監(jiān)察體制改革試點(diǎn)輪廓

王麗娜++李恩樹

北京市、山西省、浙江省是監(jiān)察體制改革的第一批試點(diǎn)，如今試點(diǎn)推向全國(guó)。京晉浙三地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，有可能影響全國(guó)各地的監(jiān)察委員會(huì)面貌

當(dāng)前，福建、四川、云南等地的反貪?rùn)z察官站到了監(jiān)察體制改革、人員轉(zhuǎn)隸的關(guān)口。目前，包括這些地區(qū)在內(nèi)的全國(guó)不少地方，正在統(tǒng)籌推進(jìn)監(jiān)察委的機(jī)構(gòu)組建。

監(jiān)察委這一新的國(guó)家機(jī)構(gòu)問(wèn)世已達(dá)一年。北京市、山西省、浙江省是監(jiān)察體制改革的第一批試點(diǎn)。

去年11月7日，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息稱，中共中央已印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在三省市設(shè)立監(jiān)察委。次月，三地試點(diǎn)獲得全國(guó)人大常委會(huì)正式授權(quán)。

2017年10月，中共十九大報(bào)告指出，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，試點(diǎn)工作在全國(guó)推開。北京、山西、浙江三地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，或?qū)⒂绊懭珖?guó)各地的監(jiān)察委面貌。

人員轉(zhuǎn)隸的資格篩查

今年年初，王軍（化名）脫下檢察官制服，到新成立的監(jiān)察委上班，成為北京市區(qū)級(jí)監(jiān)察委的一名工作人員。王軍與其反貪同事們的身份轉(zhuǎn)變，源于北京的監(jiān)察體制試點(diǎn)改革。

改革提出：整合分散的反腐敗力量，撤銷行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗局、檢察院反貪污賄賂局，相關(guān)職能整合至監(jiān)察委。紀(jì)委和監(jiān)察委合署辦公。中央要求試點(diǎn)地區(qū)檢察院反貪部門即檢察院反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防三部門人員整體轉(zhuǎn)隸。

改革消息一出，試點(diǎn)地區(qū)涉及的檢察院反貪部門的人事被凍結(jié)。王軍對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，因是整體轉(zhuǎn)隸，不需征求個(gè)人意見(jiàn)，由紀(jì)委對(duì)人事摸底后審核把關(guān)，非黨員和受過(guò)紀(jì)律處分的人員不能轉(zhuǎn)隸。

新成立的監(jiān)察委，在紀(jì)委原內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整，增設(shè)了幾個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室。王軍和轉(zhuǎn)隸過(guò)去的同事們打散后，重新分配至不同的室?！半m然會(huì)考慮被轉(zhuǎn)隸人此前的工作經(jīng)歷，但并不是說(shuō)以前從事偵查的就一定還負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪的調(diào)查?！?/p>

王軍介紹，試點(diǎn)期間，被轉(zhuǎn)隸人員的人事檔案、組織關(guān)系還留在檢察院，最近完成試點(diǎn)任務(wù)后才轉(zhuǎn)到監(jiān)察委。

待遇問(wèn)題也是被轉(zhuǎn)隸人員關(guān)心的話題，尤其是司法改革后員額檢察官的工資普遍高于一般公務(wù)員工資50%。“轉(zhuǎn)到監(jiān)察委后，目前仍按照員額的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放工資。”

在整體轉(zhuǎn)隸原則下，試點(diǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)隸人員入口有細(xì)微差別。浙江省試點(diǎn)改革地區(qū)的一位知情人士說(shuō)，原則上三部門都轉(zhuǎn)，但受過(guò)政紀(jì)處分或違法亂紀(jì)的不得轉(zhuǎn)隸、臨近退休人員原則上可不轉(zhuǎn)隸。有些地區(qū)政治關(guān)嚴(yán)格，還要考慮其近親屬是否受過(guò)處分?！稗D(zhuǎn)隸之后，檢察院的隊(duì)伍被打亂根據(jù)需要重新分配。”

據(jù)了解，試點(diǎn)地區(qū)都采取編制一并劃轉(zhuǎn)的原則。有的試點(diǎn)地區(qū)明確了編制劃轉(zhuǎn)的比例。

山西晉城市城區(qū)政府網(wǎng)站關(guān)于印發(fā)《晉城市城區(qū)深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)實(shí)施方案》（下稱“晉城試點(diǎn)方案”）的通知稱，按照區(qū)檢察院現(xiàn)有政法專項(xiàng)編制23%比例劃轉(zhuǎn);轉(zhuǎn)隸人員的黨組織關(guān)系、行政關(guān)系轉(zhuǎn)入新組建的區(qū)監(jiān)察委。

2017年3月20日，山西太原，山西省監(jiān)察委員會(huì)。

晉城試點(diǎn)方案未對(duì)非黨員轉(zhuǎn)隸限制條件。今年全國(guó)“兩會(huì)”時(shí)，山西省檢察院檢察長(zhǎng)楊司公開表示，山西轉(zhuǎn)隸屬于“一刀切”，涉及人員全部轉(zhuǎn)過(guò)去，不分黨員、非黨員以及是否受過(guò)處分。

當(dāng)前，全國(guó)不少檢察官在等待各地方案的出臺(tái)。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，全國(guó)一些地方已在籌備組建監(jiān)察委，對(duì)轉(zhuǎn)隸人員的限制，分別與北京市、山西省和浙江省的要求類似。但有些地區(qū)，因檢察院三部門符合條件的人員不足，或考慮在檢察院其他部門選擇轉(zhuǎn)隸人員。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”

入職新組建的監(jiān)察委后，王軍接受了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以加強(qiáng)融合和提高其作為監(jiān)察部門工作人員的履職能力和水平?！爸饕v的是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的工作規(guī)則，監(jiān)察對(duì)象范圍擴(kuò)大等?！?/p>

此次監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。

監(jiān)察委對(duì)六大類公職人員進(jìn)行監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋。豐富監(jiān)察委的調(diào)查手段，賦予監(jiān)察委詢問(wèn)、查封、扣押、留置等12項(xiàng)調(diào)查措施。

雖然都是從事反腐，但王軍在監(jiān)察委的工作和思路與以前有所不同。以前處理的是違法行為，按照定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的司法尺度、裁判標(biāo)準(zhǔn)，“而監(jiān)督執(zhí)紀(jì)著重強(qiáng)調(diào)從講政治出發(fā)，即使是日常工作?！?/p>

王軍舉例說(shuō)，比如村干部在辦婚喪喜慶事宜時(shí)請(qǐng)客收禮，司法機(jī)關(guān)在認(rèn)定受賄時(shí)會(huì)區(qū)分其受賄行為與正常的人情往來(lái)部分。但在紀(jì)委或監(jiān)察委，這種情況如果被人舉報(bào)，會(huì)被認(rèn)為在社會(huì)上造成不良影響，并給予紀(jì)律處分。

如何正確運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，是所有監(jiān)察人員面臨的一個(gè)問(wèn)題。2015年9月24日，中央紀(jì)委書記王岐山在福建調(diào)研時(shí)，提出圍繞“四種形態(tài)”，把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)做深做細(xì)做實(shí)。2016年10月通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對(duì)“四種形態(tài)”進(jìn)行了定義，即經(jīng)常開展批評(píng)和自我批評(píng)、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài);黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù);黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù);嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。

王軍認(rèn)為，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)還在持續(xù)推進(jìn)，應(yīng)正確理解“四種形態(tài)”，避免把第四種形態(tài)即涉嫌違法立案審查的變?yōu)榈谌N形態(tài)。

目前，試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)成效宣傳中都公開提到紀(jì)律處分件次和問(wèn)責(zé)數(shù)量的大幅提升，及留置使用人數(shù)。今年1月至8月，北京市運(yùn)用“四種形態(tài)”處理人次同比增長(zhǎng)47.2%，山西省運(yùn)用“四種形態(tài)”處理人次同比增長(zhǎng)19.2%，浙江省運(yùn)用“四種形態(tài)”處理人次同比增長(zhǎng)119.6%。

試點(diǎn)地區(qū)職務(wù)犯罪進(jìn)入司法機(jī)關(guān)的立案數(shù)量和人數(shù)，尚未公開。

近日，新華社刊發(fā)文章稱，監(jiān)察委是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)過(guò)程中，始終堅(jiān)持把講政治放在首位，綜合分析政治生態(tài)整體情況，把握“樹木”和“森林”關(guān)系，有效運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，把黨的政策策略體現(xiàn)在工作實(shí)踐中。

留置審批權(quán)限探索

此次監(jiān)察體制改革，留置取代“雙規(guī)”，是主要的變化之一。

3月17日，試點(diǎn)改革以來(lái)首例適用監(jiān)察留置措施的案件，經(jīng)杭州市上城區(qū)委書記陳瑾批準(zhǔn)立案，進(jìn)入實(shí)施階段。

“留置措施由浙江率先探索實(shí)施，并經(jīng)地方黨委書記簽批，這是全國(guó)首例。地方監(jiān)察委如何行使職權(quán)還不明確，改革旨在加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，因此求助于地方黨委?！鼻笆稣憬槿耸糠Q。

對(duì)于留置首案，《浙江日?qǐng)?bào)》報(bào)道稱，留置對(duì)象余某并非中共黨員且行政級(jí)別較低，以往對(duì)這樣的監(jiān)察對(duì)象立案調(diào)查，并不需要區(qū)委書記批準(zhǔn)。

《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》報(bào)道稱，浙江針對(duì)留置專門制定《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》，明確留置條件必須是已立案并且案件具有重大、復(fù)雜等四種情形。凡采取留置措施的，需監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究、主任批準(zhǔn)后報(bào)上一級(jí)監(jiān)委批準(zhǔn)，涉及同級(jí)黨委管理對(duì)象的，還需報(bào)同級(jí)黨委書記簽批;凡使用、延長(zhǎng)、解除留置措施的，市縣兩級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)都需報(bào)省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，而省監(jiān)委則需報(bào)中央紀(jì)委備案。

留置的使用和解除由地方黨委書記審批，并非浙江試點(diǎn)獨(dú)有。

《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》報(bào)道稱，北京市紀(jì)委、市監(jiān)察委制定《調(diào)查措施使用規(guī)范》，明確采取留置措施需報(bào)同級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，予以立案審查（調(diào)查）;市紀(jì)委、市監(jiān)委機(jī)關(guān)對(duì)局級(jí)或相當(dāng)于局級(jí)的監(jiān)察對(duì)象采取留置措施的，還需報(bào)市委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn);區(qū)級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)處級(jí)或相當(dāng)于處級(jí)的監(jiān)察對(duì)象采取留置措施的，還需報(bào)區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。

山西試點(diǎn)又有不同。根據(jù)山西省公布的留置案例，可見(jiàn)山西對(duì)留置措施的批準(zhǔn)權(quán)上提一級(jí)，這在試點(diǎn)地區(qū)的文件中也得以印證。山西晉城的試點(diǎn)方案稱，區(qū)監(jiān)察委采取留置措施，須報(bào)市監(jiān)察委批準(zhǔn)。

因試點(diǎn)地區(qū)對(duì)使用留置作出限制，并非所有職務(wù)犯罪案件都采取留置。截至11月6日，浙江共對(duì)126名被調(diào)查人采取留置措施，其中監(jiān)察調(diào)查對(duì)象75名、行賄人37名。北京同期留置的人員比浙江更少。王軍所在的區(qū)級(jí)監(jiān)察委，使用留置的案件在個(gè)數(shù)。

對(duì)此，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，留置取代“雙規(guī)”，使用比“雙規(guī)”更謹(jǐn)慎、更嚴(yán)格，這是改革趨勢(shì)。

對(duì)于留置程序，馬懷德認(rèn)為，必須嚴(yán)格程序和審批權(quán)限，“現(xiàn)在主要是各地方的監(jiān)察委負(fù)責(zé)人集體討論決定，我認(rèn)為還不夠，我主張，應(yīng)由監(jiān)察委集體討論決定，而不是監(jiān)察委負(fù)責(zé)人討論決定。”

北京試點(diǎn)和浙江試點(diǎn)的知情人士均告訴《財(cái)經(jīng)》記者，兩地留置使用的場(chǎng)所主要還是紀(jì)委的辦案基地。

馬懷德認(rèn)為，看守所的監(jiān)督管理體系已經(jīng)比較完善，也有相應(yīng)的法律保障，場(chǎng)所設(shè)在看守所更有利于保障留置人的權(quán)利，建議在立法上進(jìn)一步明確。

目前，留置取代雙規(guī)最受關(guān)注的焦點(diǎn)在于律師能否介入。

11月7日，《監(jiān)察法（草案）》首次公布，并開始向社會(huì)公開征求意見(jiàn)。草案明確了留置使用的報(bào)批程序、期限、折抵刑期等，但未提及該程序中律師可否介入的問(wèn)題。

刑事訴訟法專家、中國(guó)政法大學(xué)終身教授陳光中認(rèn)為，留置是對(duì)于人身自由的嚴(yán)格限制，相當(dāng)于監(jiān)禁，應(yīng)允許被調(diào)查人在被留置后由律師介入。按照草案，當(dāng)涉及職務(wù)犯罪調(diào)查時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)享有訊問(wèn)、查詢、凍結(jié)、搜查等多種措施，措施是相當(dāng)嚴(yán)厲的，這種情況應(yīng)重視程序法治，允許律師介入。律師介入對(duì)提高辦案質(zhì)量和防止冤假錯(cuò)案有重要意義。其次，從國(guó)際通例看，凡是被剝奪人身自由或者是財(cái)產(chǎn)上被搜查，一般都允許律師介入。

馬懷德則稱，從目前試點(diǎn)方案看，沒(méi)有把這個(gè)階段的調(diào)查措施認(rèn)定為偵查，不適用刑事訴訟程序。律師沒(méi)有介入會(huì)否影響留置的正當(dāng)合法性或者侵害被留置人員的權(quán)利？這個(gè)擔(dān)心有一定道理，但是否有必要性，關(guān)鍵要看監(jiān)察法的設(shè)置是否能夠盡可能做到與律師介入同一效果的權(quán)利保護(hù)。

“據(jù)我了解的實(shí)際情況，過(guò)去律師介入職務(wù)犯罪偵查階段的案件也不普遍。”馬懷德稱，改革大方向是完善留置程序、給予被留置人員充分的權(quán)益保障，細(xì)化審批權(quán)限、期限、場(chǎng)所等。

“留置的期限是三個(gè)月，特殊情況下可延長(zhǎng)到六個(gè)月，被調(diào)查人在留置的場(chǎng)所，沒(méi)有律師咨詢。這在程序公正和人權(quán)保障上有明顯缺陷?！标惞庵薪ㄗh，立法應(yīng)理性、妥善地解決律師介入問(wèn)題。

監(jiān)察改革的憲法問(wèn)題

監(jiān)察體制改革從試點(diǎn)試行起，其中的憲法問(wèn)題就引起學(xué)者重視。目前試點(diǎn)在全國(guó)推開，今年底明年初產(chǎn)生省市縣三級(jí)監(jiān)察委。監(jiān)察法草案公開征求意見(jiàn)后，立法的憲法依據(jù)問(wèn)題又引起熱議。

陳光中對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，國(guó)家監(jiān)察立法要于憲法有據(jù)，根據(jù)憲法制定。全國(guó)人大通過(guò)的基本法，比如民法總則、民事訴訟法、刑事訴訟法等，都會(huì)寫入一條“根據(jù)憲法，制定本法”。國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，監(jiān)察立法也應(yīng)該寫明根據(jù)憲法制定，這是一個(gè)重大的原則問(wèn)題。

改革之后，在原有國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中增加了一個(gè)獨(dú)立的居于全國(guó)人大及其常委會(huì)之下，而與國(guó)務(wù)院、最高法院、最高檢察院平行的國(guó)家機(jī)關(guān)。“這與現(xiàn)行憲法中規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)存在沖突，如要明確監(jiān)察委的地位、性質(zhì)與職權(quán)，以及它與人大和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，應(yīng)先修改憲法，在立法程序上憲法修改的通過(guò)要先于監(jiān)察法的通過(guò)?！彼ㄗh修改《憲法》，并對(duì)此作專節(jié)規(guī)定。

在訴訟法學(xué)界和憲法學(xué)界，不少學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察立法應(yīng)有憲法依據(jù)，先修改憲法，再制定監(jiān)察法。

中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)韓大元也公開表示，在修改憲法以前，制定監(jiān)察法缺乏憲法依據(jù)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)回到憲法軌道，體現(xiàn)“依憲治國(guó)”“依憲執(zhí)政”的理念。

11月20日下午，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)、中國(guó)政法大學(xué)國(guó)家監(jiān)察與反腐敗研究中心聯(lián)合舉辦國(guó)家監(jiān)察法立法座談會(huì)。會(huì)上，馬懷德稱，在相關(guān)的座談會(huì)上，他曾提出建議，希望在監(jiān)察法正式出臺(tái)的時(shí)候應(yīng)該先修改《憲法》，這樣更符合立法邏輯。

《憲法》的修改程序跟一般法律修改不同?！皬睦碚撋现v，程序較為特殊，實(shí)際上操作并不是非常困難。目前應(yīng)抓緊研究大修、中修、小修的問(wèn)題?！瘪R懷德說(shuō)。