劉旭

[摘要]我國2014年啟動(dòng)的村民自治試點(diǎn)，標(biāo)志著改革開放以來的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)由農(nóng)村傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向農(nóng)村綜合治理領(lǐng)域的拓展與轉(zhuǎn)變。村民自治試點(diǎn)納入了自上而下集中管理的模式，這一模式與村民自治的自主性、區(qū)域多樣性以及發(fā)展的漸進(jìn)性產(chǎn)生著諸多沖突。未來的改革要著力于厘清村民自治與現(xiàn)代國家多層級(jí)治理間的關(guān)系，推動(dòng)形成多層級(jí)治理間科學(xué)、合理性的治理邏輯，針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題，強(qiáng)化鄉(xiāng)村自治自主性的保障，維護(hù)鄉(xiāng)村治理的應(yīng)有空間，以自主性推進(jìn)多樣性和創(chuàng)新性，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的漸進(jìn)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]

鄉(xiāng)村治理；試點(diǎn)模式；村民自治；自主性；多樣性；漸進(jìn)性

中圖分類號(hào)：D422.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2017）06009105

我國的村民自治由憲法所確定，并由《村民委員會(huì)組織法》予以實(shí)施。2010年，對(duì)《村民委員會(huì)組織法》加以修訂后，以村民委員會(huì)為平臺(tái)的村民自治，與農(nóng)村工作及農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的做法相結(jié)合，在全國多個(gè)地方先后促成設(shè)立村民理事會(huì)、推進(jìn)農(nóng)村多元化治理為內(nèi)容的試點(diǎn)改革。改革試點(diǎn)在中央集中統(tǒng)籌指導(dǎo)下，發(fā)揮國務(wù)院各部門及地方各部門的管理功能，在村民自治試點(diǎn)方面形成一系列的組織流程和實(shí)施辦法。村民自治事務(wù)的試點(diǎn)展現(xiàn)了我國推行的經(jīng)濟(jì)建設(shè)及社會(huì)建設(shè)的思路和模式，反映了國家建設(shè)的主導(dǎo)理念和邏輯，但這一試點(diǎn)也暴露出一些問題，尤其體現(xiàn)在自治事務(wù)的試點(diǎn)及其管理中。

一、鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)的現(xiàn)狀及推行模式

作為近年來鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)的代表性內(nèi)容，村民自治方面的試點(diǎn)是改革開放以來農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)由鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域向鄉(xiāng)村綜合治理領(lǐng)域的拓展。2014年，“改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”被納入農(nóng)業(yè)部第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)及其試驗(yàn)項(xiàng)目范圍，村民自治試點(diǎn)實(shí)踐也由此實(shí)行了中央規(guī)劃、地方申報(bào)、層層審批的試點(diǎn)管理模式。從最早的廣東清遠(yuǎn)市的試點(diǎn)，到現(xiàn)如今包括江蘇、黑龍江、安徽等省，在短短的兩年不到的時(shí)間里，以設(shè)立村民理事會(huì)為內(nèi)容的村民自治試點(diǎn)在全國呈現(xiàn)全面鋪開的態(tài)勢(shì)。

（一）改革開放以來農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的延續(xù)

村民自治試點(diǎn)是在中央統(tǒng)籌指導(dǎo)下落實(shí)改革開放路線及各領(lǐng)域改革方針的直接體現(xiàn)。從鳳陽小崗村實(shí)行包產(chǎn)到戶以來，中央允許下的地方改革和制度創(chuàng)新便受到大力鼓勵(lì)和提倡。從推行農(nóng)村改革以來，農(nóng)村改革試點(diǎn)工作采取了建設(shè)“農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”的方式加以推進(jìn)，但改革初期，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的內(nèi)容主要集中于土地改革等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

1991年10月11日，國務(wù)院辦公廳在對(duì)農(nóng)業(yè)部提交的《關(guān)于農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作幾個(gè)問題的請(qǐng)示》的回復(fù)中，對(duì)設(shè)立農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的情況予以介紹，其中提到，“有計(jì)劃地建立改革試驗(yàn)區(qū)”的部署在1987年展開，圍繞著糧食購銷體制改革、合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度建設(shè)、土地管理制度建設(shè)、農(nóng)村金融體制改革等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面的試驗(yàn)主題，國務(wù)院陸續(xù)在全國16個(gè)省、自治區(qū)、直轄市建立了21個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。此后，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的提法和做法得到延續(xù)。2016年4月13日，農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作運(yùn)行管理辦法》，對(duì)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)體制和申報(bào)流程做出規(guī)定，確立了以中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組為直接領(lǐng)導(dǎo)的，以農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作聯(lián)席會(huì)議為工作平臺(tái)的，由農(nóng)業(yè)部作為牽頭單位、國務(wù)院多部門為參加單位、農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室為具體辦事單位的組織領(lǐng)導(dǎo)及運(yùn)行機(jī)制。

（二）從鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)改革向鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域拓展

鄉(xiāng)村治理試驗(yàn)區(qū)的出現(xiàn)，在以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為主體的試驗(yàn)及試點(diǎn)活動(dòng)中較為凸顯，彰顯了我國農(nóng)村改革試點(diǎn)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向綜合治理領(lǐng)域的拓展和邁進(jìn)。改革開放之初農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的啟動(dòng)，全部圍繞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)展開。2012年初，農(nóng)業(yè)部會(huì)同其他19家農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作聯(lián)席會(huì)議成員單位，一同批復(fù)了北京市大興區(qū)等24個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，這些試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)項(xiàng)目涉及農(nóng)村金融改革試驗(yàn)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試驗(yàn)、創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制改革試驗(yàn)、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化改革試驗(yàn)等多項(xiàng)試驗(yàn)。從改革之初到此，試驗(yàn)在任務(wù)內(nèi)容設(shè)定上仍然指向于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，多項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)與改革開放之初的試點(diǎn)多有重合及遞進(jìn)。2014年啟動(dòng)及實(shí)施的第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和試驗(yàn)項(xiàng)目的申報(bào)及批復(fù)，較之2012年的試驗(yàn)區(qū)及試驗(yàn)項(xiàng)目有了新的變化。農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和試驗(yàn)項(xiàng)目的通知》在試驗(yàn)內(nèi)容上規(guī)定了5個(gè)方面計(jì)19項(xiàng)的試驗(yàn)任務(wù)。雖然，新一輪的農(nóng)村改革試驗(yàn)仍然以土地制度改革為重心，但改革試驗(yàn)也首次出現(xiàn)了“改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”的內(nèi)容，包括農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、村轉(zhuǎn)社區(qū)等農(nóng)村基層黨組織建設(shè)試點(diǎn)，以及以農(nóng)村社區(qū)、村民小組為單位的村民自治試點(diǎn)。在第二批34家試點(diǎn)單位中，廣東清遠(yuǎn)市等地方被確定為村民自治試點(diǎn)試驗(yàn)區(qū)。由此，村民自治試點(diǎn)被納入新時(shí)期農(nóng)村改革試驗(yàn)試點(diǎn)之內(nèi)。

（三）中央改革戰(zhàn)略及部署下的推進(jìn)行動(dòng)

我國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)以中央改革戰(zhàn)略及規(guī)劃部署為啟動(dòng)，是中央改革意愿及改革行動(dòng)的組成部分。多次中央會(huì)議決策部署對(duì)改革試驗(yàn)的推行發(fā)揮著起點(diǎn)布局和加力推動(dòng)的作用。以落實(shí)十七屆三中全會(huì)精神及執(zhí)行2011年中央一號(hào)文件為契機(jī)，2012年初的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)啟動(dòng)并推行。此次試點(diǎn)圍繞十七屆三中全會(huì)提出的穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度等六點(diǎn)意見來展開。2014年改革試驗(yàn)同樣具有類似的背景和推行模式，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》為新一輪農(nóng)村改革試驗(yàn)做出了總體規(guī)劃和部署，而2014年中央一號(hào)文件則直接提出探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式及開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)的倡議。中央全會(huì)文件與中央關(guān)于農(nóng)村工作的一號(hào)文件構(gòu)成了農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)及其試點(diǎn)的重要政策指導(dǎo)背景。

二、村民自治試點(diǎn)存在的問題

我國的村民自治試點(diǎn)處在自上而下集中統(tǒng)籌管理的架構(gòu)之內(nèi)，村民自治的范圍、內(nèi)容等均帶有規(guī)劃指導(dǎo)的色彩，當(dāng)前的試點(diǎn)以可復(fù)制、可推廣為鮮明主旨，在全國形成統(tǒng)一的制度規(guī)范成為壓倒性的政策目標(biāo)。這種指導(dǎo)型的自治與自治本身自主性的內(nèi)涵存在著沖突，在村民自治具體實(shí)踐方面較多的規(guī)定動(dòng)作，無疑損害了村民自治的探索性和創(chuàng)新性。在試點(diǎn)與推廣之間，當(dāng)前的建設(shè)還缺少相應(yīng)的多元性理念的調(diào)適，這使得試點(diǎn)普遍雷同的特征較為突出，而改革創(chuàng)新的動(dòng)力不足，同時(shí)，單一性追求也違背了村民自治的漸進(jìn)性，帶來試點(diǎn)上的急躁冒進(jìn)。endprint

（一）集中統(tǒng)籌與村民自治自主性的沖突

村民自治是我國推進(jìn)基層自治的重要內(nèi)容，它作為我國憲法所確立的國家制度的關(guān)鍵構(gòu)成，反映了以微觀且具體的民主治理來奠定國家治理基礎(chǔ)的理念。村民自治首當(dāng)其沖的內(nèi)涵是其自治性，即由村民管理自身事務(wù)而排除外部的不當(dāng)干預(yù)和介入。但正是在這一基層自治領(lǐng)域，鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性為外部行政力量所擠壓，村民主體受到一定的排斥[1]。高度集中的管理體制，包括對(duì)試點(diǎn)對(duì)象、試點(diǎn)內(nèi)容、試點(diǎn)范圍的統(tǒng)籌及管理，都在與村民自治具有的特性產(chǎn)生著沖突。以規(guī)劃設(shè)計(jì)、改革內(nèi)容以及申報(bào)流程為內(nèi)容的自上而下的集中管理，“治理什么”、“怎樣治理”、“治理的變化”都由這一管理所決定，導(dǎo)致自治運(yùn)行機(jī)制的扭曲和走樣。當(dāng)前，我國在村民自治事務(wù)上所推行的是縣（市、區(qū)）或市（州）人民政府提出試點(diǎn)申請(qǐng)，省級(jí)人民政府及其管理部門對(duì)試驗(yàn)方案予以審核同意，農(nóng)業(yè)部牽頭、20個(gè)部門組成的試驗(yàn)區(qū)聯(lián)席會(huì)議對(duì)試點(diǎn)申請(qǐng)進(jìn)行審議，之后報(bào)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)的試點(diǎn)工作流程，這種從中央到地方、多層級(jí)構(gòu)成的試點(diǎn)流程延長了村民對(duì)其自治事務(wù)及其改革的管理鏈條，村民自治的內(nèi)涵受到?jīng)_擊。

（二）單一推廣與村民自治多樣性的沖突

包括村民自治試點(diǎn)在內(nèi)的各項(xiàng)改革試點(diǎn)活動(dòng)，反映了從個(gè)別到普及、從特殊到一般的國家建設(shè)指導(dǎo)理念，試點(diǎn)作為改革變化與全面推廣之間的中間階段出現(xiàn)，由此帶來非試點(diǎn)、即單一的國家建設(shè)及制度建設(shè)模式。因試點(diǎn)與普及之間缺乏多樣性思維及指導(dǎo)理念的調(diào)適，也造成我國各領(lǐng)域的地方多樣化探索空間和余地嚴(yán)重缺失，國家制度建設(shè)地方探索及創(chuàng)新受到限制，制度創(chuàng)新動(dòng)力不足，制度適應(yīng)性較差，制度變革的循環(huán)往復(fù)難以得到糾正。我國的鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)非常鮮明地以創(chuàng)造可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)為目標(biāo)及指導(dǎo)，農(nóng)村改革試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)強(qiáng)烈地指向于面向全省及全國進(jìn)行復(fù)制及推廣[2]。農(nóng)業(yè)部《關(guān)于組織申報(bào)第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和試驗(yàn)項(xiàng)目的通知》中便提出“把能夠形成可復(fù)制、可推廣的成果作為農(nóng)村改革試驗(yàn)的選點(diǎn)依據(jù)和基本要求”。一些省已經(jīng)就地方試點(diǎn)的做法在政策層面做出推廣的努力。例如，中共廣東省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組以2017年一號(hào)文頒發(fā)了《關(guān)于復(fù)制推廣我省國家級(jí)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的通知》，將省內(nèi)試點(diǎn)形成的做法面向全省進(jìn)行復(fù)制推廣。這種力求一體、強(qiáng)力推廣的目標(biāo)設(shè)定，背離了試點(diǎn)活動(dòng)本來具有的與地方差異性情況相適應(yīng)的宗旨，忽略了對(duì)多樣性地方情況的考量，實(shí)踐中對(duì)復(fù)制推廣的強(qiáng)調(diào)擴(kuò)張了單一性制度的壓倒性地位，因而也就妨礙了各地開展的自主性和多樣態(tài)的探索。

（三）造勢(shì)冒進(jìn)與村民自治漸進(jìn)性的沖突

制度演變是依托自治主體而開展的漸進(jìn)性的變革進(jìn)程。村民自治的發(fā)展便要依托于村民自主，依靠其自主探索，

達(dá)成能夠吸納村民意愿，適應(yīng)地方情況的，貼近性、多樣態(tài)、創(chuàng)新性的制度演進(jìn)狀況。一蹴而就的思維及實(shí)踐忽視了地方探索及試驗(yàn)的長期性和復(fù)雜性。我國當(dāng)前的村民自治過于依賴自上而下政策性的進(jìn)程引導(dǎo)和控制，旨在復(fù)制及推廣的單一性渴求也反映了國家建設(shè)上的急躁冒進(jìn)，突進(jìn)型的經(jīng)驗(yàn)提取及經(jīng)驗(yàn)推廣妨害了自治的主體性，

壓縮了自治應(yīng)當(dāng)具有的空間。我國對(duì)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作采取宣傳推廣方式予以驗(yàn)收處理?！掇r(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作運(yùn)行管理辦法》第二十三條明確了大力宣傳推廣、可以組織宣傳報(bào)道、不組織公開宣傳三種試點(diǎn)驗(yàn)收處理方法。這些處理方式替代了試點(diǎn)中正常及必要的公共協(xié)商進(jìn)程，造成對(duì)試點(diǎn)成績及問題認(rèn)識(shí)上的畸形，使人們對(duì)試點(diǎn)的思考尤其是試點(diǎn)存在問題的思考受到較大的局限，客觀上帶來長官意志和一陣風(fēng)現(xiàn)象。從2014年啟動(dòng)鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)以來，短短不到兩年的時(shí)間里，相關(guān)試點(diǎn)在密集宣傳報(bào)道之下開始面向全國予以普及，“村民理事會(huì)”儼然成為全國通行的做法，這種做法不可取。

三、對(duì)鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)未來發(fā)展的思考

對(duì)當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)模式予以改革，要對(duì)鄉(xiāng)村治理與國家多層級(jí)治理相互間的關(guān)系形成清晰的認(rèn)知，在明確鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵及其在國家治理中地位的基礎(chǔ)上，認(rèn)清多層級(jí)治理的治理立場和治理邏輯。基于對(duì)基層自治局限性和缺陷的認(rèn)識(shí)，要著力于構(gòu)筑鄉(xiāng)村治理與多層治理間理性化的關(guān)系，還要充分認(rèn)識(shí)基層自治的優(yōu)點(diǎn)和積極性，從制度上強(qiáng)化對(duì)村民自治自主性的保障，發(fā)揮村民自治在接近農(nóng)村實(shí)際、貼近村民訴求、治理方式近距扁平等方面的優(yōu)點(diǎn)。

（一）厘清鄉(xiāng)村治理與多層級(jí)治理的關(guān)系

鄉(xiāng)村治理與多層級(jí)治理之間理性化的關(guān)系，處在民主治理及對(duì)民主問題的矯正、多數(shù)治理及對(duì)多數(shù)議決缺陷的糾正、多元性治理及對(duì)多元狀態(tài)的協(xié)調(diào)等多重維度之內(nèi)。對(duì)于基層自治，既要看到其表達(dá)民眾意愿、貼近民眾訴求、治理方式接近實(shí)際的優(yōu)點(diǎn)，也要認(rèn)識(shí)到其實(shí)際存在的治理理性的局限性、治理議決方式的缺陷性以及治理范圍的內(nèi)部性等問題?；鶎又卫硎艿街卫砣后w思想觀念、自身站位等方面的局限，相關(guān)治理決策容易出現(xiàn)本位性及狹隘性；治理常規(guī)性使用的多數(shù)議決，會(huì)使少數(shù)人的意見遭受忽略，少數(shù)人及個(gè)體的權(quán)利存在較大的受侵害的風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)規(guī)模及范圍越小，多數(shù)越容易形成壓迫性的力量[3]（P50）?；鶎幼灾我渤４嬖谥卫砩矸萆系木窒抟约坝纱水a(chǎn)生的封閉性?！暗胤街髁x還有另一面：追求身份通常會(huì)導(dǎo)致極具排外性的社區(qū)意識(shí)（例如，嚴(yán)格按照地區(qū)或種族定義）?！s的社區(qū)觀可能是令人窒息的，并常常產(chǎn)生那種密爾充分闡釋的‘多數(shù)暴政。”[4]（P245）

因此，基層自治的諸多問題便為現(xiàn)代國家跨越地方區(qū)域的治理提供著依據(jù)與合法性。近代以來各國的多層級(jí)治理體系在根本上也立足于對(duì)基層治理局限性及弊端的矯正，即矯正小區(qū)域、小范圍多數(shù)議決的缺陷及其對(duì)少數(shù)權(quán)利的忽略及侵犯。這種矯正旨在通過多元及多層級(jí)治理，以實(shí)現(xiàn)基于正義和公益原則的社會(huì)聯(lián)合[3]（P267）。這就要求在鄉(xiāng)村治理與多層級(jí)治理之間確立基于問題導(dǎo)向的治理間關(guān)系，各層級(jí)治理在內(nèi)容上要與其治理區(qū)域及其范圍相適應(yīng)，治理決定應(yīng)當(dāng)在與其相關(guān)性的范圍內(nèi)做出。即“只與幾個(gè)人有關(guān)的事情，只能由那幾個(gè)人來決定；只與個(gè)人有關(guān)的事情也只能由那個(gè)人單獨(dú)決定?！盵5]（P152）擴(kuò)大化區(qū)域中的治理不得對(duì)小區(qū)域的治理形成不當(dāng)干涉?！凹偃缢麄兏缮娴貐^(qū)公社和個(gè)人的利益，那這是越權(quán)。同樣，地區(qū)干涉了公民的特殊利益或公眾侵犯了某個(gè)成員的純粹個(gè)人利益，都是一回事情?！盵5]（P153）endprint

（二）展現(xiàn)及保障鄉(xiāng)村治理的自主性

基層自治雖存在缺陷及問題，但并不意味著要取消自治，推行外部對(duì)自治事務(wù)的全盤接管。村民自治作為基層自治的重要形式，其優(yōu)越性的發(fā)揮有賴于對(duì)村民自治自主性的保障。在傳統(tǒng)部落社會(huì)向近代民族國家轉(zhuǎn)變的過程中，基層自治所遭受的來自民族國家多層級(jí)干預(yù)的威脅愈發(fā)強(qiáng)烈，借助管轄權(quán)效力等級(jí)及其擴(kuò)張解釋，依托于高等級(jí)立法權(quán)及行政管理權(quán)，多層級(jí)機(jī)構(gòu)在基層治理的機(jī)構(gòu)、方式、流程等多方面加以塑造。特別是主權(quán)立法觀念的發(fā)展，促使民族國家統(tǒng)一立法難以抑制地?cái)U(kuò)張，在德國等國家?guī)泶渭?jí)治理層級(jí)治理空洞化的現(xiàn)象[6]（P265266）。民族國家統(tǒng)一立法在立法領(lǐng)域、立法內(nèi)容上的擴(kuò)大，對(duì)基礎(chǔ)性治理主體的規(guī)則創(chuàng)制帶來沖擊。在我國，這一現(xiàn)象也多有表現(xiàn)，省級(jí)及以下立法復(fù)制中央立法、內(nèi)容缺乏特色的問題較為突出。

我國當(dāng)前鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)因集中統(tǒng)籌和指導(dǎo)體制造成主體性的紊亂狀態(tài)，當(dāng)前的試點(diǎn)管理模式在“到底誰在治理”的問題上暴露出治理主體性的異化。依照《村民委員會(huì)組織法》，村民自治試點(diǎn)的內(nèi)容也都在該法允許及涵蓋的范圍之內(nèi)。但現(xiàn)行的申請(qǐng)加層層審批的試點(diǎn)模式，使得原本屬于自治領(lǐng)域正常范圍的事務(wù)，人為地增加了多層級(jí)的管理環(huán)節(jié)，由此反映出鄉(xiāng)村治理對(duì)外部指導(dǎo)的依賴。未來的改革，要明確對(duì)正常自治活動(dòng)及其制度實(shí)踐的保障，改變由地方向中央層層申請(qǐng)、再由中央向地方層層批準(zhǔn)的試點(diǎn)管理方式，推動(dòng)村民在憲法確定的自治領(lǐng)域內(nèi)行使自治權(quán)，保障村民在治理流程、治理方式、治理制度創(chuàng)設(shè)、治理制度變革等方面的自主權(quán)。

（三）包容及發(fā)展鄉(xiāng)村治理的多樣性

近代國家多層級(jí)治理體系的形成，旨在解決跨區(qū)域范圍內(nèi)基準(zhǔn)價(jià)值及其規(guī)范的制定及實(shí)施。各地方要在宏大空間內(nèi)將自身降為單元，接受公平、正義、公開、權(quán)利保障等基準(zhǔn)價(jià)值及其規(guī)范的調(diào)整，滿足跨區(qū)域人員社會(huì)及經(jīng)濟(jì)交往的共性要求。但是，在基準(zhǔn)性價(jià)值具有穩(wěn)定意義內(nèi)核和大量模糊邊界的情況下，既不可對(duì)現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值結(jié)構(gòu)予以不適當(dāng)?shù)囊牒吞畛?，也不可?duì)基準(zhǔn)價(jià)值的邊界加以不適當(dāng)?shù)臄U(kuò)張和適用，否則便會(huì)對(duì)基層自治及其多元性帶來危害。近代民族國家確立進(jìn)程中的中央集權(quán)模式，通過在廣闊區(qū)域內(nèi)推行單一性的制度設(shè)定、組織設(shè)定和規(guī)范設(shè)定，使得主權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的多區(qū)域單位更多地呈現(xiàn)出單一性特征。同時(shí)，價(jià)值、規(guī)范及話語的不適當(dāng)擴(kuò)張，借助于以法律為平臺(tái)及有力工具的單一化推進(jìn)，在多地域創(chuàng)造雷同的價(jià)值灌輸、規(guī)范制度以及概念話語，造成地方自治的多樣性、創(chuàng)新性承受較大的損害。我國村民自治試點(diǎn)中在短時(shí)間內(nèi)“村民理事會(huì)”這一組織機(jī)構(gòu)及話語在全國的普遍推行，反映了村民自治試點(diǎn)中的“一陣風(fēng)”現(xiàn)象，其深層次的原因在于單一性的立法及其實(shí)施體制以及高度集中的政策推進(jìn)模式。

村民自治本身體現(xiàn)了治理方式與各地方差異性情況相適應(yīng)的要求，正是各地方存在不同的地理、經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)等實(shí)際情況，才需要充分地運(yùn)用村民自治，使治理展現(xiàn)對(duì)千差萬別情況的針對(duì)性。除因針對(duì)性及適應(yīng)性而展現(xiàn)的多樣性以外，村民自治還成為吸納各地域村民多樣性需求及偏好的載體，村民自主選擇亦成為村民自治多樣性的來源。為了保護(hù)村民自治的多樣性，要改革在村民自治事務(wù)上的規(guī)范調(diào)整方式，改變以往單一中心和集中統(tǒng)籌的立法方式，明確立法的問題導(dǎo)向及對(duì)村民自治缺陷的立場，確立以司法為最終糾紛解決方式的規(guī)范調(diào)適機(jī)制。通過在立法上為自治松綁，防范借助集中性立法對(duì)單一性制度及規(guī)范的強(qiáng)制推行，為村民自治的多樣性發(fā)展提供充分的保障。我國的村民自治立法要由調(diào)整型轉(zhuǎn)變?yōu)槌C正型，要從對(duì)村民自治機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、流程等方面的直接調(diào)整，轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕褡灾沃T多問題及風(fēng)險(xiǎn)的防范，諸如少數(shù)及個(gè)體權(quán)利受壓制情況的矯正和救濟(jì)，村務(wù)治理內(nèi)部性及封閉性的糾偏等。這種法律治理類型的轉(zhuǎn)換，還要依托以司法為權(quán)威的、針對(duì)糾紛的問題解決方法，形成在基準(zhǔn)價(jià)值及其規(guī)范方面的精微運(yùn)用，以便更好地保護(hù)村民自治及其多樣性。

（四）尊重及維護(hù)鄉(xiāng)村治理的漸進(jìn)性

基層自治的理念與群眾路線方針相交融，其內(nèi)核便是要相信群眾、依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾，充分發(fā)揮群眾治理的主動(dòng)性、自主性和創(chuàng)造性。這意味著村民自治的具體實(shí)踐和制度演進(jìn)，要立足于廣大農(nóng)村群眾的自主性的思考和選擇，切實(shí)尊重其在村民自治方式、方法上的實(shí)踐創(chuàng)造。應(yīng)允許村民自治的機(jī)構(gòu)、制度規(guī)范等方面的差異，不應(yīng)從外部以事無巨細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)村民自治加以“求同”。

我們要將社會(huì)主義初級(jí)階段長期性、漸進(jìn)性的認(rèn)識(shí)融入到新時(shí)期改革試點(diǎn)進(jìn)程中來，不斷推進(jìn)改革開放以來啟動(dòng)的國家治理方式從人治向法治的轉(zhuǎn)型進(jìn)程，不斷推進(jìn)改革試點(diǎn)構(gòu)筑在長期性、穩(wěn)定性的制度基礎(chǔ)上來，使國家建設(shè)真正依托于群眾在基層區(qū)域展開的自主性的探索和創(chuàng)新，真正依托于扎實(shí)的制度建設(shè)和制度發(fā)展。

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責(zé)任編輯：陳文杰endprint