◎於忠祥

由安徽實(shí)踐引發(fā)的脫貧攻堅(jiān)思考

◎於忠祥

安徽省是我國(guó)扶貧開發(fā)任務(wù)較重的省份之一。 “十二五”期間，安徽省因地制宜，廣泛實(shí)施了以開發(fā)式扶貧為主軸的多元扶貧措施。本文基于安徽扶貧攻堅(jiān)中問題和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，并嘗試性提出對(duì)策。

問題與原因

“十二五”期間，安徽省的扶貧成效是比較顯著的。貧困人口明顯減少，由2011年的790.2萬(wàn)下降到2015年的309萬(wàn)，減少481.2萬(wàn)人；貧困發(fā)生率由2011年的14.7%下降到2015年的5.72%，降低8.98個(gè)百分點(diǎn)；貧困縣農(nóng)民收入明顯增加，20個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)民人均可支配收入由2011年的5195.7元增加到2015年的8951.6元，年均增長(zhǎng)14.57%，高于全省平均增長(zhǎng)水平。但在成績(jī)和進(jìn)步之外，也還存在多方面的問題。

1.扶貧隊(duì)伍依然不強(qiáng)。實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)到位，其基礎(chǔ)是精準(zhǔn)識(shí)別，做法是因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，即該項(xiàng)工作政策性強(qiáng)、針對(duì)性強(qiáng)和專業(yè)性強(qiáng)，必須要有強(qiáng)有力的組織保障，尤其是要有過硬的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村三級(jí)扶貧隊(duì)伍作支撐。但是，現(xiàn)行的縣級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)普遍存在不規(guī)范、不穩(wěn)定，處于經(jīng)常調(diào)整和合并的不連續(xù)境地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)專職扶貧部門和工作人員，大多是黨政辦工作人員兼職；大部分貧困地區(qū)村級(jí)黨建工作滯后，領(lǐng)導(dǎo)核心作用弱化。

目前，安徽省各級(jí)黨委、政府部門選派了部分駐村扶貧干部擔(dān)任村黨支部第一書記或扶貧工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，與原單位工作徹底脫鉤，專職從事駐村扶貧工作。但是，部分縣級(jí)職能部門駐村干部以單位人手少、工作忙為由，繼續(xù)從事單位工作，兼職扶貧的現(xiàn)象依然存在。

2.貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)依然薄弱。但是，貧困地區(qū)，尤其是大別山區(qū)和皖北地區(qū)，與皖中地區(qū)和沿江地區(qū)的差距仍然較大，甚至有進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)，其中的重要原因是土地資源浪費(fèi) （包粗放利用和拋荒等），土地資產(chǎn)沉睡 （主要是宅基地和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地）。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)耕地流轉(zhuǎn)租金為每年每畝500元左右，而發(fā)達(dá)地區(qū)為800—1200元。有的地租確定為糧食，再按當(dāng)年糧價(jià)折算現(xiàn)金。過低的土地租金進(jìn)一步拉大了貧困地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，以糧折現(xiàn)讓農(nóng)戶分擔(dān)了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。其根本原因是，隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，越是貧困地區(qū)其精壯勞動(dòng)力外出務(wù)工的就越多。同時(shí)，由于基礎(chǔ)設(shè)施落后，生產(chǎn)條件差，加之改革力度不夠，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)渠道不暢，拋荒地增多，形成了綠水青山?jīng)]有變成金山銀山被動(dòng)局面。

3.形式主義依然存在。據(jù)駐村干部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，他們除了忙于扶貧的實(shí)際工作，還要經(jīng)常應(yīng)付各種檢查和評(píng)估，尤其是要準(zhǔn)備大量的表冊(cè) （每個(gè)戶涉及表冊(cè)約21種），似乎疏而不漏，設(shè)計(jì)縝密，試圖把涉及扶貧的所有信息都打撈上來，結(jié)果是投入了大量的精力和財(cái)力，導(dǎo)致開會(huì)靠匯報(bào)，評(píng)估看資料，扶貧少成效。

思考與對(duì)策

基于對(duì)安徽基層扶貧工作的調(diào)研，我們認(rèn)為，扶貧工作要取得更好成效，應(yīng)從強(qiáng)化扶貧隊(duì)伍建設(shè)，改革土地政策、機(jī)制，改進(jìn)工作作風(fēng)三個(gè)方面著手。

首先，應(yīng)強(qiáng)化縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)扶貧隊(duì)伍體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)到位。

1.建立與扶貧攻堅(jiān)職能相匹配的縣級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)。國(guó)家要明文規(guī)定，單獨(dú)設(shè)立縣級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)，要統(tǒng)一名稱，保障編制，明確賦予精準(zhǔn)扶貧方略下的職能。扶貧干部要納入全縣統(tǒng)一的干部考核系統(tǒng)，要把扶貧工作成績(jī)納入考核指標(biāo)。要加大干部的交流力度，優(yōu)先提拔做出突出成績(jī)的扶貧干部到關(guān)鍵崗位任職。貧困縣扶貧機(jī)構(gòu)一把手可以高配，以便加強(qiáng)部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)；要制定激勵(lì)政策，激發(fā)懂扶貧、會(huì)扶貧、察民情、具有責(zé)任心和使命感的優(yōu)秀人才自愿投入扶貧事業(yè)。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，扶貧對(duì)象將會(huì)出現(xiàn)空間位移，即會(huì)產(chǎn)生一些貧困的城鎮(zhèn)居民，所以，無(wú)論是貧困縣，還是非貧困縣，即使是脫帽的貧困縣，都必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制，確保不致貧、不返貧。

2.充實(shí)與扶貧攻堅(jiān)責(zé)任相匹配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧力量。要把熟悉現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村金融、群眾工作等方面的領(lǐng)導(dǎo)干部充實(shí)到貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政班子，并適當(dāng)提高他們的待遇。對(duì)于異地任職干部，要體現(xiàn)人文關(guān)懷，節(jié)假日期間，要為其與家人團(tuán)聚提供便利條件。要建立激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)先考慮在貧困地區(qū)工作時(shí)間長(zhǎng)、做出的貢獻(xiàn)大、工作能力強(qiáng)、具有大局意識(shí)和奉獻(xiàn)精神的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部充實(shí)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和扶貧機(jī)構(gòu)。

貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要參照相關(guān)職能部門的工作體制，如計(jì)劃生育工作體制等，成立扶貧辦，配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧專干，做到一村一專干，其待遇和規(guī)格應(yīng)等同于其他職能部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子選拔時(shí)，應(yīng)把扶貧工作成績(jī)納入考核指標(biāo)，優(yōu)先考慮長(zhǎng)期在扶貧一線工作的專干。

3.打造一支與精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)到位相匹配的村級(jí)扶貧隊(duì)伍。一要把黨建工作置于村級(jí)扶貧工作的統(tǒng)領(lǐng)地位。村級(jí)扶貧是整個(gè)扶貧工作的末端，必須有責(zé)任心強(qiáng)、樂于奉獻(xiàn)精神的領(lǐng)頭人，才能做到精準(zhǔn)識(shí)別。因此，村級(jí)黨建工作的首要任務(wù)是選好配強(qiáng)村黨支部書記，使之成為扶貧開發(fā)攻堅(jiān)的謀劃者和實(shí)施者，唯此才能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)到位的扶貧目標(biāo)；其次是要補(bǔ)充新鮮血液，要?jiǎng)?chuàng)造條件，培養(yǎng)年輕和有文化的村民入黨，培養(yǎng)專業(yè)能手、致富精英入黨；第三是加強(qiáng)黨員干部隊(duì)伍培訓(xùn)，要把黨員培養(yǎng)成致富能手，把致富能手培養(yǎng)成黨員。

二要加大大學(xué)生村官與選調(diào)生工作并軌力度，促進(jìn)選拔優(yōu)秀大學(xué)生村官工作常態(tài)化，為農(nóng)村基層黨組織帶頭人隊(duì)伍持續(xù)補(bǔ)充新鮮血液。

三要充分發(fā)揮駐村扶貧干部作用。組織部門要出臺(tái)文件，明確駐村扶貧干部的政治待遇，同時(shí)要進(jìn)一步提高辦公經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)駐村扶貧干部工作的支持力度，讓駐村扶貧干部政治有奔頭、物質(zhì)有保障、扶貧有希望。

第二，以土地改革為引擎，推進(jìn)由脫貧攻堅(jiān)向脫貧致富轉(zhuǎn)變。

1.依托貧困地區(qū)自然條件，創(chuàng)新農(nóng)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制。一是推行 “股田制”。 “股田制”就是變農(nóng)田為股田，將農(nóng)民承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)入股，并確定股田的保底收益和紅利分成比例，農(nóng)民不僅基本收益有保障，而且其收益會(huì)隨著土地經(jīng)營(yíng)效益的提升而增長(zhǎng)。

二是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)金制度。要建立以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體資格認(rèn)證為核心的土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度。通過認(rèn)證后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體按規(guī)定繳納風(fēng)險(xiǎn)金方可簽訂流轉(zhuǎn)合同。風(fēng)險(xiǎn)金要能確保股田的保底收益，只有在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體 “跑路”后方可啟用，平時(shí)委托金融部門代管，到期付息。

三是制定差別化的農(nóng)業(yè)供給政策。要深入推進(jìn)“以工代賑”工程，如土地整治等項(xiàng)目要向貧困地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)區(qū)傾斜；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和金融政策等要向貧困區(qū)傾斜；扎實(shí)推進(jìn)科技助動(dòng)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，如金寨縣的 “林—西洋參”套種等生態(tài)、休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目；皖北的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)項(xiàng)目等。通過實(shí)施差別化的農(nóng)業(yè)供給政策，實(shí)現(xiàn)脫貧致富和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展壯大雙贏。

2.依托貧困地區(qū)的地緣條件，實(shí)施資產(chǎn)盤活工程。一是實(shí)施 “四區(qū)融合”的土地保障政策，推進(jìn)貧困地區(qū) “村改居”工程。即依托貧困地區(qū)的地緣優(yōu)勢(shì)，結(jié)合原有村莊多、小、散的實(shí)際，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，推進(jìn)村莊合并，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。 “村改居”后，要適時(shí)復(fù)墾廢棄村莊，融入農(nóng)業(yè)園區(qū)；騰出的建設(shè)用地首先用于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，結(jié)余部分納入集體儲(chǔ)備，折股分配給農(nóng)民，使農(nóng)民變股東。集體儲(chǔ)備的土地既可以入市流轉(zhuǎn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)，也可以用于集體建工業(yè)園區(qū)，所得收益按股分紅。 “村改居”的核心是 “四區(qū)融合”，即農(nóng)民生活在社區(qū) （農(nóng)村社區(qū)或城鎮(zhèn)社區(qū)），工作在園區(qū) （農(nóng)業(yè)園區(qū)或工業(yè)園區(qū)）；保障是土地政策，即要立足于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的大局，制定允許貧困地區(qū)農(nóng)村集體利用其儲(chǔ)備土地建工業(yè)園區(qū)，以及土地入市交易、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、繼承和抵押等相關(guān)政策。

二是實(shí)施靈活的土地保障政策，推進(jìn)多元化的宅基地資產(chǎn)盤活模式。首先，要用政策撬動(dòng) “打捆”式移民搬遷扶貧工程。要加快推進(jìn)貧困山區(qū)宅基地登記發(fā)證工作，統(tǒng)計(jì)出單門獨(dú)戶或幾戶一村居住的家底，包括坐落、占地面積、四至等。要做到規(guī)劃先行，實(shí)施 “打捆”式 （分批次）推進(jìn)移民搬遷扶貧工程。要制定包括宅基地有償退出、住房安置和就業(yè)安置等保障政策，確保搬遷群眾 “搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。其次，要制定宅基地二次開發(fā)利用政策，激活退出宅基地資產(chǎn)。如就地改造空置農(nóng)房，打造 “嶺上人家”、 “石門土屋” 和“農(nóng)家小院”等，以及在符合規(guī)劃的前提下，允許退出的宅基地就地入市、調(diào)整入市和改造入市等。第三，退出宅基地的農(nóng)戶，可以用扣除安置用地的結(jié)余一次性拿補(bǔ)償，也可以入股分紅。

3.依托貧困地區(qū)資源條件，用 “地隨人走”政策助動(dòng)均衡發(fā)展。安徽省貧困地區(qū)具有豐富的宅基地資源和富余的農(nóng)村勞動(dòng)力資源，這既是貧困的根源，更是發(fā)展的財(cái)源。實(shí)現(xiàn)化 “根源”為 “財(cái)源”的路徑是實(shí)施省域內(nèi)異地城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，即通過縮減貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)人口提高其城鎮(zhèn)化率，將縮減的農(nóng)業(yè)人口導(dǎo)入到皖中和沿江地區(qū)城市群，提高其城市首位度，其中的難題是城鎮(zhèn)建設(shè)缺地，破解方略是實(shí)施 “地隨人走”政策。因此，我省要積極爭(zhēng)取“地隨人走”的政策，一能大大激活貧困地區(qū)宅基地資產(chǎn)，解決發(fā)展資金問題；二能實(shí)現(xiàn)土地指標(biāo)的合理漂移，解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)問題；三能增加耕地面積，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，解決誰(shuí)來種地的問題；四是解決市民化的農(nóng)民徹底脫貧問題，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。

第三，必須腳踏實(shí)際，消除形式主義。

要做到淡化資料，注重實(shí)效，盡快把一線扶貧人員從資料堆里解放出來，讓他們騰出精力，真正用到脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。本人從事一線工作多年，認(rèn)為 “調(diào)研驗(yàn)收重五看，心知肚明全釋然”，即一看生產(chǎn)知發(fā)展，二看基礎(chǔ)知建設(shè)，三看生活知貧富，四看環(huán)境知文明，五看制度知保障。這里的淡化資料不是不要資料，而是要精簡(jiǎn)資料；這里的“看”要求要?jiǎng)油?、?dòng)眼、動(dòng)嘴、動(dòng)筆和動(dòng)腦。

（於忠祥，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、國(guó)土資源研究所所長(zhǎng)，民革中央 “三農(nóng)”委員會(huì)副主任/責(zé)編 張棟）