社會(huì)資本參與軌道交通PPP項(xiàng)目的難點(diǎn)與對(duì)策

（南開大學(xué) 金融學(xué)院，天津 300071）

社會(huì)資本參與軌道交通PPP項(xiàng)目的難點(diǎn)與對(duì)策

李 波，萬(wàn)麗亞

（南開大學(xué) 金融學(xué)院，天津 300071）

近年來(lái)，國(guó)家大力推動(dòng)以PPP模式建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，加大公共服務(wù)的供給能力和效率，這對(duì)政府轉(zhuǎn)變職能，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義，但由于社會(huì)資本普遍積極性高，進(jìn)入項(xiàng)目時(shí)卻顧慮重重，項(xiàng)目落地難度較大，本文就此難點(diǎn)進(jìn)行分析并提出相應(yīng)對(duì)策。

城市軌道交通；PPP模式；社會(huì)資本；問題；建議

2014年以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列旨在推廣運(yùn)用PPP模式的政策，鼓勵(lì)地方政府引導(dǎo)社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。推廣運(yùn)用PPP模式，是國(guó)家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)及創(chuàng)新投融資機(jī)制具有重要意義。軌道交通項(xiàng)目投資大，社會(huì)效益顯著，引入社會(huì)資本可緩解政府的財(cái)政支付壓力，推進(jìn)規(guī)?；ㄔO(shè)。

一、以PPP模式建設(shè)軌道交通的重要意義

1、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增速放緩、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的“新常態(tài)”。PPP模式作為新型的公共產(chǎn)品和服務(wù)投入機(jī)制，能夠拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道，盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，這已經(jīng)成為擴(kuò)大國(guó)內(nèi)有效投資需求、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重要手段。

2、有效緩解地方政府債務(wù)壓力

我國(guó)目前正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要階段，基礎(chǔ)設(shè)施投資需求巨大，但隨著地方政府性債務(wù)管理逐步規(guī)范，過(guò)去單純依靠財(cái)政支付的傳統(tǒng)方式將漸行漸遠(yuǎn)，以PPP模式為代表的多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制將逐漸形成，可有效緩解地方政府的債務(wù)壓力。

3、創(chuàng)新投融資機(jī)制，提升項(xiàng)目運(yùn)作效率

我國(guó)軌道交通已進(jìn)入快速建設(shè)期，僅依靠政府和國(guó)有企業(yè)難以滿足建設(shè)需求。有必要?jiǎng)?chuàng)新投融資機(jī)制，引進(jìn)社會(huì)資本以PPP模式參與投資建設(shè)，如此可借助資本這一紐帶，建立起政府和社會(huì)資本的長(zhǎng)期合作關(guān)系，發(fā)揮各方的比較優(yōu)勢(shì)，提升項(xiàng)目的管理效率。

4、項(xiàng)目封閉運(yùn)作、權(quán)責(zé)明晰

軌道交通項(xiàng)目涉及線路投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)等方面的權(quán)責(zé)劃分，項(xiàng)目運(yùn)作復(fù)雜。PPP模式以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，明晰各方的權(quán)責(zé)關(guān)系，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)公共服務(wù)的供給能力和效率具有重要意義。

二、軌道交通建設(shè)吸引社會(huì)資本參與存在的主要問題

城市軌道交通作為便民惠民的重要民生工程，近年來(lái)發(fā)展迅猛，受國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃影響，未來(lái)幾年內(nèi)仍將保持快速發(fā)展勢(shì)頭。此類項(xiàng)目普遍投資巨大，吸引社會(huì)資本的參與可緩解政府財(cái)政壓力，促進(jìn)行業(yè)快速成長(zhǎng)。當(dāng)前吸引社會(huì)資本參與行業(yè)建設(shè)存在的主要問題如下。

1、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性回報(bào)較差，投資回報(bào)率低

軌道交通項(xiàng)目投資額大，準(zhǔn)公益性強(qiáng)，僅依賴票收將無(wú)法收回投資，必須依賴財(cái)政補(bǔ)貼方可維系。在投資額巨大的前提下，政府一般不可能給予項(xiàng)目較高回報(bào)，因此相對(duì)市場(chǎng)化投資項(xiàng)目，此類項(xiàng)目普遍投資收益率偏低，影響社會(huì)資本進(jìn)入的積極性。

2、信息不對(duì)稱，存在不確定的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

軌道交通行業(yè)引入社會(huì)資本，通常以影子票價(jià)作為報(bào)價(jià)依據(jù)，是建立在其對(duì)項(xiàng)目客流的預(yù)估基礎(chǔ)之上的，而客流受城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)配套、交通支持等政策性影響極大。因此，在行業(yè)發(fā)展的周期內(nèi)，社會(huì)資本與政府間存在上述顯著的信息不對(duì)稱問題，這會(huì)影響社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的綜合判斷，影響其投資決策。

3、社會(huì)資本的投資回報(bào)缺乏法律保障，考驗(yàn)政府誠(chéng)信

作為準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，軌道交通項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度不高，需要政府向項(xiàng)目支付財(cái)政補(bǔ)貼或配置一定的補(bǔ)貼資源，但目前僅有國(guó)家各部委發(fā)布的各類管理辦法，國(guó)家尚未立法對(duì)社會(huì)資本的合法權(quán)益予以保障。這種情形下，在項(xiàng)目合同期內(nèi)，政府是否可以如約守信、按時(shí)足額支付補(bǔ)貼進(jìn)而滿足社會(huì)資本的合理回報(bào)，是社會(huì)資本進(jìn)入項(xiàng)目時(shí)有所顧慮的重要原因。

4、社會(huì)資本的投資退出渠道偏少，進(jìn)出機(jī)制不靈活

在軌道交通PPP項(xiàng)目的潛在社會(huì)資本中，由于在項(xiàng)目中擔(dān)任的角色不同，不是每類資本都有必要一直投入至項(xiàng)目結(jié)束。考慮投資決策的靈活性，為降低項(xiàng)目總成本，施工單位、純財(cái)務(wù)投資人等在必要時(shí)可以選擇提前退出，但目前允許提前退出的此類項(xiàng)目并不多。

5、項(xiàng)目利益主體多，審批復(fù)雜，社會(huì)資本交易成本大

PPP項(xiàng)目從完成實(shí)施方案、物有所值和財(cái)政承受能力論證，到特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂，審批程序繁雜，至少需要一年以上，耗時(shí)耗力。同時(shí)，項(xiàng)目成敗在很大程度上取決于政府各部門、業(yè)主、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等多方主體的共同努力，這是一個(gè)持續(xù)數(shù)十年的漫長(zhǎng)的合作過(guò)程。若交易成本過(guò)大，難免會(huì)影響社會(huì)資本進(jìn)入此類項(xiàng)目的積極性。

三、社會(huì)資本參與軌道交通建設(shè)的有關(guān)建議

為吸引社會(huì)資本參與軌道交通PPP項(xiàng)目投資建設(shè)，需考慮、比較、平衡項(xiàng)目參與各方的合理訴求，在項(xiàng)目模式設(shè)計(jì)及實(shí)施中予以考慮，建議如下。

1、引入社會(huì)資本參與軌道交通PPP項(xiàng)目的總體思路

伴隨軌道交通PPP項(xiàng)目的大規(guī)模實(shí)施，應(yīng)廣泛吸引有實(shí)力的土建施工企業(yè)、運(yùn)營(yíng)商、專業(yè)設(shè)備商、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)基金等財(cái)務(wù)投資人，共同參與到軌道交通項(xiàng)目建設(shè)中。政府應(yīng)為項(xiàng)目配置一定的資源，提高項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的盈利能力，同時(shí)應(yīng)優(yōu)化監(jiān)督管控措施，擴(kuò)展項(xiàng)目的市場(chǎng)化屬性，吸引社會(huì)資本廣泛參與，充分調(diào)動(dòng)各參與主體的積極性和投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等優(yōu)勢(shì)，共同促進(jìn)PPP項(xiàng)目的高效率運(yùn)營(yíng)。

2、引入社會(huì)資本參與軌道交通PPP項(xiàng)目的合作模式

（1）軌道交通資產(chǎn)包的分包運(yùn)作。鑒于軌道交通項(xiàng)目投資金額大，為加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，降低社會(huì)資本的進(jìn)入難度，降低PPP項(xiàng)目實(shí)施的總成本，建議將該類項(xiàng)目分為A、B兩部分進(jìn)行分包運(yùn)作。

A部分為車站、洞體等土建工程，投資額約占項(xiàng)目總投資額的70%，由政府全額投資。B部分為車輛、信號(hào)等機(jī)電設(shè)備工程，投資額約占項(xiàng)目總投資額的30%，由政府授權(quán)有關(guān)機(jī)構(gòu)，通過(guò)公開招標(biāo)等方式引入合格的社會(huì)資本方，與政府代表方共同成立PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。B部分建設(shè)資本除本金外，剩余建設(shè)資金由PPP項(xiàng)目公司融資解決。

（2）項(xiàng)目沿線土地資源的綜合開發(fā)利用。由于軌道交通項(xiàng)目投資與項(xiàng)目基礎(chǔ)收益的巨大落差，為降低財(cái)政支付壓力，提高PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，應(yīng)推進(jìn)“軌道+物業(yè)”模式，為PPP項(xiàng)目在車輛段、停車場(chǎng)和重點(diǎn)車站等配置一定的土地資源進(jìn)行綜合開發(fā)利用，反哺軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。建議：一是土地出讓方式方面，研究推進(jìn)土地捆綁PPP項(xiàng)目的新型合作方式并盡快實(shí)施；二是力爭(zhēng)解決由于地鐵建設(shè)與上蓋開發(fā)項(xiàng)目屬性不同，帶來(lái)的在規(guī)劃審批環(huán)節(jié)上不同步導(dǎo)致的土地獲取方式、審批主體、審批時(shí)間不同，進(jìn)而使得項(xiàng)目進(jìn)展受到較大影響等問題，因此這部分需要政府各部門密切配合，協(xié)同推進(jìn)。

（3）PPP項(xiàng)目公司的組建與特許經(jīng)營(yíng)。各方股東根據(jù)中國(guó)法律以及項(xiàng)目招商招標(biāo)文件的具體要求，共同議定項(xiàng)目公司的成立方案、公司章程，并經(jīng)政府授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)審核批準(zhǔn)。各方股東按照股權(quán)比例及公司章程的有關(guān)規(guī)定，向PPP項(xiàng)目公司派駐人員，PPP項(xiàng)目公司按市場(chǎng)化原則封閉運(yùn)作，獨(dú)立核算。

PPP項(xiàng)目公司與政府指定授權(quán)機(jī)構(gòu)簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，獲取項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，PPP項(xiàng)目公司以象征性價(jià)格向政府租賃A部分資產(chǎn)，負(fù)責(zé)線路的運(yùn)營(yíng)管理、設(shè)備更新改造及追加投資。特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，PPP項(xiàng)目公司將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無(wú)償?shù)匾平唤o市政府指定部門，并終止A部分項(xiàng)目設(shè)施的租賃，將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給市政府指定部門。

3、社會(huì)資本的收益分配與退出

為了成功引入合格的社會(huì)資本，確保社會(huì)資本的合理收益，促使項(xiàng)目順利實(shí)施，需考慮采取措施提升項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度，即在項(xiàng)目全生命周期前提下，考慮項(xiàng)目股本金及回報(bào)、銀行貸款利率、CPI與PPI波動(dòng)、電價(jià)波動(dòng)等，權(quán)衡考量項(xiàng)目的票價(jià)政策、補(bǔ)貼政策、稅收政策后綜合實(shí)施，確保社會(huì)資本取得合理的投資收益。

（1）電費(fèi)及票價(jià)政策。鑒于電費(fèi)是軌道交通運(yùn)營(yíng)的主要成本項(xiàng)之一，建議政府研究實(shí)施行業(yè)優(yōu)惠電價(jià)，同時(shí)，政府有關(guān)部門需結(jié)合社會(huì)發(fā)展優(yōu)化基礎(chǔ)票價(jià)體系，綜合居民的可承受能力，設(shè)計(jì)出既體現(xiàn)行業(yè)的準(zhǔn)公益性，又有利于項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)票價(jià)調(diào)整機(jī)制，爭(zhēng)取項(xiàng)目自身收益的穩(wěn)步提升。

（2）多渠道融資與退出。軌道交通PPP項(xiàng)目具有投資大，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，票務(wù)收入現(xiàn)金流穩(wěn)定等顯著特點(diǎn)，這些均是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)金融創(chuàng)新的良好基礎(chǔ)條件。政府在設(shè)計(jì)軌道交通項(xiàng)目的運(yùn)作模式時(shí)，除考慮盡可能幫助項(xiàng)目公司利用政策性低利率項(xiàng)目貸款以降低項(xiàng)目總成本外，還要考慮我國(guó)金融市場(chǎng)在未來(lái)必將日臻成熟完善，可允許項(xiàng)目公司在項(xiàng)目持續(xù)期內(nèi)以產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化、融資租賃、發(fā)行各類債券等方式籌集項(xiàng)目發(fā)展所需要的資金，并實(shí)現(xiàn)部分社會(huì)資本的靈活進(jìn)入與退出，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

（3）稅收優(yōu)惠政策支持。參與軌道交通PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本正常的投資回報(bào)是稅后項(xiàng)目分紅，在獲取投資分紅前，項(xiàng)目公司需繳納動(dòng)輒數(shù)十億元的企業(yè)所得稅。作為準(zhǔn)公益性虧損項(xiàng)目，財(cái)政需要進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼后又大幅增加了項(xiàng)目稅收從而又提高了項(xiàng)目補(bǔ)貼額，這是一個(gè)不合理的循環(huán)過(guò)程。

建議稅務(wù)部門盡早研究出，并從國(guó)家層面給予軌道交通PPP項(xiàng)目稅收支持的具體做法。在相關(guān)優(yōu)惠政策出臺(tái)前，建議研究將部分財(cái)政補(bǔ)貼資金直接支付給社會(huì)資本，允許其分年收回投資本金的具體做法。

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（責(zé)任編輯：胡春雨）