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摘要：在參與式預(yù)算改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算是在政府單方主導(dǎo)格局下的封閉式單向運(yùn)行機(jī)制，形成一種體制內(nèi)政府各部門與財(cái)政之間“閉門造車”式的博弈。其滲透在預(yù)算管理工作的流程，以致公眾參與難以有效體現(xiàn)在預(yù)算工作中。這一困境也掣肘鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。

關(guān)鍵詞：閉環(huán)式；組織結(jié)構(gòu)；預(yù)算

隨著預(yù)算改革的逐步推進(jìn)，人大預(yù)算監(jiān)督的基本制度框架得以確立。但由于我國的預(yù)算改革啟動(dòng)時(shí)間較晚，離“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的要求相比仍存在較大差距。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算改革起步更晚，其預(yù)算情況不言而喻。長(zhǎng)期以來，公眾參與和預(yù)算這兩種結(jié)合并沒有找到合適的土壤，雖然預(yù)算審查的體系框架已初具規(guī)模，但邁向?qū)嵸|(zhì)性的審查尚有很長(zhǎng)的路要走。

一、閉環(huán)式組織的產(chǎn)生

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制經(jīng)歷過幾次變革后趨于穩(wěn)定，在現(xiàn)行的分稅制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算工作大體為預(yù)算編制、審批、執(zhí)行監(jiān)督三個(gè)方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)近些年來的改革使得其財(cái)政預(yù)算工作不斷完善，但就服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織重構(gòu)的定位而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理在運(yùn)行機(jī)制上仍存在不少弊端。

1. 預(yù)算編制環(huán)節(jié)。（1）預(yù)算編制主體參與意識(shí)淡薄，積極性不高。政府部門有資金需求或出現(xiàn)缺口時(shí)才想起預(yù)算，即所謂的“口袋預(yù)算模式”，沒能主動(dòng)積極對(duì)相關(guān)財(cái)務(wù)、人員狀況、民眾需求、部門動(dòng)態(tài)等做及時(shí)了解。（2）預(yù)算編制報(bào)表較為粗糙。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向人大提交的預(yù)算報(bào)表中科目級(jí)次過少，不夠細(xì)化，編制說明簡(jiǎn)單，內(nèi)容過粗。而目前我國是非專職化的人大代表制度，很多人大代表并不是專業(yè)的財(cái)政領(lǐng)域工作人員，預(yù)算編制水平低，難以看懂編制報(bào)表。（3）預(yù)算編制過程中透明度不高。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制沒能及時(shí)向鄉(xiāng)人大做報(bào)告，隨意超出預(yù)算情況較普遍；同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制的調(diào)整工作常常被忽視或流于形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有超支或需要追加預(yù)算的，直接略過向鄉(xiāng)人大做報(bào)告這一環(huán)節(jié)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府拍案頂板，導(dǎo)致后面的預(yù)算約束軟化。

2. 預(yù)算審批層面。1994年的《預(yù)算法》明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人們代表大會(huì)擁有對(duì)本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算的審批權(quán)，但是實(shí)際中人大只是將預(yù)算審批作為一個(gè)簡(jiǎn)單的表決過程，較少注重審批的內(nèi)容，在預(yù)算審批前沒有充分了解民意，加上召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)會(huì)議的時(shí)間得不到保證這一制度“短板”，人大缺少充分討論與審查過程?！额A(yù)算法》只規(guī)定了人大對(duì)預(yù)算草案的審批權(quán)，但卻未對(duì)人大是否享有預(yù)算修正權(quán)做出規(guī)定。在這一情況下，人大預(yù)算審查要么整體通過要么全盤否決，而一旦預(yù)算草案被否決，就意味著政府必須重新提交新的預(yù)算草案，這勢(shì)必會(huì)影響正常的財(cái)政運(yùn)行。

3. 預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督角度。（1）根據(jù)我國現(xiàn)行的地方人大預(yù)算審查、審批和監(jiān)督程度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有預(yù)算工委以及財(cái)經(jīng)委員會(huì)等專門的機(jī)構(gòu)就預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差進(jìn)行監(jiān)督，而只是簡(jiǎn)單地走過場(chǎng)。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督手段單一，大多是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)送的審議預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度報(bào)告對(duì)具體的財(cái)政支出進(jìn)行一般性的監(jiān)督，處于被動(dòng)接受政府信息的狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)于公共預(yù)算的監(jiān)督形式單一，力度疲軟，效果乏力，成了橡皮圖章。

以上是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的缺位角度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算中出現(xiàn)弊端現(xiàn)象的歸總?？梢院苊黠@地看到，在參與式預(yù)算改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算是在政府單方主導(dǎo)格局下的封閉式單向運(yùn)行機(jī)制，形成一種體制內(nèi)政府各部門與財(cái)政之間“閉門造車”式的博弈，人大雖被賦予預(yù)算審查權(quán)等一些列預(yù)算監(jiān)督權(quán)力，但實(shí)則無法有效管住政府的“錢袋子”，公眾的合理訴求也未能輸入決策系統(tǒng)，這種封閉式的閉門搞預(yù)算被稱之為“閉環(huán)現(xiàn)象”。

再從公眾參與的層面來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算情況。理論上而言，公眾參與應(yīng)該貫穿于預(yù)算循環(huán)過程中任何一個(gè)環(huán)節(jié)的，這也體現(xiàn)了公共財(cái)政制度下預(yù)算的本質(zhì)屬性，但實(shí)際卻并非如此。根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)章來看預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)，預(yù)算的編制與執(zhí)行權(quán)力政府層面，審查批準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)力在人大這一權(quán)力機(jī)關(guān)層面，并沒有為公眾參與留出位置，所以僅從文本角度而言，公眾參與預(yù)算缺法可依，或是法律約束力量太過薄弱。再從實(shí)際權(quán)力運(yùn)用角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算中處于被動(dòng)地位，參與程度較低，根據(jù)委托代理理論，公眾將權(quán)力部分性地委托于鄉(xiāng)人大，鄉(xiāng)人大尚不能很好地實(shí)現(xiàn)其權(quán)力，公眾自身權(quán)力的落實(shí)則無從談起?，F(xiàn)代政治從本質(zhì)上而言，應(yīng)該是社會(huì)成員廣泛參與的過程。預(yù)算作為重要的政治活動(dòng)之一，其涵蓋主體的多元性必然要求廣泛吸納社會(huì)成員的參與，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算缺乏公眾、人大這兩大主體的有效參與。

二、閉環(huán)式組織的特征

對(duì)于組織結(jié)構(gòu)而言，組織內(nèi)信息的傳遞方式通常能反映一個(gè)組織的發(fā)展程度與正規(guī)化程度，而應(yīng)用最廣泛的就是預(yù)算，預(yù)算管理是任何組織制度中最強(qiáng)有力的硬約束，也是最具有理性約束的制度設(shè)計(jì)。因此，我們嘗試從組織結(jié)構(gòu)的要素切入，對(duì)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算組織形式的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行簡(jiǎn)要概述：

1. 權(quán)力橫縱切面的分析。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的實(shí)際權(quán)力形同虛設(shè)，鄉(xiāng)級(jí)預(yù)算約束軟化。這也造成了在實(shí)際政治過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在人們的生活中更加重要，人大則更多的具有形式上的意味。公眾往往更愿意信賴政府的權(quán)威，如鄉(xiāng)民在上訪等時(shí)更多的選擇是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)和黨委等。

就縱向政府間職責(zé)的現(xiàn)狀來看，我國目前縣鄉(xiāng)關(guān)系在財(cái)政處理上屬于典型的“壓力型體制”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹，與縣級(jí)財(cái)政關(guān)系仍未理順，在實(shí)際工作開展中以保上級(jí)政府收支為前提，處于被動(dòng)地位[3]，整個(gè)組織呈物化狀態(tài)。鄉(xiāng)人大的法定權(quán)力被人為壓縮了，無法形成有效的監(jiān)督，因此權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的責(zé)任追究缺乏有效的約束，而權(quán)力系統(tǒng)外部的，自下而上的自生性力量的發(fā)展不夠壯大，產(chǎn)生的約束力也是極為有限的，責(zé)權(quán)不統(tǒng)一。

2. 職能服務(wù)上。公共財(cái)政通常負(fù)擔(dān)著參與資源配置、協(xié)調(diào)收入分配與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的職能，通過這些職能實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有人力、物力、財(cái)力等社會(huì)資源結(jié)構(gòu)與流向的合理配置?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理的問題在于沒有關(guān)注公眾公共服務(wù)需求，供給結(jié)構(gòu)不合理，未能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。財(cái)政預(yù)算支出體現(xiàn)預(yù)算決策權(quán)力結(jié)構(gòu)，由于權(quán)力體系的不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算過多注重上級(jí)決策與投入管理，財(cái)政支出不合理。瀏覽了多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)近幾年的政府工作報(bào)告后發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算報(bào)告中反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民利益較少，與鄉(xiāng)民生活有關(guān)的義務(wù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等公共事業(yè)支出所占比例較少且不合理。endprint

3. 機(jī)構(gòu)設(shè)置層面。由于預(yù)算是一個(gè)復(fù)雜的過程，涉及的政治經(jīng)濟(jì)等的問題較多，因此需要一些社會(huì)組織以及專門的機(jī)構(gòu)來分擔(dān)政府的壓力。現(xiàn)行的人大預(yù)算監(jiān)督過程中，人大及其常委會(huì)進(jìn)行預(yù)算審查的機(jī)構(gòu)主要是財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)。雖然有研究曾提到財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委存在的問題，指出人大內(nèi)的組織機(jī)構(gòu)監(jiān)督只是形式和程序的監(jiān)督，監(jiān)督能力欠缺，但就目前的狀況而言，他們的作用仍是不可替代的。就地方人大層面而言，多數(shù)省市都設(shè)有財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)而缺乏預(yù)算工作委員會(huì)，預(yù)算機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，層級(jí)過低；鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是連財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)都沒有，直接制約了其人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的有效行使，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督組織體系不健全，預(yù)算監(jiān)督權(quán)空置虛化。

三、閉環(huán)式組織的困境

理論上而言預(yù)算是一個(gè)“神秘”的過程，公眾無法透過這一帷幕得知政府的預(yù)算支出，尤其是一些敏感的，如三公消費(fèi)等的支出。實(shí)際上也確實(shí)如此，公眾長(zhǎng)期被隔離在決策“黑箱”之外，預(yù)算過程也不得而知。這種情況下的預(yù)算呈現(xiàn)的是種邊界閉環(huán)結(jié)構(gòu)。公共預(yù)算改革的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)——公開和參與在這種邊界閉環(huán)結(jié)構(gòu)中都處于信息不對(duì)稱的情況。

（一）預(yù)算公開不透明

通過財(cái)政預(yù)算信息的公開，可以加強(qiáng)公眾對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，進(jìn)而促進(jìn)政府和公眾之間的理解，即預(yù)算公開是公眾參與預(yù)算的基礎(chǔ)，“預(yù)算公開，是指預(yù)算的依據(jù)以及預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決算等整個(gè)過程都必須依法通過相應(yīng)方式向社會(huì)公開?！?/p>

從公共預(yù)算信息的公開情況來看，很明顯的是目前我國的預(yù)算信息、預(yù)算公開的改革在不斷深化，內(nèi)容也在不斷擴(kuò)大，一些門戶網(wǎng)站、財(cái)政公告等將預(yù)算報(bào)告、決算情況等逐年細(xì)化公開。但是只是讓公眾從預(yù)算過程的“黑箱”外走到“看臺(tái)”上，并不一定參與到了預(yù)算議題的決策中來。而且從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的各個(gè)階段來看，均未實(shí)現(xiàn)完整意義上的公開，仍存在一定程度上的“黑箱操作”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算基本是黨政拍案定板，人代會(huì)走個(gè)過場(chǎng)通過，就預(yù)算的詳情而言，人大代表和公眾根本無從知曉。同時(shí)，由于預(yù)算支出有些較為敏感，且體現(xiàn)預(yù)算決策的權(quán)力機(jī)構(gòu)，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面不愿意公開。

凝聚共識(shí)的前提，是信息的充分共享，公民參與預(yù)算的基本前提就是信息的公開，即所謂先有公開，然后才可能以各種渠道與形式來參與。然而就鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前預(yù)算公開信息的閉塞程度來看，由于信息的不對(duì)稱，使得各方監(jiān)督主體常常出現(xiàn)“失聲”情況，參與主體的多元也就無從談起。

（二）參與主體結(jié)構(gòu)不合理

在我國現(xiàn)行的政府體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力高度集中于鎮(zhèn)長(zhǎng)。從積極角度而言，這有利于鄉(xiāng)政府貫徹徹落實(shí)國家要求，提高國家政策的貫徹力度。但由于科層制本身所固有的一些特點(diǎn)，使得位于權(quán)力頂層的強(qiáng)勢(shì)群體與基層群體之間存在數(shù)層等級(jí)隔閡，很難及時(shí)透徹地了解基層的需求，對(duì)一些及時(shí)的問題也缺乏足夠的敏感。在這種情況下，基層的聲音一般很少有機(jī)會(huì)介入各個(gè)層級(jí)的決策過程，基層的自主權(quán)受到限制，抑制了基層創(chuàng)造性的發(fā)揮。正是因?yàn)檫@些基層視角的缺失，內(nèi)生動(dòng)力一直處于沉睡狀態(tài)，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的預(yù)算改革才顯得低效。另外，本應(yīng)該發(fā)揮有效監(jiān)督作用的人大也未能對(duì)政府形成有效制衡，人大和政府兩大場(chǎng)域內(nèi)的權(quán)力主體未能實(shí)現(xiàn)均衡博弈，人大成為局外人。公民與政府之間共治機(jī)制的結(jié)構(gòu)性缺失，難以通過制度化的形式嵌入到政治運(yùn)作機(jī)制中。

四、小結(jié)

公共預(yù)算制度理應(yīng)本著“取之于民，用之于民”的政治承諾，通過相應(yīng)的制度保障確保民眾的基本權(quán)益，同時(shí)平衡其他利益關(guān)系。但經(jīng)過以上的分析，可以看出現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算制度軟化了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督和約束作用，缺乏民主性與公開性。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是一個(gè)為了生存而奮斗的財(cái)政，真正意義上的公共財(cái)政實(shí)則很弱，體制不健全，覆蓋基層不足，支持力度不夠。一個(gè)公共參與，一個(gè)公共預(yù)算，往往作為現(xiàn)代政府管理的重要領(lǐng)域，受到政府部門等的高度重視。但現(xiàn)實(shí)情況卻是這兩大領(lǐng)域之間出現(xiàn)斷裂，未能很好地銜接。

這種邊界閉環(huán)結(jié)構(gòu)漸漸不適應(yīng)隨后的一些列鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不同社會(huì)階層以及相關(guān)利益主體不斷謀求有效的利益表達(dá)和政治參與的渠道，借助各種表達(dá)機(jī)制與話語環(huán)境，以期將自己的訴求輸入政府決策系統(tǒng)。這不斷沖擊著當(dāng)前我國預(yù)算過程中存在的問題，即公眾力量的缺失。社會(huì)轉(zhuǎn)型呼喚人的主體精神，公眾的主體意識(shí)和權(quán)利觀念開始覺醒，公眾自發(fā)性的參與實(shí)踐逐漸增多。時(shí)代的發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的變革之路，已經(jīng)走到了一個(gè)重要的臨界狀態(tài)，呼喚著深層及與整體性的變革，要求提供公共服務(wù)方的政府更多地關(guān)注基層訴求，建立政府與公眾間積極、雙向、有效互動(dòng)的創(chuàng)生式運(yùn)行機(jī)制，讓雙方都能有注重創(chuàng)造與自主發(fā)展的空間。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)要重新對(duì)公眾與政府的關(guān)系進(jìn)行定位，認(rèn)為公眾不再被試為管理的客體，而應(yīng)該被視為顧客。換言之，就是由原來的“以政府為中心”逐步讓位于“以顧客為中心”。因此聚焦到鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算上來，需要人大的發(fā)力與公民的積極參與。只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是一級(jí)政府，就要認(rèn)真推行預(yù)算體制的創(chuàng)新建設(shè)。

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（作者單位：南京信息工程大學(xué)馬克思主義學(xué)院）endprint