積極性也就強(qiáng)了。通過選民聯(lián)系機(jī)制,選民還可以判斷代表的工作履職情況,對人民代表進(jìn)行監(jiān)督,從而使得代表責(zé)任得到落實(shí)。目前來看,我國選舉機(jī)制中,選民聯(lián)系機(jī)制始終是薄弱環(huán)節(jié),雖然2010年 《選舉法》修改中增加了 “選舉委員會可以組織候選人與選民見面”的條款,但這個規(guī)定是相當(dāng)不足的。首先,可以組織見面會,并非法定義務(wù),那么意味著可以不組織見面會。其次,見面會僅限于選舉階段,當(dāng)選后并沒有法定機(jī)制進(jìn)行選民聯(lián)系,實(shí)際上某些地區(qū)曾出現(xiàn)的 “代表工作室”的探索也被明確制止了,這等于是堵死了當(dāng)選代表同選民進(jìn)行機(jī)制化互動的渠道。第三,見面會是集體見面形式,組織起來并不容易,群體性的見面會反映問題的效率也會受影響,這種方式無法取代代表的單獨(dú)聯(lián)系機(jī)制的重要作用。目前,總的來看,我國選舉制度下,選民互動是不夠的,這導(dǎo)致投票人對候選人不了解,無法進(jìn)行甄別遴選。而且由于缺乏具體的人大代表當(dāng)選后的互動機(jī)制,使得當(dāng)選代表的責(zé)任不明確,權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對等。一些人 “混”上一個人大代表的身份,幾乎可以說是 “一次投資,長期受益”,一旦他為賄選支付成本之后,其履職義務(wù)缺乏考核和監(jiān)督,幾乎不需要負(fù)任何后續(xù)責(zé)任。有的地方甚至出現(xiàn)當(dāng)選代表從不提案,從不發(fā)言,甚至從不參加人大會議的尸位素餐者。這些因素疊加,使得某些人當(dāng)選人大代表的機(jī)會成本其實(shí)很小,一旦當(dāng)選,沒有責(zé)任、沒有監(jiān)督,卻能享受代表身份帶來的持續(xù)的 “純收益”。

      第四, 完善責(zé)任追究機(jī)制。 我們看到,2013年衡陽的大規(guī)模人大代表賄選案發(fā)生后,涉案人員大多以違反黨紀(jì)政紀(jì)行為被處理,而沒有以破壞選舉罪進(jìn)行追究,也就是說, “賄選”這一行為最終是作為政治事件來進(jìn)行定性的。2016年發(fā)生在遼寧的賄選案,大部分涉案人員同樣沒有以 “破壞選舉罪”來追究,而是以 “賄賂罪”進(jìn)行追究,一方面說明其行為性質(zhì)已觸犯刑法,另一方面仍沒有按照破壞選舉來定罪量刑。實(shí)際上,近年來的賄選案中,最終啟動 “破壞選舉罪”來追究責(zé)任的十分罕見,連代表的罷免程序都很少啟用。不得不說,我們對于賄選的懲戒還是失之于軟??紤]到賄選的嚴(yán)重政治后果,我們有必要提高懲戒力度,必要的時候啟動刑事追責(zé)機(jī)制。

      結(jié)語

      遼寧賄選案雖屬個案,但是性質(zhì)嚴(yán)重。從法律層面看,首先,人大制度是我國根本政治制度,人大代表賄選產(chǎn)生,會失去人民的信任和認(rèn)同,進(jìn)而危及黨的領(lǐng)導(dǎo)。再者,一個省級人大將近85%的代表因賄選而去職,剩余代表已經(jīng)無法組成符合法定人數(shù)的人大機(jī)構(gòu),無法行使地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能;權(quán)力機(jī)關(guān)癱瘓,由其產(chǎn)生的政府、法院和檢察院是否具有合法性?上述問題現(xiàn)行法律已經(jīng)無法回答。全國人大為此不得不根據(jù)憲法和有關(guān)法律精神作出創(chuàng)制性安排。從政治層面來說,中國特色社會主義民主制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民當(dāng)家做主的有機(jī)結(jié)合,所以,人大代表的選舉過程,既涉及到選舉的法律程序,也涉及到黨的組織領(lǐng)導(dǎo)。賄選等破壞選舉的行為,也就既破壞了選舉的法律制度,也損害了黨的組織領(lǐng)導(dǎo)核心功能。所以,賄選不僅僅是一個法律事件,同時也是嚴(yán)重的政治事件。賄選所傷害的,不僅是人民的民主權(quán)利,也傷害了黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和領(lǐng)導(dǎo)地位。

      為了徹底杜絕類似風(fēng)險再度發(fā)生,加強(qiáng)黨的組織領(lǐng)導(dǎo),特別是巡視組的作用依然十分重要。為了保持對賄選的高壓打擊態(tài)勢,不妨在每一次換屆選舉時,都設(shè)立專門的舉報途徑,將選舉監(jiān)督常態(tài)化、制度化。另外,拓寬新興群體的政治參與渠道也實(shí)屬必要,與其讓他們削尖腦袋走歪門邪路,不如使他們有標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、制度化、公開化的參政渠道。既然政治職位是稀缺資源,那么就讓有意者到陽光下來公開競爭。

      (汪仲啟,上海社會科學(xué)院 《社會科學(xué)報》主任記者/責(zé)編 張棟)

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