夏蕓蕓

(武漢市社會(huì)科學(xué)院 政治與法律研究所， 武漢 430019)

國家中心城市立法機(jī)構(gòu)比較及啟示

夏蕓蕓

(武漢市社會(huì)科學(xué)院 政治與法律研究所， 武漢 430019)

立法機(jī)構(gòu)是立法工作的組織和保障，是創(chuàng)制良法的重要載體或平臺(tái)。立法機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行科學(xué)、合理、有效與否，直接關(guān)系到立法的品質(zhì)和質(zhì)量。本文通過對(duì)五大國家中心城市立法機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限、分工與合作以及專業(yè)化的比較分析，認(rèn)為地方立法機(jī)構(gòu)體制機(jī)制的完善應(yīng)重點(diǎn)從強(qiáng)化人大立法的主導(dǎo)地位、機(jī)構(gòu)合理分工并協(xié)調(diào)合作、立法專業(yè)化程度進(jìn)一步提升等方面進(jìn)行。

國家中心城市； 立法機(jī)構(gòu)； 比較； 啟示

北京、上海、廣州、天津、重慶是我國五大國家中心城市。根據(jù)我國現(xiàn)行立法體制，五大國家中心城市立法都是地方立法。雖然從法理上講地方立法機(jī)構(gòu)包括地方人大、人大常委會(huì)及地方政府，由于地方政府制定政府規(guī)章屬于依照立法程序進(jìn)行的抽象行政行為[1]，本文所討論的地方立法機(jī)構(gòu)專指地方人大及其常委會(huì)。

一、立法機(jī)構(gòu)設(shè)置

從設(shè)置上來看，五大國家中心城市立法機(jī)構(gòu)主要由專委會(huì)、法制委和法工委(北京稱為法制辦公室)組成。其中，法制委是地方人大立法的綜合機(jī)構(gòu)，承擔(dān)統(tǒng)一審議職能；法工委(法制辦公室)則是地方人大立法的專門機(jī)構(gòu)，專委會(huì)的數(shù)量或種類由地方根據(jù)實(shí)際需要確定(專委會(huì)數(shù)量比較見圖1)。

圖1 國家中心城市地方立法機(jī)構(gòu)中的專委會(huì)個(gè)數(shù)比較

值得注意的是，法制委與法工委(法制辦公室)雖然職能不同，工作方式和工作重點(diǎn)也不一樣，但總體上都是為人大常委會(huì)的立法工作服務(wù)的，其目標(biāo)都在于把好立法質(zhì)量關(guān)。因此，五大國家中心城市的法制委與法工委(法制辦公室[2])在體制上、機(jī)構(gòu)上是分開設(shè)置的，但在工作機(jī)制上卻形成合力，構(gòu)成法制委“議事”、法工委(法制辦公室)“辦事”，分工不分家的工作格局。同時(shí)，為有效整合人力資源、充分發(fā)揮立法工作人員的專業(yè)技能，五大國家中心城市的法制委與法工委(法制辦公室)的工作機(jī)構(gòu)(內(nèi)設(shè)處室)都是共用的，法工委(法制辦公室)的相關(guān)處室既是法工委(法制辦公室)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是法制委的工作機(jī)構(gòu)，為法制委服務(wù)。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置，一方面有利于立法工作機(jī)制的順暢，另一方面也體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)精減、效能的原則。

二、立法機(jī)構(gòu)權(quán)限

(一)直轄市立法權(quán)和較大的市立法權(quán)

在五大國家中心城市中，北京、上海、天津和重慶作為直轄市，在地方立法權(quán)限上享有的是直轄市立法權(quán)，而廣州作為省會(huì)城市，享有的是較大的市立法權(quán)。直轄市和較大的市雖然都有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，但兩者在立法層級(jí)上是存在區(qū)別的：較大的市人大及其常委會(huì)，如廣州，在根據(jù)本市具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)時(shí)，除不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸外，還不得與本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸，且須報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能施行，并由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。而直轄市人大及其常委會(huì)，如北京、上海、天津和重慶，制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案即可。

無論是行使直轄市立法權(quán)，還是行使較大的市立法權(quán)，五大國家中心城市立法機(jī)構(gòu)都將“維護(hù)法制統(tǒng)一”作為地方立法的首要原則和目標(biāo)。一是堅(jiān)持“不抵觸”原則。所謂“不抵觸”，即制定地方性法規(guī)與憲法、法律、行政法規(guī)不相矛盾、不相沖突、不相違背，包括法條不抵觸[3]、法意不抵觸[4]和法權(quán)不抵觸[5]。二是堅(jiān)持“立改廢”相結(jié)合。根據(jù)國家立法情況，及時(shí)制定新法規(guī)，將國家法律規(guī)定根據(jù)本市實(shí)際加以具體化，保證法律實(shí)施；及時(shí)修改已有法規(guī)，保持與上位法相一致、不抵觸；建立法規(guī)定期評(píng)估和清理機(jī)制，對(duì)現(xiàn)行有效法規(guī)進(jìn)行全面清理或?qū)ｍ?xiàng)清理，保持中國特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)在的和諧、統(tǒng)一和科學(xué)。三是堅(jiān)持統(tǒng)一審議。五大國家中心城市都設(shè)置了法制委員會(huì)為統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)，并建立了完善的統(tǒng)一審議制度，明確規(guī)定了統(tǒng)一審議的基本原則、程序和議事規(guī)則，切實(shí)維護(hù)法制的統(tǒng)一。四是堅(jiān)持區(qū)域法制的協(xié)調(diào)。五大國家中心城市在地方經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展中都處于核心地位，在城市立法上非常注重區(qū)域法制的協(xié)調(diào)，并在其中積極發(fā)揮引領(lǐng)作用。

(二)實(shí)施性立法權(quán)、自主性立法權(quán)和先行性立法權(quán)

根據(jù)《立法法》第64條規(guī)定，地方立法機(jī)構(gòu)享有的地方立法權(quán)限包括實(shí)施性地方立法權(quán)、自主性地方立法權(quán)和先行性地方立法權(quán)。其中，自主性地方立法權(quán)和先行性地方立法權(quán)實(shí)際上是沒有上位法依據(jù)的地方立法權(quán)，也被稱為“創(chuàng)制性立法權(quán)”，是地方立法機(jī)構(gòu)立足地方實(shí)際、為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展積極可為的空間和領(lǐng)域。以北京市為例，現(xiàn)行地方性法規(guī)共140件。其中，實(shí)施性地方性法規(guī)40件，占比28.57%，自主性地方性法規(guī)和先行性地方性法規(guī)100件，占比71.43%。其他幾個(gè)國家中心城市的自主性法規(guī)和先行性地方性法規(guī)的占比雖然不如北京高，但基本上都超過了50%。可見，國家中心城市在三種地方立法權(quán)限的行使上，整體上呈現(xiàn)出偏向自主性立法和先行性立法的趨勢(shì)。

圖2 北京市現(xiàn)行地方法規(guī)中實(shí)施性、創(chuàng)制性立法結(jié)構(gòu)示意圖

1.盡量減少實(shí)施性立法

隨著社會(huì)主義法律體系的形成，地方立法權(quán)限空間的有限性與分散性特征將更加明顯，其形式將不再以“面”的形式呈現(xiàn)，很少以“線”的形式呈現(xiàn)，越來越多的是以“點(diǎn)”的形式出現(xiàn)。[6]不構(gòu)筑體系、不對(duì)上位法做不必要的重復(fù)、避免對(duì)上位法條款大量轉(zhuǎn)引、摘抄和重復(fù)，而是將實(shí)施性立法的重點(diǎn)置于創(chuàng)造性地貫徹落實(shí)上位法的規(guī)定上，“有幾條立幾條”，盡量減少實(shí)施性立法數(shù)量，是國家中心城市立法機(jī)構(gòu)行使地方立法權(quán)限的一大特征。

2.加大自主性立法

立足地方實(shí)際、彰顯地方特色是地方立法的生命力所在。法國哲學(xué)家霍爾巴赫曾指出：“立法如果能夠考慮并抓住下述因素的一切聯(lián)系及其相互關(guān)系，就能達(dá)到完善地步。這些因素就是國家的地理位置，領(lǐng)土面積，土壤，氣候，居民的氣質(zhì)、天賦、性格和信仰。”[7]在地方立法權(quán)限的行使上，不斷加大自主性立法力度，通過地方自主性立法規(guī)范地方特殊問題、解決地方特殊矛盾、發(fā)揮地方特殊優(yōu)勢(shì)是國家中心城市立法的又一重要特征。以上海為例，上海市人大和人大常委會(huì)針對(duì)建設(shè)特大型國際化大都市的過程中出現(xiàn)的城市建設(shè)發(fā)展迅速與城市管理相對(duì)滯后、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與利益分配不均、政府管理與社會(huì)自治一手強(qiáng)一手弱、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)等特殊矛盾，明顯加大了社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等立法力度，為特大型國際化大都市建設(shè)保駕護(hù)航。

3.準(zhǔn)確把握先行性立法

先行性立法是在國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市和較大的市，根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要而先行制定地方性法規(guī)，具有先行先試的特點(diǎn)。利用國家先行先試的政策優(yōu)惠，將政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為法律優(yōu)勢(shì)，鞏固和促進(jìn)城市的發(fā)展，是國家中心城市立法的一條重要的經(jīng)驗(yàn)。國家中心城市準(zhǔn)確把握先行性立法的一個(gè)基本做法是：確有地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，而國家短時(shí)期內(nèi)又沒有立法規(guī)劃時(shí)，才進(jìn)行先行性立法，以引領(lǐng)本地發(fā)展，同時(shí)也為國家相關(guān)立法積累經(jīng)驗(yàn)。

(三)權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)和行政機(jī)關(guān)立法權(quán)

在當(dāng)前地方立法中，部門利益傾向嚴(yán)重是一個(gè)普遍存在的問題。地方立法權(quán)不能成為部門利益的“保護(hù)傘”。十八屆四中全會(huì)明確指出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制和機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用?！盵8]國家中心城市普遍強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)地位，在立法中積極發(fā)揮人大及其常委會(huì)在法規(guī)立項(xiàng)、起草、審議等環(huán)節(jié)中的主導(dǎo)作用。

1.堅(jiān)持法規(guī)立項(xiàng)上的主導(dǎo)地位

法規(guī)項(xiàng)目立不立、什么時(shí)間立、如何立，這種對(duì)立法時(shí)機(jī)、立法方向的把握，是立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是立法主導(dǎo)性的第一道關(guān)口。國家中心城市人大常委會(huì)通過法規(guī)立項(xiàng)論證，積極發(fā)揮在法規(guī)立項(xiàng)中的主導(dǎo)地位，堅(jiān)決打破傳統(tǒng)的政府在法規(guī)立項(xiàng)中的主導(dǎo)模式。如北京市人大常委會(huì)推行法規(guī)立項(xiàng)論證機(jī)制，常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)市政府提出的立項(xiàng)報(bào)告，就每一項(xiàng)法規(guī)立法的必要性、可行性、合法性、立法涉及的主要問題和突出矛盾、立法效果預(yù)期等問題進(jìn)行充分調(diào)研和論證，提出立項(xiàng)論證報(bào)告。主任會(huì)議對(duì)立項(xiàng)論證報(bào)告進(jìn)行討論，確定立不立以及怎么立。上海市人大常委會(huì)制定了立項(xiàng)論證的規(guī)則，促使項(xiàng)目建議單位、政府法制辦以及相關(guān)的科研機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一的規(guī)范開展立項(xiàng)論證工作，立法建議項(xiàng)目是否立項(xiàng)，由常委會(huì)主任會(huì)議決定。廣州市人大常委會(huì)制定《廣州市地方性法規(guī)立項(xiàng)辦法》，并建立立法計(jì)劃項(xiàng)目庫制度。天津、重慶市人大常委會(huì)也積極推行項(xiàng)目論證。

2.堅(jiān)持法規(guī)起草上的主導(dǎo)地位

為避免部門利益法律化，國家中心城市堅(jiān)決打破長期以來“誰主管、誰負(fù)責(zé)、誰起草”的法規(guī)起草模式，采用多種舉措強(qiáng)化人大及常委會(huì)對(duì)法規(guī)起草的主導(dǎo)作用，積極推進(jìn)“部門立法”向“綜合立法”轉(zhuǎn)變。一是積極建立開放多元的起草機(jī)制。改變政府部門主導(dǎo)法規(guī)起草的做法，積極吸收和組織專業(yè)院所和科研機(jī)構(gòu)參與法規(guī)起草工作。如北京市人大常委會(huì)建立法規(guī)預(yù)案研究機(jī)制，將一些比較重要的和急需的立法項(xiàng)目的法規(guī)草案(如《北京市控?zé)煑l例》等)委托專業(yè)院所和科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行起草。二是加大人大及常委會(huì)自主或參與法規(guī)草案起草的力度。國家中心城市人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)在法規(guī)起草環(huán)節(jié)積極參與，保證主任會(huì)議確立的立法思路得到貫徹執(zhí)行，避免部門利益、部門局限和政績沖動(dòng)對(duì)法規(guī)草案內(nèi)容的影響。如上海的外高橋保稅區(qū)條例、信訪條例等，都是由常委會(huì)有關(guān)部門起草的。同時(shí)，積極發(fā)揮人大及常委會(huì)的綜合優(yōu)勢(shì)，自主起草綜合性法規(guī)。如《上海市促進(jìn)科教興市戰(zhàn)略實(shí)施地方立法框架》等報(bào)告就是由上海市人大常委會(huì)組織和協(xié)調(diào)，實(shí)務(wù)部門和專家參與調(diào)研和論證，在各相關(guān)部門提出本領(lǐng)域立法建議項(xiàng)目的基礎(chǔ)上形成的。

3.堅(jiān)持法規(guī)審議上的主導(dǎo)地位

一是強(qiáng)化落實(shí)人代會(huì)的立法權(quán)。將涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局和人民群眾切身利益的立法項(xiàng)目，提交市人代大會(huì)審議，使立法更能體現(xiàn)人民意志，更具有社會(huì)基礎(chǔ)。二是牢牢把握對(duì)法規(guī)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的決策權(quán)。無論是專門委員會(huì)審議，還是法制委員會(huì)統(tǒng)一審議，不再是“蜻蜓點(diǎn)水”，而是敢于對(duì)重要制度“動(dòng)刀”。通過引導(dǎo)委員深入審議、把基礎(chǔ)工作做細(xì)做實(shí)以及建立隔次審議制度、靈活的審次制度等措施，增強(qiáng)對(duì)法規(guī)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的決策能力和水平。如上海市人大常委會(huì)通過建議提議案人修改完善、行使動(dòng)議權(quán)和暫不付表決實(shí)現(xiàn)在審議過程中對(duì)立法的主導(dǎo)作用，凡是法規(guī)案中有重大問題未經(jīng)協(xié)調(diào)或?qū)徸h中有分歧意見的，絕不趕進(jìn)度，而是依照法定程序和提高立法質(zhì)量的要求，該退回修改完善的予以退回，該擱置的予以擱置，該暫緩表決的予以暫緩表決。北京市人大常委會(huì)發(fā)揮有關(guān)專門委員會(huì)和法制委員會(huì)作用，對(duì)立法必要性、主要內(nèi)容可行性以及常委會(huì)組成人員審議中提出的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，加強(qiáng)調(diào)研分析，提出解決方案；改進(jìn)法規(guī)草案審議程序，為常委會(huì)組成人員審議法規(guī)草案，進(jìn)行立法決策，提供充分的時(shí)間和條件。三是建立地方立法協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)協(xié)調(diào)力度。如天津市人大常委會(huì)與市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志定期召開聯(lián)席會(huì)議，實(shí)行人大、政府及相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)解決立法過程中的突出矛盾和問題。

三、立法機(jī)構(gòu)的分工與合作

(一)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的分工與合作

在地方性法規(guī)的制定過程中，國家中心城市人大常委會(huì)圍繞統(tǒng)一審議基本形成了法制委、法工委(北京稱法制辦公室)和專委會(huì)等機(jī)構(gòu)分工明確、互相配合的運(yùn)行機(jī)制。

一是分工明確。法制委為統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議，重點(diǎn)研究法規(guī)草案中的重大問題，著力提出高質(zhì)量的審議意見，不過多地介入法工委(法制辦公室)的工作安排、人員調(diào)度等具體日常工作，其職能重點(diǎn)是“議事”。法工委(法制辦公室)則負(fù)責(zé)根據(jù)常委會(huì)組成人員的意見、法制委員會(huì)和其他方面的意見，組織人員研究修改法規(guī)草案、起草審議結(jié)果報(bào)告等具體工作，其職能重點(diǎn)是“辦事”，為常委會(huì)和法制委的立法工作提供服務(wù)。專委會(huì)則是國家管理日趨復(fù)雜化、專業(yè)化的結(jié)果，負(fù)責(zé)在人大和人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下研究、審議和擬定有關(guān)議案。

二是相互配合。國家中心城市的法制委都沒有單設(shè)工作機(jī)構(gòu)，與法工委(法制辦公室)共用一套工作班子。法工委(法制辦公室)的工作機(jī)構(gòu)既為法工委(法制辦公室)服務(wù)，又為法制委服務(wù)，從而形成一個(gè)整體。為使法制委和法工委形成機(jī)制上合力的格局，上海市建立了聯(lián)席會(huì)議制度，參加人員為法制委主任委員、副主任委員和法工委主任、副主任，以及各處室負(fù)責(zé)人。通過這一制度平臺(tái)，法制委和法工委之間形成了有效的溝通渠道，相互配合，統(tǒng)籌安排立法工作，共同研究立法工作的重大問題，有針對(duì)性地開展工作。與專委會(huì)的配合上，在立項(xiàng)階段，充分發(fā)揮專委會(huì)在立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃編制中的作用，要求各專委會(huì)及時(shí)與其對(duì)口政府部門對(duì)接，了解可能申報(bào)五年立法規(guī)劃或年度立法計(jì)劃的情況，及時(shí)反饋給法工委，并在規(guī)定期限內(nèi)督促有立法需求的法規(guī)草案起草部門提交立項(xiàng)建議。同時(shí)，對(duì)申報(bào)材料進(jìn)行初步審核，重點(diǎn)分析立項(xiàng)論證報(bào)告及草案完成情況，對(duì)政府上報(bào)的立項(xiàng)論證報(bào)告及草案進(jìn)行進(jìn)一步論證，形成初步的立項(xiàng)建議。在審議階段，加強(qiáng)立法項(xiàng)目分管領(lǐng)導(dǎo)與有關(guān)委員會(huì)的分工聯(lián)系。兩委與有關(guān)專門委員會(huì)共同確定法規(guī)草案的修改原則和思路，邀請(qǐng)他們共同研究確定法規(guī)草案修改的原則、思路和工作步驟，并就法規(guī)草案的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題共同進(jìn)行調(diào)研論證。同時(shí)，根據(jù)自身職責(zé)特點(diǎn)，適當(dāng)提前介入專門委員會(huì)的審議活動(dòng)。除此之外，法工委還加強(qiáng)同辦公廳工作機(jī)構(gòu)的溝通，合理安排法規(guī)草案的審次和常委會(huì)會(huì)議審議一部法規(guī)草案的時(shí)間。

(二)外部機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作

第一，與政府的協(xié)調(diào)合作。北京市加強(qiáng)市人大常委會(huì)與市政府各層次的全面協(xié)調(diào)，建立起立法工作多層面、多渠道的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，包括市人大常委會(huì)與市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)在立法規(guī)劃、立法計(jì)劃、立法所涉及重大問題上的溝通協(xié)調(diào)，市人大各專門委員會(huì)和常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)與市政府有關(guān)部門在法規(guī)立項(xiàng)、法規(guī)起草、法規(guī)草案審議各環(huán)節(jié)中經(jīng)常性的溝通協(xié)調(diào)，以及市人大常委會(huì)法制辦公室與市政府法制辦公室就本市立法綜合性工作的溝通協(xié)調(diào)。上海市法工委與市政府法制辦從1998年起就形成了定期召開聯(lián)席會(huì)議的制度，2009年通過的《關(guān)于進(jìn)一步完善市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)與市政府法制辦公室工作聯(lián)席會(huì)議制度的若干意見》，更是加強(qiáng)了法工委與市政府法制辦在立法、規(guī)章備案審查等工作中的溝通、協(xié)調(diào)和配合。廣州市法工委制定了《意見》及《關(guān)于加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)工作的補(bǔ)充意見》，完善與市政府法制辦的立法工作協(xié)調(diào)機(jī)制，使立法工作從法規(guī)起草到常委會(huì)會(huì)議審議的整個(gè)流程更加順暢，效率更高。天津和重慶市人大法工委也積極主動(dòng)與政府法制辦對(duì)接，加強(qiáng)立法的溝通、協(xié)調(diào)與配合。

第二，與法規(guī)草案起草部門的協(xié)調(diào)合作。除主動(dòng)加強(qiáng)與政府法制辦的協(xié)調(diào)合作外，國家中心城市立法機(jī)構(gòu)還積極加強(qiáng)與法規(guī)起草部門的協(xié)調(diào)合作，充分發(fā)揮起草部門的作用，各類改稿活動(dòng)、調(diào)研活動(dòng)、審議活動(dòng)都邀請(qǐng)草案起草部門參與或者列席會(huì)議，主動(dòng)與其研究探討法規(guī)草案中的問題，請(qǐng)其提供相關(guān)的法律、法規(guī)、文件，解答專業(yè)方面的問題。

四、立法機(jī)構(gòu)專業(yè)化

走向?qū)I(yè)化是國家中心城市立法機(jī)構(gòu)發(fā)展的一大趨勢(shì)，也是不斷提高地方立法質(zhì)量和水平的基本要求。立法機(jī)構(gòu)專業(yè)化程度與立法人員的專業(yè)化、專職化以及配置是否充足密切相關(guān)。

(一)立法機(jī)構(gòu)專業(yè)化舉措

在推進(jìn)立法機(jī)構(gòu)不斷走向?qū)I(yè)化方面，國家中心城市有兩大舉措：

一是苦練“內(nèi)功”，提升立法人員專業(yè)素養(yǎng)和水平。五大國家中心城市都高度重視立法人才隊(duì)伍建設(shè)，通過增加機(jī)構(gòu)和人員編制、進(jìn)修培訓(xùn)、掛職鍛煉等多種途徑，努力提升立法專業(yè)隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)和水平。如北京市人大常委會(huì)擬與組織部門、市政府有關(guān)方面一起研究制定培養(yǎng)立法人才的規(guī)劃和計(jì)劃，建立激勵(lì)立法人才成長的保障機(jī)制。上海市人大常委會(huì)實(shí)行學(xué)法制度以提高常委會(huì)組成人員的專業(yè)素養(yǎng)，制定審議法規(guī)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并堅(jiān)持實(shí)行法規(guī)草案解讀制度等。

二是借助“外力”，不斷充實(shí)和補(bǔ)充立法機(jī)構(gòu)專業(yè)化力量。建立和完善立法專家咨詢制度、建立立法咨詢專家?guī)?，是國家中心城市立法機(jī)構(gòu)不斷專業(yè)化方面借助“外力”上的共同做法。目前，五大國家中心城市都建立了比較完備的立法專家咨詢制度，并擁有了專業(yè)門類齊全、知識(shí)結(jié)構(gòu)合理、人員規(guī)模適度的立法咨詢專家?guī)?。此外，北京還通過引入專業(yè)機(jī)構(gòu)研究，上海則成立了立法研究所，充實(shí)立法機(jī)構(gòu)的專業(yè)化力量。

(二)立法機(jī)構(gòu)專業(yè)化方面存在的問題

1.法制委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)不夠合理。具體表現(xiàn)在：專業(yè)構(gòu)成不合理，法律專業(yè)人員偏少；組成人員來源單一，大多是原黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部；兼職委員較多，不能保證參加統(tǒng)一審議會(huì)議，有時(shí)甚至因出席會(huì)議人數(shù)未能達(dá)到法定人數(shù)而無法開會(huì)等。

2.立法工作機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備方面還有待加強(qiáng)。負(fù)責(zé)法規(guī)案一審有關(guān)工作的專門委員會(huì)一般設(shè)1個(gè)辦公室，辦公室人員配備2至4人；負(fù)責(zé)法規(guī)案統(tǒng)一審議具體工作的人大常委會(huì)法工委設(shè)有3-4個(gè)處室，且負(fù)責(zé)具體法規(guī)案的一般只有兩個(gè)處，每個(gè)處室人員編制也不超過4人；而每年的立法審議項(xiàng)目基本上都不少于10件，還有法規(guī)清理、立法后評(píng)估、備案審查、法規(guī)匯編等日常工作和臨時(shí)性任務(wù)。立法工作任務(wù)繁重與人員配備力量不足的矛盾比較突出。

3.立法工作人員專業(yè)素質(zhì)還有待進(jìn)一步提高。立法實(shí)踐中，因委員大多為兼職，而負(fù)責(zé)具體立法工作事務(wù)的人員較少，很難抽身參加專門的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，一定程度上影響到立法的順利推進(jìn)和立法質(zhì)量的提高。

(三)推進(jìn)立法機(jī)構(gòu)進(jìn)一步專業(yè)化舉措

十八屆四中全會(huì)明確指出，“增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例，依法建立健全專門委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問制度。”[8]在推進(jìn)地方立法機(jī)構(gòu)進(jìn)一步專業(yè)化方面，建議從以下幾個(gè)方面入手：

第一，進(jìn)一步優(yōu)化法制委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)。有學(xué)者研究表明，結(jié)構(gòu)良好的法制委員會(huì)的成員至少應(yīng)包括：具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及專業(yè)知識(shí)的人員、具有一定地方立法經(jīng)驗(yàn)的人員、熟悉法律專業(yè)的人員。[6]為了在統(tǒng)一審議中既把握立法的一般規(guī)律，又善于結(jié)合本地的實(shí)際，在法制委員會(huì)組織人員構(gòu)成上，要增強(qiáng)組成人員的代表性，吸收更多長期從事法律工作的人才、主管一方具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)干部以及有關(guān)領(lǐng)域的專家參加。

第二，擴(kuò)大專職委員的比例，適當(dāng)增加委員會(huì)組成人員中專家級(jí)骨干人才的數(shù)量，保證組成人員有更多精力、更加專注地投入委員會(huì)的工作，更好地貫徹民主集中制原則，集體行使職權(quán)、集體決定問題。要為委員們履職創(chuàng)造必要條件，使其能夠坐得下來、深得進(jìn)去，切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有作用。

第三，充實(shí)法制委和常委會(huì)法工委的工作力量，采取有效措施，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和人才培養(yǎng)，提高人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)水平，不斷提高委員會(huì)工作的質(zhì)量和效果。

注釋：

①所謂“法條不抵觸”，即不同憲法、法律、行政法規(guī)的具體條文的內(nèi)容相抵觸。

②所謂“法意不抵觸”，即不同憲法、法律、行政法規(guī)的立法精神、基本原則相抵觸。

③所謂“法權(quán)不抵觸”，即不超越憲法、法律授予地方人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限。

[1]阮榮祥,等.地方立法的理論與實(shí)踐(第二版)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011：89.

[2]北京稱為法制辦公室.

[3]謝天放.地方立法特色研究(主報(bào)告)[J].政府法制研究，2006，(5).

[4][法]霍爾巴赫著.自然政治論[M].陳太先,睦茂,譯.北京：商務(wù)印書館,1994:287.

[5]參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》.

責(zé)任編輯：鄭詩鋒

Comparison of Legislatures of China’s National Central Cities and Its Inspirations

XIA Yun-yun

(Wuhan Academy of Social Sciences, Institute of Politics and Law, Wuhan 430019, China)

The legislature is the organization and guarantee of the legislative activities. It is the important carrier or platform for creating good law. The establishment of the legislature body and its scientific, reasonable,and effective operation are directly related to the nature and quality of the law. The paper makes a comparative analysis of the legislatures of the five national central cities in China in terms of establishment, power, responsibility and cooperation. Based on the comparative analysis, the paper argues that the institutional mechanisms of the local legislatures should be improved mainly in the following aspects: strengthening the leadership of the NPC legislation; promoting the rational division of labor between the legislatures; strengthening the coordination and cooperation of the legislatures; and further enhancing the professionalization of legislation.

China’s national central city; legislature; comparison; inspiration

2017-09-10

夏蕓蕓(1982-)，女，湖北鐘祥人，副研究員，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)主義法治理論與城市法治。

DF01

A

1674-344X(2017)10-0041-06