省人大常委會副主任 夏 耕

在全省人大規(guī)范性文件備案審查工作會議上的講話（摘要）

省人大常委會副主任 夏 耕

10月12日至13日，全省人大規(guī)范性文件備案審查工作會議在淄博召開。省人大常委會副主任夏耕出席會議并講話，省人大常委會法工委主任周杰作總結(jié)講話，6個設(shè)區(qū)的市人大常委會負責同志作了交流發(fā)言。這些講話和發(fā)言具有很強的指導性和針對性，現(xiàn)予以摘登，供大家學習借鑒。

（2017年10月12日）

今天我們召開這次會議，主要任務是貫徹落實全國人大常委會關(guān)于加強備案審查工作的要求，總結(jié)交流我省備案審查工作情況和經(jīng)驗，研究分析備案審查工作面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)，探討如何進一步加強備案審查工作，維護國家法制統(tǒng)一，保障憲法法律實施。

黨的十八大以來，黨中央和全國人大常委會多次對加強備案審查工作做出重要部署。十八屆三中全會提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度；十八屆四中全會要求，加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。在全國地方立法研討會、座談會上，張德江委員長、李建國副委員長反復強調(diào)，規(guī)范性文件備案審查是憲法、法律賦予人大及其常委會的一項重要監(jiān)督職權(quán)，是維護我國法律體系內(nèi)在科學和諧統(tǒng)一的重要手段，也是一項具有中國特色的憲法監(jiān)督制度，要求進一步健全備案審查機構(gòu)、完善備案審查制度、強化備案審查實效。所有這些都充分體現(xiàn)了黨中央、全國人大常委會對備案審查工作的高度重視，對我們做好備案審查工作具有很強的指導意義。

進一步深化對備案審查工作重要性的認識，加強備案審查制度和能力建設(shè)，深入推進備案審查工作的開展，切實做到有件必備、有備必審、有錯必糾，維護國家法制統(tǒng)一，是各級人大常委會的一項重要任務。剛才，6個市人大常委會的負責同志分別介紹了本市備案審查工作情況和經(jīng)驗，講得都很好，各有特色，希望大家認真學習借鑒。下面，我就貫徹落實好黨中央和全國人大常委會的部署要求，進一步做好我省規(guī)范性文件備案審查工作，講幾點意見。

一、對備案審查制度的重要性要有充分認識

備案審查制度，從本質(zhì)上講，是具有中國特色的憲法制度和憲法監(jiān)督制度，擔負著保障憲法和法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的重要使命。要從實現(xiàn)全面依法治國，維護國家法制統(tǒng)一，保障憲法和法律有效實施的高度，深刻認識備案審查工作的重要性。

（一）做好備案審查工作是堅持黨的領(lǐng)導、建設(shè)社會主義法治的內(nèi)在要求。習近平總書記在論述全面依法治國時強調(diào)，堅持黨的領(lǐng)導是社會主義法治的根本要求。十八屆六中全會提出，要向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向黨中央決策部署看齊，做到黨中央提倡的堅決響應、黨中央決定的堅決執(zhí)行、黨中央禁止的堅決不做。堅持黨對社會主義法治的領(lǐng)導，一方面要通過不斷提高立法質(zhì)量，使憲法、法律、法規(guī)和各類規(guī)范性文件正確體現(xiàn)黨的路線方針政策；另一方面要通過不斷加強備案審查，確保社會主義法律體系形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一、內(nèi)在和諧的有機整體。因此，加強對規(guī)范性文件的備案審查，確保其內(nèi)容的合法性、適當性，是堅持黨的領(lǐng)導、建設(shè)社會主義法治的內(nèi)在要求，對于貫徹落實黨的路線方針政策，確保憲法和法律、法規(guī)有效實施，全面推進依法治國，維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，意義重大。

（二）備案審查制度是一項重要的憲法制度和憲法監(jiān)督制度。備案審查制度是一項憲法性制度，有明確的憲法依據(jù)。張德江委員長指出：“規(guī)范性文件備案審查是憲法法律賦予人大的一項重要監(jiān)督職權(quán)，是符合中國國情、具有中國特色的一項憲法性制度設(shè)計?！蔽覈鴳椃▽θ珖舜蟪蜂N行政法規(guī)和地方性法規(guī)作出了規(guī)定，這些規(guī)定是從監(jiān)督職權(quán)的角度作出的，是憲法監(jiān)督制度的重要組成部分。全國人大組織法、地方組織法、立法法、監(jiān)督法等相關(guān)法律，也對備案審查制度作了相應的規(guī)定。我國的備案審查制度，是在黨的領(lǐng)導下，不斷總結(jié)歷史經(jīng)驗，伴隨著全面推進依法治國的歷史進程逐步形成并不斷完善的。這項制度不同于世界上其他國家的憲法監(jiān)督制度，有著鮮明的中國特色，并與人民代表大會制度高度契合。隨著制度的不斷完善和工作的不斷深入，備案審查作為人大監(jiān)督工作的重要組成部分，其作用和價值正日益凸顯。

（三）加強備案審查工作是中國特色社會主義法律體系發(fā)展完善的必然要求。中國特色社會主義法律體系形成以前，我國法治建設(shè)的重點在于解決“有沒有規(guī)矩”的問題，這符合當時經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，也符合法治建設(shè)發(fā)展的階段性特征，對于填補法制空白、解決一些領(lǐng)域的突出社會矛盾起到了積極作用。隨著中國特色社會主義法律體系宣告形成，我國的法治建設(shè)也逐漸進入了關(guān)注“規(guī)矩好不好”的新階段。一方面，由追求立法數(shù)量向強調(diào)立法質(zhì)量轉(zhuǎn)變，立法的科學化、民主化和精細化水平不斷提高；另一方面，由重制定、輕審查向制定與審查并重轉(zhuǎn)變，不再僅僅滿足于提高某一件法律、法規(guī)的立法質(zhì)量，而是更加注重于法律體系內(nèi)在的和諧性和整體質(zhì)量的提升。因此，做好備案審查工作，是確保憲法、法律、法規(guī)和各類規(guī)范性文件協(xié)調(diào)一致，維護國家法制統(tǒng)一，提高法律體系整體質(zhì)量的必然要求。

二、對備案審查工作面臨的形勢要有理性分析

各級黨委的重視和支持為加強備案審查工作提供了重要保證。今年7月，劉家義同志還專門就修改我省備案審查規(guī)定作出批示，要求將該法規(guī)修正案送省委、省政府領(lǐng)導同志和相關(guān)部門征求意見，對于提高該法規(guī)的修改質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。總體上看，我省各級人大備案審查工作成效顯著，但還存在不少問題，面臨著諸多挑戰(zhàn)。

（一）賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，造成備案審查工作任務急遽增加。立法法修改后，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，是我國立法體制的重大變化，是加強地方政權(quán)建設(shè)的重大舉措，同時也給備案審查工作帶來了新的挑戰(zhàn)。就我省情況來看，一方面，省人大常委會接收報備的市政府規(guī)章數(shù)量大幅度增加，2015年接收報備的市政府規(guī)章只有3件，2016年增加到19件，今年截止到9月底已經(jīng)接收了17件；另一方面，14個設(shè)區(qū)的市人大常委會接收報備的規(guī)范性文件中增加了政府規(guī)章，報備文件的等級和效力明顯提升。市政府規(guī)章作為一類重要的規(guī)范性文件，審查難度較大，除了上位法層級多、專業(yè)性強外，還具有鮮明的地方特色，這就要求從事備案審查工作的同志不僅要本著高度負責的態(tài)度，切實履職盡責，把工作做扎實、做到位，而且要切實加強學習，提高專業(yè)素質(zhì)，以勝任審查工作。

（二）改革不斷深化造成價值判斷和利益取舍發(fā)生變化，加大了備案審查工作難度。隨著我國經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化、上位法不斷完善，做好地方立法和規(guī)范性文件備案審查工作的難度也在不斷加大。既要確保與黨中央精神和上位法保持一致，又要解決好工作中面臨的實際問題，對立法和備案審查工作人員的政治站位和專業(yè)素質(zhì)提出了更高要求。中央嚴肅處理了甘肅省祁連山自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞一案中“立法放水”的問題，給我們敲響了警鐘。地方各級國家機關(guān)制定的規(guī)范性文件，其目的與價值在于保障憲法法律的有效實施和經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，而不能只從本地區(qū)、本部門的眼前利益出發(fā)，攬權(quán)推責、打“擦邊球”，更不能公然與黨中央精神相背離、與法律法規(guī)相抵觸。這就要求從事備案審查工作的同志，對工作的復雜性要有清醒的認識，不僅要努力提高專業(yè)素質(zhì)，更要努力提高政治站位，在工作中把準方向，堅持原則，一旦發(fā)現(xiàn)上述問題，堅決予以糾正。

（三）社會各界對備案審查工作的關(guān)注度日益提高，向我們提出新的課題。隨著全面推進依法治國戰(zhàn)略的實施，法治觀念日益深入人心，社會各界對于各種具體行政行為和司法案件的監(jiān)督意識越來越強，而且對于法律、法規(guī)和各類規(guī)范性文件的制定越來越關(guān)注，通過各種合法渠道反映利益訴求、參與法治建設(shè)進程的愿望越來越迫切。從最初搞不清備案審查與信訪的區(qū)別，到現(xiàn)在能夠提出形式完備、指向清晰的書面審查建議，人民群眾對于備案審查制度逐漸了解，期望通過備案審查維護國家法制統(tǒng)一、維護自身合法權(quán)益的意識日趨強烈。這既體現(xiàn)了全社會法治觀念的不斷增強，也對備案審查工作提出了更高要求，積極回應民眾關(guān)切，引導人民群眾有序參與備案審查工作，是改進和加強備案審查工作必須解決的重要課題。

（四）制度和能力建設(shè)滯后，在一定程度上阻礙著備案審查工作的深入開展。十八屆四中全會以來，備案審查工作面臨的形勢和承擔的任務都發(fā)生了深刻變化，黨和人民群眾對于備案審查工作的要求和期望越來越高，與之相比，我省各級人大常委會的備案審查制度和能力建設(shè)還有較大差距，難以適應新形勢、新任務的需要。首先，制度建設(shè)有待加強。立法法修改后，我省備案審查規(guī)定也已經(jīng)進行了相應修改，全省各級人大常委會都面臨抓好具體落實、健全完善配套制度和措施的艱巨任務。其次，信息化建設(shè)滯后?？傮w上看，大多數(shù)設(shè)區(qū)的市備案審查工作還是采取傳統(tǒng)工作方式，難以適應新形勢下工作量大幅度增加的現(xiàn)實情況。再者，隊伍建設(shè)仍相對薄弱。突出的問題表現(xiàn)在，有的地方雖然設(shè)置了機構(gòu)、配備了人員，但主要從事的卻不是備案審查工作，嚴重影響了備案審查工作順利開展。

對以上挑戰(zhàn)和問題，還需要我們認真面對，上下一起努力，采取切實措施加以改進。

三、對改進和加強備案審查工作要有明確思路

改進和加強備案審查工作，必須進一步提高認識、堅定方向，正視差距、明確思路，從建立健全制度、提升能力素質(zhì)入手，以創(chuàng)新的思維開展工作，切實做到有件必備、有備必審、有錯必糾，切實維護國家法制統(tǒng)一。

（一）深化對備案審查工作重要性的認識，切實增強堅持黨的領(lǐng)導的自覺性。規(guī)范性文件備案審查，是一項政治性、政策性和法律性、實踐性都很強的工作，必須牢固樹立“四個意識”，提高政治站位，以高度的責任心和使命感來做好這項工作。具體從事這項工作的同志，要切實提高認識，保持高度的政治敏銳性，遇到問題時，不僅要善于從法律層面來分析，更要善于從政治上和經(jīng)濟社會發(fā)展的全局上來分析研究。各級人大常委會要增強政治自覺，切實加強黨對備案審查工作的領(lǐng)導，建立健全重大敏感問題向黨委請示匯報制度，確保備案審查工作始終保持正確的政治方向。要立足維護國家法制統(tǒng)一，在黨委的領(lǐng)導下，積極探索人大常委會在銜接聯(lián)動機制中的功能和定位，確保把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，使違憲違法違規(guī)的規(guī)范性文件能及時得到依法撤銷和糾正。

（二）加強制度建設(shè)，努力實現(xiàn)備案審查工作的制度化和規(guī)范化。制度建設(shè)就是立規(guī)矩。目前備案審查工作還沒有形成全國統(tǒng)一的法律規(guī)范，大家開展工作依據(jù)的仍然是立法法、監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定，其中有很多都是原則性的規(guī)定。這種狀況，既為地方人大開展備案審查工作帶來了不確定因素，造成了一些不便，同時，也為地方人大進行開創(chuàng)性的制度建設(shè)留下了充分的空間。去年，在濟寧召開的全國人大規(guī)范性文件備案審查研討會上，全國人大常委會法工委負責同志明確提出：“在制度建設(shè)過程中，要上下聯(lián)動、左右協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)范。有的可以地方先行，有的可以全國人大引領(lǐng)，還有的可以學習借鑒兄弟部門的成熟做法和制度?！苯陙恚沂「骷壢舜蟪Ｎ瘯趥浒笇彶橹贫冉ㄔO(shè)方面進行了積極的探索，取得了豐碩成果，制定了與備案審查規(guī)定相配套的一系列工作制度和規(guī)范。下一步，各級人大常委會還要繼續(xù)加強制度建設(shè)，盡快建立健全覆蓋備案審查工作全過程，程序完備、機制完善、責任明確、措施有力的制度體系，為改進和加強備案審查工作打下堅實的制度基礎(chǔ)。

（三）注重能力建設(shè)，緊緊抓住改進和加強備案審查工作的關(guān)鍵。首先，要重視加強隊伍建設(shè)。隊伍建設(shè)是備案審查能力建設(shè)的基礎(chǔ)。剛才6個市的發(fā)言都提到了工作力量不足的問題，大家從工作力量不足的現(xiàn)實出發(fā)，想了很多辦法來提高備案審查工作效率和質(zhì)量，比如借助“外腦”協(xié)助開展審查工作，提高工作的信息化水平等，并取得了可喜的成效。但是，改進工作方法和手段并不能取代建設(shè)一支規(guī)模適當、相對穩(wěn)定、素質(zhì)優(yōu)良的備案審查工作隊伍。張德江委員長兩次在全國會議上講話強調(diào)機構(gòu)人員問題，足見其重視程度。隨著備案審查工作任務不斷加重、要求不斷提高，人員的數(shù)量不足、素質(zhì)不高會讓工作越來越被動。在這里提醒大家，對于備案審查工作機構(gòu)和人員的問題，必須給予足夠重視，特別是在座的各位市人大常委會分管主任必須高度重視、大力推動，不僅要健全機構(gòu)、配足人員，而且要配備合格人員，并切實加強培訓、提高素質(zhì)。會后，請各位分管主任向主要負責同志認真匯報，盡快將張德江委員長的指示貫徹落實好。其次，要重視加強信息化建設(shè)。加強信息化建設(shè)是備案審查能力建設(shè)的重要內(nèi)容，也是全國人大常委會的明確要求。對于信息平臺建設(shè)，劉家義同志作出指示，柏繼民同志多次強調(diào)，各級人大常委會一定要高度重視，下大力氣加強我省備案審查信息化平臺建設(shè)，不斷推動我省規(guī)范性文件備案審查工作更加規(guī)范、專業(yè)、高效地開展。目前，省人大常委會正在按照全國人大常委會“標準、網(wǎng)絡、內(nèi)容、數(shù)據(jù)四統(tǒng)一”的要求和劉家義同志的指示精神，抓緊推進信息平臺建設(shè)工作。平臺建成后，要抓緊組織培訓，盡快將信息化的效能和優(yōu)勢發(fā)揮出來。全國人大常委會已經(jīng)提出要建設(shè)覆蓋全國、互聯(lián)互通的備案審查信息平臺，外省部分市、縣已經(jīng)行動起來，希望我省各市、縣人大常委會也要提前謀劃，結(jié)合自身實際制定實施方案、列入財政預算，加快信息平臺建設(shè)。

（四）回應人民呼聲，深入推進備案審查工作有效開展。積極回應民眾關(guān)切、重視并妥善處理公民的審查建議，不但是備案審查工作重要的組成部分，也是堅持以人民為中心的直接體現(xiàn)，立法法修改的時候就專門增加了向社會公開的內(nèi)容，省人大常委會在修改備案審查規(guī)定的時候也做了相應規(guī)定，各級人大常委會一定要認真貫徹執(zhí)行。據(jù)統(tǒng)計，自修改后的備案審查規(guī)定公布以來，打電話詢問情況的明顯增多，收到的書面審查建議已有4件。人民群眾關(guān)注度的提升，是對改進和加強備案審查工作的激勵與促進。同志們在辦理審查建議的時候，要吃透情況，既要全面掌握制定規(guī)范性文件的上位法依據(jù)，又要認真了解與之相關(guān)、相配套的制度和規(guī)定，以及規(guī)范性文件出臺的客觀背景，必要時還應當通過發(fā)函詢問、召開座談會和論證會等多種形式，廣泛聽取文件制定機關(guān)、有關(guān)部門單位、專家學者和公眾的意見，確保審查意見合法合理，站得住腳、有說服力。向建議人答復的時候，也要耐心解釋、細致說明，確保收到良好社會效果。

備案審查工作受到黨中央和全國人大常委會的高度重視，受到廣大人民群眾的高度關(guān)注。我們要進一步增強責任感、使命感，把學習貫徹十九大精神落實到扎扎實實做好本職工作上，迎難而上、勇于擔當，以積極的工作熱情、務實的工作作風努力做好規(guī)范性文件備案審查工作，為維護國家法制統(tǒng)一、保障憲法法律有效實施、全面推進依法治國和法治山東建設(shè)作出貢獻！