基于社會(huì)資本理論視角下的“公咨委模式”創(chuàng)新研究

廖夢(mèng)玲

摘 要：自改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)逐漸從“政府管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)治理”，從政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)走向了多元主體互動(dòng)的模式。廣州市同德圍公咨委是公眾參與社會(huì)治理的過(guò)程中的一個(gè)成功模式，也為今后公眾參與機(jī)制的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。因此，從社會(huì)資本理論視角出發(fā)，研究同德圍“公咨委模式”的成功因素，并嘗試對(duì)該模式提出進(jìn)一步完善的建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本；社會(huì)治理；公眾參與

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）29-0167-02

隨著我國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)入深水區(qū)，社會(huì)治理的多元主體格局逐步形成，公眾對(duì)公共事務(wù)的參與需求不斷擴(kuò)大。政府應(yīng)該積極推動(dòng)公眾參與機(jī)制的搭建，以保障公眾在社會(huì)治理中的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利。二十幾年來(lái)，在政府和公眾的不斷推動(dòng)下，我國(guó)公眾參與發(fā)展，但參與程度始終流于表面，遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的公眾參與。廣州市同德圍公咨委模式的首創(chuàng)成功在公眾參與社會(huì)治理中有著深刻的影響。

一、概念界定

公咨委全稱“公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)”，《廣州市重大民生決策公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)定》將其定義為“政府重大民生決策征詢民意制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，是政府決策過(guò)程中問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，尊重并保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要載體和平臺(tái)”。[1]社會(huì)資本概念最初由法國(guó)社會(huì)學(xué)家布爾迪厄提出，他將指出，社會(huì)資本是一種基于普遍信任、參與網(wǎng)絡(luò)、互惠性規(guī)范的資源，能提高社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率和激發(fā)社會(huì)持續(xù)發(fā)展活力[2]。帕特南在1993年的《讓民主政治運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》一書(shū)中指出，“社會(huì)資本是指諸如信任、網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范的特征，能夠由此通過(guò)協(xié)調(diào)的行動(dòng)進(jìn)而提高社會(huì)效率?！睆呐撂啬系挠^點(diǎn)中可以了解他以社會(huì)組織的視角來(lái)看待社會(huì)資本，他將社會(huì)資本的討論聚焦于公民社會(huì)、公民參與和志愿團(tuán)體等方面。[3]本文將從社會(huì)信任、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)規(guī)范三個(gè)方面探究社會(huì)資本如何對(duì)同德圍公咨委模式的產(chǎn)生與運(yùn)作產(chǎn)生影響。

二、廣州市同德圍“公咨委模式”的形成與發(fā)展

同德圍地處廣州市白云區(qū)的西南部，1990年為解決住房壓力政府將很多人遷至同德圍，1996年因新建地鐵等原因又將老城區(qū)的拆遷民眾安置于此。原計(jì)劃居住人口為 15 萬(wàn)，而截至2014年，初步估算同德圍居住人口高達(dá)30余萬(wàn)人。隨著城市擴(kuò)張，同德圍交通、治安、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等公共資源嚴(yán)重匱乏，若處理不當(dāng)將有可能引發(fā)重大公共危機(jī)造成不良影響。2007年，10 位廣州市人大代表聯(lián)名向市人大常委會(huì)提交同德圍地區(qū)治理的建議。同時(shí)，《羊城晚報(bào)》刊登 “萬(wàn)言書(shū)”，成為公眾討論熱點(diǎn)。人大代表的建議與媒體的登載曝光之后引起領(lǐng)導(dǎo)高度重視，就同德圍治理方面展開(kāi)激烈討論并給出建議。2012年廣州市開(kāi)展 “兩會(huì)”期間，政協(xié)委員韓志鵬受同德圍居民委托在會(huì)議期間向政府提案建議對(duì)同德圍治理加入公眾參與機(jī)制，最終確立非官方性質(zhì)的“同德圍公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)”。2012 年2月23日，作為公眾參與社會(huì)治理組織的首創(chuàng)——同德圍公咨委掛牌正式成立。

（一）公咨委的運(yùn)作模式

同德圍公咨委是廣州市在城市治理中首創(chuàng)的公眾參與社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其成員為人大代表、政協(xié)代表、居民代表、企業(yè)代表、媒體代表以及利益相關(guān)者，共37人 。該組織最大的特點(diǎn)在于采用居民志愿報(bào)名和社區(qū)居委會(huì)推薦的方式最后加入利益相關(guān)的公眾多達(dá)8成，且所有成員都是志愿服務(wù)。相對(duì)于一般的政府決策體系而言，公咨委模式下的政府決策體系中公咨委代表公眾全程參與并作為公眾與政府的意見(jiàn)溝通橋梁，在公眾參與方面有兩大突破創(chuàng)新點(diǎn)：一是由原來(lái)的公示草案的方式轉(zhuǎn)變?yōu)楣晌髟兊姆绞?；二是征詢?nèi)罕娨庖?jiàn)由事后的質(zhì)詢轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策前的意見(jiàn)收集，使得公眾參與貫穿整個(gè)決策執(zhí)行以及后期反饋和監(jiān)督的過(guò)程中。

（二）公咨委治理的成效

2012 年，自公咨委成立以來(lái)通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷、開(kāi)座談會(huì)、網(wǎng)站征詢、微博互動(dòng)等形式征集到共1 029條公眾意見(jiàn)。有人將這些意見(jiàn)整合為12條意見(jiàn)，包括城市建設(shè)、治安管理、教育問(wèn)題、交通管理、醫(yī)療問(wèn)題等5大類型。政府根據(jù)公咨委整合的12項(xiàng)意見(jiàn)制訂了以“建設(shè)幸福同德圍”為主題的“9+1”治理專題。截至2015年，同德圍的“9+1重點(diǎn)工程”中已有8項(xiàng)重點(diǎn)工程和6個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目完成，其余兩個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目中同德醫(yī)院建設(shè)進(jìn)入尾聲階段準(zhǔn)備投入使用。

三、社會(huì)資本視角下“公咨委模式”的分析

（一）社會(huì)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)化公咨委社會(huì)地位

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)以縱向和橫向兩種方式組合分為水平網(wǎng)絡(luò)與垂直網(wǎng)絡(luò)。水平網(wǎng)絡(luò)是地位平等的主體之間的聯(lián)系（公民-公民），垂直網(wǎng)絡(luò)則是地位不平等的主體之間的聯(lián)系（公民-政府/當(dāng)權(quán)者）。在同德圍案例中，政協(xié)委員韓志鵬是此事件中的關(guān)鍵樞紐，一方面，在水平網(wǎng)絡(luò)中作為普通公民而言他曾經(jīng)搬進(jìn)同德圍居住體驗(yàn)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)生活情況，他對(duì)同德圍地區(qū)的各種問(wèn)題有了切實(shí)體會(huì)后能從當(dāng)?shù)鼐用竦慕嵌热ニ伎紗?wèn)題以及提出相應(yīng)的政策建議。另一方面，韓志鵬作為廣州市政協(xié)委員，他所擁有的權(quán)力和資源在垂直網(wǎng)絡(luò)中處于較高地位，對(duì)公咨委的產(chǎn)生具有一定的促進(jìn)作用。加上此次媒體代表在整個(gè)事件推動(dòng)過(guò)程中全程參與并且成功引起了社會(huì)廣泛的關(guān)注，在垂直網(wǎng)絡(luò)中與政協(xié)委員韓志鵬的效用疊加加快了公咨委的成立。雖然公咨委是社會(huì)自治組織但在成員選定上讓其在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的地位也隨之增加，在水平網(wǎng)絡(luò)和垂直網(wǎng)絡(luò)中扮演著一個(gè)重要的溝通樞紐。

（二）社會(huì)規(guī)范促進(jìn)公咨委穩(wěn)定運(yùn)作

社會(huì)規(guī)范是社會(huì)資本的重要組成部分，從社會(huì)資本的角度來(lái)看社會(huì)規(guī)范體包括正式與非正式的規(guī)范與制度。同德圍公咨委的成立后迅速的展開(kāi)《同德圍地區(qū)綜合整治工作方案（征求意見(jiàn)稿）》以非官方的形式對(duì)公眾進(jìn)行意見(jiàn)征集，最后廣州市政府常務(wù)會(huì)議根據(jù)公咨委的報(bào)告出臺(tái)了《同德圍地區(qū)綜合整治工作方案》真正的做到了公眾參與由公眾產(chǎn)生自治的規(guī)范能更有效的服務(wù)公眾?！稄V州市重大民生決策公眾意見(jiàn)征詢委員會(huì)制度（試行）》（簡(jiǎn)稱《制度》）出臺(tái)讓公咨委的存在變得名正言順。在執(zhí)行這些規(guī)則時(shí)所產(chǎn)生的社會(huì)資本將成為集體行動(dòng)的潤(rùn)滑劑進(jìn)一步提高實(shí)現(xiàn)多贏的局面的可能性，凸顯出在同德圍案例中公眾參與不僅僅是象征性參與而是向?qū)嵸|(zhì)性參與邁進(jìn)。endprint

（三）社會(huì)信任提高公咨委潤(rùn)滑劑作用

帕特南等人通過(guò)社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)公眾參與與信任程度之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行研究得出：社會(huì)信任和公眾參與之間有著緊密的聯(lián)系，他提出在人與人之間的聯(lián)系越多，他們之間的信任度越高[3]。政協(xié)委員韓志鵬搬到同德圍住了一年多，在與居民的互動(dòng)中產(chǎn)生的社會(huì)信任，成為日后推動(dòng)公咨委成立的一個(gè)關(guān)鍵因素。在同德圍整治過(guò)程中廣州市政府成立了同德圍領(lǐng)導(dǎo)小組，其日常的工作是負(fù)責(zé)治安管理與維穩(wěn)工作，與公咨委接洽相關(guān)工作。一方面，公咨委作為中立者以公眾對(duì)公咨委的信任來(lái)緩解公眾與政府之間的沖突；另一方面，公咨委以征集民意結(jié)合專家的建議提交的修改方案，增加政府對(duì)公咨委的報(bào)告可行性的認(rèn)可。利用組織之間和組織與人之間的相互信任以實(shí)現(xiàn)多贏的可能。

四、“公咨委模式”的完善

（一）完善制度建設(shè)，鞏固與提高社會(huì)規(guī)范

而社會(huì)資本的發(fā)展前提基礎(chǔ)在于有完善的制度保障，地方政府應(yīng)結(jié)合公咨委模式的特點(diǎn)切實(shí)做好相關(guān)制度完善。首先，建立項(xiàng)目評(píng)估制度。為了切實(shí)體現(xiàn)公眾參與的有效性，政府應(yīng)向民眾公開(kāi)征集對(duì)評(píng)估制度的建議，整合相關(guān)專家的方案出臺(tái)正式的項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制。其次，加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度的公開(kāi)透明。公眾可以從收支情況了解公咨委的運(yùn)作情況起到了監(jiān)督作用，公開(kāi)公咨委的經(jīng)費(fèi)情況以增加組織的公信力有很大的作用。最后，設(shè)立公眾監(jiān)督機(jī)制。政府可以設(shè)立微博或者信箱以互動(dòng)的方式接收公眾對(duì)公咨委的監(jiān)督與建議，以此提高公咨委的清廉度和工作效率。

（二）提高組織自治能力，形成多元互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)

公咨委的全體成員的綜合素質(zhì)相對(duì)較高，且參與意愿也很強(qiáng)。但公眾參與中最為重要的基礎(chǔ)在于公眾的參與能力，而不僅僅是公咨委成員的參政議政能力。否則公咨委將成為少數(shù)人的利益代表與最初設(shè)立的目的相背離。首先，提高公眾參與社會(huì)治理的能力。各社區(qū)的公咨委代表與基層組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好自身的功能切實(shí)走進(jìn)群眾中去幫助基層群眾提高公眾參與的實(shí)際能力。其次，政府有義務(wù)對(duì)公眾宣傳關(guān)于參與社會(huì)治理的基本常識(shí)，可以定期下派專家或政府工作人員以社區(qū)為單位開(kāi)展基礎(chǔ)知識(shí)的教育講座，鼓勵(lì)公眾前來(lái)參與。最后，通過(guò)既有的政民互動(dòng)的微博或者公眾號(hào)定期向公眾傳達(dá)相關(guān)政策和文件以此提高公眾參與的積極性。

（三）增加組織公信力，重構(gòu)社會(huì)資本信任

社會(huì)資本與公眾對(duì)組織的信任度呈正相關(guān)[4]。重塑社會(huì)資本信任必須提高組織的公信力。首先，加強(qiáng)成員廉政意識(shí)和自律水平，在成員篩選過(guò)程中確實(shí)能體現(xiàn)出其較強(qiáng)的服務(wù)精神。為了進(jìn)一步加強(qiáng)成員對(duì)公益性的理解可以對(duì)成員進(jìn)行定期教育或培訓(xùn)以此提高他們的清廉意識(shí)和服務(wù)能力。其次，提高成員之間的信任度。社會(huì)資本對(duì)封閉式的組織中的成員影響更大，公咨委中各成員之間都應(yīng)該多進(jìn)行正式與非正式的溝通與交流，及時(shí)化解沖突產(chǎn)生的可能性，借以達(dá)到雙贏的局面。最后，運(yùn)用社會(huì)力量對(duì)組織監(jiān)督。媒體在社會(huì)治理中作為第四種權(quán)利，有責(zé)任對(duì)公咨委進(jìn)行監(jiān)督保障公咨委的合理合法性，規(guī)范組織的發(fā)展與運(yùn)作，增加公眾的關(guān)注度來(lái)提高公咨委的組織公信力。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 孫蘭英，陳藝丹.信任型社會(huì)資本對(duì)社會(huì)組織發(fā)展影響機(jī)制研究[J].天津大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014，（4）：336-339.

[責(zé)任編輯 興 華]endprint