閆志剛

[摘要]境外存在一些類似我國信訪制度的公民申訴制度。德國和我國香港地區(qū)在議會下設(shè)專門接受公民申訴機(jī)構(gòu)解決公民申訴要求；瑞典開創(chuàng)了議會監(jiān)察專員制度，監(jiān)察專員享有調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、公開調(diào)查結(jié)果權(quán)等；美國白宮和法國總統(tǒng)辦公廳設(shè)專門公民通信機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)總統(tǒng)處理公民申訴，法國引進(jìn)、改造瑞典的議會監(jiān)察專員制度，采取了與瑞典不同的行政途徑；日本采取富有特色的行政相談制度，在官民對話中了解公民訴求；我國臺灣和澳門地區(qū)及韓國也在不同機(jī)構(gòu)分設(shè)相應(yīng)公民申訴渠道。這些“信訪”不同渠道有不同的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，不可能靠一個渠道解決所有問題。應(yīng)堅持

“窮盡行政救濟(jì)”原則，給予行政機(jī)關(guān)自我糾錯機(jī)會；根據(jù)自身實(shí)際進(jìn)行制度移植；注重民眾的體會和感受，鼓勵民間力量參與。

[關(guān)鍵詞]

“信訪”制度； 申訴制度；議會專員制度；行政調(diào)解專員制度

中圖分類號：D5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008410X（2017）06004008

許多人將信訪制度當(dāng)成中國特色的制度設(shè)置，英文也確實(shí)沒有對應(yīng)的詞匯可以準(zhǔn)確表達(dá)這一現(xiàn)象和制度，實(shí)際的機(jī)構(gòu)設(shè)置上也沒有和我國一樣的信訪體制。但信訪的內(nèi)容不外乎向政府反映意見，提出意見和建議；與其他個人和私人組織發(fā)生矛盾糾紛，希望得到裁決；認(rèn)為在與公權(quán)力部門打交道過程中權(quán)益受到損害，提出申訴和投訴，希望得到公正對待。這些情況在任何國家都存在，只是解決問題的機(jī)制不同而已。阿爾蒙德和維巴在研究不同西方五個國家的公民文化時做了許多調(diào)查，其中一個問題是：假如（最基層的政府單位，鎮(zhèn)或村所指定的）正在考慮一項(xiàng)你認(rèn)為不公正或有害的法規(guī)你自己能夠做點(diǎn)什么？五個國家公民的回答反映了他們在面對公權(quán)力不公行為傾向采取的不同策略偏好[1]（P233234）。在選擇與他人合作的方式中，不少人選擇了召集其他人簽名，遞交地方政府（市長、議會）或更高的政府（州長甚至總統(tǒng)）進(jìn)行抗議。在選擇個人單獨(dú)行動的方式中，也有不少人會直接找民選的官員或委任的官員進(jìn)行抗議。這些活動雖然被叫做申訴、請愿、抗議等，卻與中國的信訪活動相差無幾，分析這些“信訪”制度對推進(jìn)我國信訪制度改革具有啟示意義。

一、代議途徑

（一）一般議會/議員申訴制度

在境外一些國家和地區(qū)，公民可以通過代議機(jī)構(gòu)提出申訴要求。在英、美、澳、加等西方國家，公民可以通過自己所在地區(qū)的各級民意代表（議員）反映自己的利益訴求，如美國許多議員都有專門的辦公室和助手負(fù)責(zé)處理選民投訴[2]。在另外一些國家和地區(qū)，則是在議會下設(shè)專門接受公民申訴的機(jī)構(gòu)來解決公民的申訴要求，德國和我國香港地區(qū)就是代表（見表1）。還有的國家采取其他形式，如新加坡。

1.德國議會申訴委員會

聯(lián)邦德國基本法規(guī)定了申訴委員會的職能、權(quán)限和機(jī)構(gòu)設(shè)置，德國公民可以單獨(dú)或聯(lián)名提出申訴要求。申訴委員會的受理范圍主要包括：對聯(lián)邦各級政府部門違法、執(zhí)法不公和管理不善的申訴，向立法機(jī)構(gòu)提出對某些條款的修改意見和建議，以及對某些問題的看法和意見等[3]。與其他議會議員一樣，申訴委員會成員任期也是4年，其產(chǎn)生是在每個選舉期的開始根據(jù)議員團(tuán)的提議由全體議員選出，近幾屆的成員人數(shù)維持在20人到30人之間的單數(shù)，由議會下設(shè)的咨詢和研究服務(wù)機(jī)構(gòu)申訴建議中央辦公室來協(xié)助申訴委員會處理申訴事務(wù)。

公民的申訴要以書面形式提出，然后由申訴建議中央辦公室根據(jù)不同情況進(jìn)行分類處理。如果是一項(xiàng)立法建議，則要提交給特定的法律委員會，申訴委員會不參與討論。若是一項(xiàng)具體的訴求，申訴建議中央辦公室會向相關(guān)政府部門或機(jī)構(gòu)了解情況，事實(shí)清楚、較為簡單的直接向申訴人做出解釋。如較為復(fù)雜，申訴建議中央辦公室會將申訴連同建議一并交給兩名申訴委員（分屬兩個黨派）處理，申訴委員認(rèn)為易于裁決的就提交委員會進(jìn)行裁決。如認(rèn)為比較復(fù)雜的，則向委員會提出建議召見聯(lián)邦政府的代表或以其他方式處理。

對于公民的申訴，申訴委員會并沒有最終裁決的權(quán)力，而是由議會全體會議進(jìn)行投票表決，然后才能向申訴人通報他們申訴的最終處理結(jié)果。但議會會議并不是隨時舉行，申訴委員會為此每月會編制綜合評述，然后提交議會全體會議表決。另外，申訴委員會還要向議會提交年度申訴工作報告供議會辯論。

對于一項(xiàng)經(jīng)議會裁決的申訴，在法律上對聯(lián)邦政府并沒有拘束力?？梢哉f，一項(xiàng)申訴在何種程度上能獲得成功不僅取決于申訴委員會的評價，更確切地說是聯(lián)邦議會全體會議的評價，首先取決于申訴接受者（例如聯(lián)邦政府）是否愿意遵守該建議[4]。當(dāng)然，聯(lián)邦政府要配合申訴委員會的調(diào)查，提供必需的情報資料是聯(lián)邦基本法第45條規(guī)定的義務(wù)。

2.香港立法會申訴制度

接受并處理公民申訴事項(xiàng)是基本法規(guī)定的香港立法會職責(zé)之一。隸屬于立法會秘書處的公共申訴辦事處是協(xié)助議員辦理公民申訴事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)，市民可以通過電話、信件、傳真、電子郵件或親自前往進(jìn)行申訴，申訴主任會予以處理。如果市民想直接向議員提出申訴，要先通過辦事處進(jìn)行預(yù)約，即使是立法會主席市民也能約談。議員實(shí)行輪流值班制度，每周會有7名議員輪流值班檢查申訴制度運(yùn)作情況，具體名單和時間表月初會在立法會網(wǎng)站公布。市民可以根據(jù)自己的喜好選擇不同的議員進(jìn)行申訴，媒體會對議員處理申訴的情況進(jìn)行點(diǎn)評，甚至根據(jù)議員處理申訴的公道水平列出排行榜（見圖1）。

從申訴受理事項(xiàng)的范圍看，并非所有事項(xiàng)都會受理。立法會申訴守則規(guī)定了七種不予受理的情況：（1）涉及提供法律意見或法律服務(wù)的個案；（2）針對立法會和區(qū)議會個別議員的投訴；（3）私人糾紛；（4）法庭的決定、法庭正進(jìn)行聆訊或可能涉及刑事控罪的事件，以及與司法程序或類似司法程序有關(guān)的事件；（5）由獨(dú)立機(jī)構(gòu)或法定機(jī)構(gòu)（如廉政公署事宜投訴委員會、獨(dú)立監(jiān)察警方處理投訴委員會、行政上訴委員會等）處理的申訴及事宜；（6）個別雇員與雇主之間的勞資糾紛（但在社會上引起廣泛關(guān)注或涉及歧視職工會領(lǐng)袖的勞資糾紛除外）；（7）屬于香港特別行政區(qū)權(quán)力范圍以外的事宜。endprint

議員在處理市民申訴時會講究一些策略，既不干涉政府具體運(yùn)作，往往以小見大，把個案訴求轉(zhuǎn)化為法律問題，督促政府檢討相關(guān)政策；也絕不無理強(qiáng)制政府全盤接受，只會慢慢加碼、不斷試探，直到觸及底線，最終促成官民妥協(xié)，實(shí)現(xiàn)利益平衡。立法會定期公布市民申訴，相關(guān)部門在民意壓力下會不斷對成為申訴熱點(diǎn)的政策進(jìn)行評估和檢討，及時予以修正以適應(yīng)社會發(fā)展和市民需求[5]。

3.新加坡議員接待日制度

新加坡是一黨執(zhí)政的國家，在國會議員中人民行動黨占絕大多數(shù)席位。為加強(qiáng)與民眾的聯(lián)系，人民行動黨制定了一個本黨議員必須遵守的紀(jì)律，即議員接待日制度。該制度規(guī)定，每名當(dāng)選議員的黨員每周都要抽出一個晚上接見選民，接見在業(yè)余時間進(jìn)行，都是義務(wù)工作，沒有任何報酬，一般從晚上七八點(diǎn)開始，直到接待完所有來訪選民為止。接待由若干助手協(xié)助進(jìn)行，先由助手進(jìn)行身份確認(rèn)登記、分發(fā)號碼牌，對來訪選民反映的問題進(jìn)行記錄，然后將記錄交給議員，由議員進(jìn)行面談核實(shí)，并提出處理意見。這個制度上至總理、部長，下至一般黨員議員，都必須執(zhí)行并長期雷打不動。

具體的接待過程如下：如訪民反映的問題比較簡單，議員當(dāng)場做出答復(fù)解決；如反映的問題屬于政府部門或有關(guān)機(jī)構(gòu)職能范圍的，則將訪民反映的情況整理成正式材料，打印成冊并簽署名字，然后轉(zhuǎn)交政府部門或有關(guān)機(jī)構(gòu)處理；如反映的問題違背了有關(guān)法律和政策規(guī)定，議員需向訪民進(jìn)行解釋，悉心勸導(dǎo)說服，做好思想教育工作；如反映的問題具有代表性而又超出了現(xiàn)有法律政策所能解決的范圍，則提請國會和政府進(jìn)行審議研究，以制定更有效、更符合民眾利益的政策法令。有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)收到有議員簽字的專用信訪信件后，必須在一周內(nèi)直接回復(fù)當(dāng)事人，如當(dāng)事人不予認(rèn)可，可繼續(xù)向議員反映。對于信訪事項(xiàng)的最終處理結(jié)果，不僅要告知訪民本人，而且還要記錄存檔。所有處理意見的反饋均應(yīng)以書面材料形式進(jìn)行，以便有據(jù)可查[6]。

（二）議會專員制度

議會專員制度發(fā)端于瑞典，其單詞“Ombudsman”源自瑞典古語，是“代表”之意，指負(fù)責(zé)照顧他人權(quán)益的人。這項(xiàng)制度最初是因?yàn)?709年瑞典與俄國發(fā)生戰(zhàn)爭，國王查爾斯十二世逃亡國外，為了對國內(nèi)實(shí)施“遙控”，任命了一位“大法官”作為自己的代理人，監(jiān)察百官，保護(hù)子民。一百年后又因與俄國戰(zhàn)爭失敗失去芬蘭，導(dǎo)致國王退位，開始實(shí)行民主憲政，國會效仿國王的做法，設(shè)立一名監(jiān)察專員，負(fù)責(zé)監(jiān)督官吏。最初，監(jiān)察專員主要根據(jù)國民的申訴、控告、舉報等開始調(diào)查監(jiān)督工作，后來也根據(jù)自己發(fā)現(xiàn)的線索啟動監(jiān)察工作，其監(jiān)察對象從最初的行政活動和司法活動不斷擴(kuò)展到軍事、外交與安全、國有企業(yè)等領(lǐng)域，其人員從最初1人擴(kuò)展到現(xiàn)在4人，全由議會選舉任命，任期4年，連任不得超過2屆，其中1人為首席監(jiān)察專員，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)其他監(jiān)察專員的工作并擔(dān)任監(jiān)察專員署的行政長官。各監(jiān)察專員之間地位平等、分工協(xié)作、相互配合，一周左右開一次會議商量案件處理情況。監(jiān)察專員享有調(diào)查權(quán)（文件獲取、直查與視察、召開聽證、請警察介入等）、建議權(quán)（不具法律效力的“軟權(quán)力”）、公開調(diào)查結(jié)果權(quán)（通過外界施加壓力）等。

為協(xié)調(diào)好與法院等司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，瑞典有關(guān)法律規(guī)定，監(jiān)察專員公署一般只受理不夠司法起訴程度的公民申訴和舉報，對有可能提起公訴的問題監(jiān)察專員公署原則上不受理，當(dāng)事人需向法院申訴或控告。不過，凡監(jiān)察專員公署已受理的申訴、舉報，一般不會再推到法院，即使是一些需要向法院起訴的案件，法院在判決中也會尊重監(jiān)察專員公署提出的意見[7]（P19）。為協(xié)調(diào)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，監(jiān)察專員會要求窮盡行政機(jī)關(guān)已有的救濟(jì)，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)不予受理或申訴人對行政機(jī)關(guān)的處理不滿時，監(jiān)察專員才受理。這樣做既可以減輕監(jiān)察專員的工作量，使其把精力用在更加棘手的案件上，也可以給有關(guān)機(jī)關(guān)糾正其錯誤的機(jī)會，緩和與申訴人之間的關(guān)系。

監(jiān)察專員制度因其顯著效果很快對其他國家產(chǎn)生示范效應(yīng)。斯堪的納維亞國家首當(dāng)其沖，芬蘭、挪威、丹麥、冰島相繼建立這一制度，然后在世界范圍傳播。到2005年，世界上的議會監(jiān)察專員公署達(dá)120多個，議會監(jiān)察專員成為法制和民主的推進(jìn)器、防止專制的工具 [8]。

二、 行政途徑

（一）總統(tǒng)通信機(jī)構(gòu)

西方一些國家會在最高行政機(jī)構(gòu)設(shè)立負(fù)責(zé)接收并處理公民來信的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)一般不接受公民來訪。美國白宮設(shè)有總統(tǒng)通信辦公室，奧巴馬每天晚上都會親自閱讀工作人員轉(zhuǎn)呈的10封公眾來信，并會選擇3封到4封親自回復(fù)[9]。

法國的總統(tǒng)辦公廳下設(shè)有總統(tǒng)府通信局，專門負(fù)責(zé)民眾給總統(tǒng)的來信來電。工作人員在進(jìn)行嚴(yán)格的安全檢查后先對信件進(jìn)行登記，然后挑一些重要的信件轉(zhuǎn)呈總統(tǒng)顧問，每天要轉(zhuǎn)呈總統(tǒng)閱1件到2件公民來信，轉(zhuǎn)呈總統(tǒng)顧問閱50到60件信，其他信件分門別類進(jìn)行處理。最后，要對信件進(jìn)行回復(fù)，做到件件有回復(fù)。每兩個月還要向總統(tǒng)報送一份關(guān)于來信情況的書面報告。

（二）行政申訴機(jī)構(gòu)

許多國家的政府及政府機(jī)構(gòu)也會內(nèi)設(shè)一些接受民眾投訴的機(jī)構(gòu)，受理并辦理公民對政府部門或公務(wù)員個人的投訴。通常情況下，政府部門只接受與本部門業(yè)務(wù)相關(guān)的公眾投訴，設(shè)在綜合部門的投訴受理機(jī)構(gòu)則接受對政府其他部門的投訴。如美國一些地方政府在市長辦公室下設(shè)市民服務(wù)辦公室受理市民投訴，收到市民投訴后會以市長辦公室的名義與有關(guān)責(zé)任部門進(jìn)行聯(lián)系，協(xié)調(diào)解決市民反映的問題。市民服務(wù)辦公室設(shè)有自己的網(wǎng)站和辦公電話并向社會公開，工作人員接到電話或信件投訴后一般48小時內(nèi)便會做出回復(fù)，如果是走訪投訴當(dāng)即予以回復(fù)[10]。通常網(wǎng)站和電話不受理緊急情況訴求，緊急訴求設(shè)立其他專線進(jìn)行處理。

在公民對行政機(jī)關(guān)的決定不服需要申訴救濟(jì)時，較為通行的做法是向做出該行政行為的上級行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議。英國、法國、西班牙、奧地利等國法律都規(guī)定，公民如對某個行政機(jī)關(guān)的決定持有異議可向其上一級行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，只有在特殊情況下才能由做出行政行為的機(jī)關(guān)自己進(jìn)行復(fù)議。日本《行政不服審查法》規(guī)定，當(dāng)處分廳不存在上級行政廳時，當(dāng)事人可向原處分廳提出不服申訴，由其審查。對專業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域，一些國家通過設(shè)立專門的復(fù)議機(jī)構(gòu)來處理國民的救濟(jì)訴求，如英國設(shè)立有警察申訴管理局負(fù)責(zé)對警察行政行為的復(fù)議，日本設(shè)有行政公開委員會、法國設(shè)有行政文書公開委員會接受行政公開事宜的復(fù)議申請。endprint

（三） 行政調(diào)解專員制度

行政調(diào)解專員制度是法國在引進(jìn)議會專員制時根據(jù)本國政治體制進(jìn)行變通設(shè)置的一種制度。調(diào)解專員經(jīng)內(nèi)閣會議決議后由總統(tǒng)任命，任期6年，不得連任，任期中間，除了被認(rèn)為存在法律規(guī)定的履行職責(zé)的“障礙”，并經(jīng)由總統(tǒng)提出，最高行政法院院長、最高法院院長、審計院首席院長一致同意外，不能提前解職。調(diào)解專員享有調(diào)查權(quán)、調(diào)停權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、命令權(quán)、追訴權(quán)等權(quán)力，執(zhí)行任務(wù)時不接受任何機(jī)關(guān)的命令，不負(fù)刑事和民事責(zé)任。

行政調(diào)解專員既接受來信，也接受來訪。1973年的《行政調(diào)解專員》只允許自然人提出申訴，1976年經(jīng)修訂后法人也可以提出，但必須以書面形式提出。調(diào)解專員受理申訴免收費(fèi)，并且設(shè)立調(diào)解專員基金，列入政府財政預(yù)算，協(xié)調(diào)專員除拿公務(wù)員工資外，還可以從協(xié)調(diào)專員基金拿一部分獎金和津貼。

對于大部分受理的案件，協(xié)調(diào)專員都能以調(diào)解的方式結(jié)案。如果有關(guān)機(jī)關(guān)行為有瑕疵，會接受建議重新做出決定，如果申訴人無理，也會被說服。對一些存在行政不當(dāng)或司法不公但有關(guān)機(jī)關(guān)又不接受調(diào)解專員建議的情況，調(diào)解專員可以召開新聞發(fā)布會向其施壓，還可以在向總統(tǒng)和國會提交的報告中予以公開。

（四）行政相談制度

行政相談制度是日本的一項(xiàng)頗具特色的行政救濟(jì)制度。這項(xiàng)制度指政府的行政評價部門及其所委托的人士應(yīng)公民請求與之對話，在談話過程中了解他們的訴求，聽取其對行使各類行政管理權(quán)部門的投訴和意見，就特定的行政行為調(diào)解他們與有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系，協(xié)助解決行政管理過程中的問題，并適時將社情民意反映在對行政管理的政策、制度和措施的評估與改善中。

行政相談系統(tǒng)基本上可以分為兩部分。一部分是政府的行政部門及其公務(wù)員。這部分以總務(wù)省的行政評價局為首，包括其在全國各個行政轄區(qū)的派出機(jī)構(gòu)：管區(qū)行政評價局、地方行政評價支局、地方行政評價事務(wù)所和總和行政相談事務(wù)所，還包括各級行政苦情救濟(jì)推進(jìn)會議的民間咨詢機(jī)構(gòu)。另一部分是行政相談委員會。這個委員會是來自民間、受總務(wù)省首長委托的行政相談人士。在行政相談系統(tǒng)中，負(fù)責(zé)接待、回復(fù)公眾投訴和請求的部門是總務(wù)省的行政評價局、它的派出機(jī)構(gòu)以及行政相談委員會；負(fù)責(zé)調(diào)查個案，研究申訴意見，提出非強(qiáng)制性的合理化建議，說服有關(guān)機(jī)構(gòu)采取適當(dāng)行動，調(diào)整或糾正已做出的行政行為的是總務(wù)省的行政評價局、它的派出機(jī)構(gòu)和行政相談委員會；行政苦情救濟(jì)推進(jìn)會議對行政評價局提交的疑難、復(fù)雜個案和涉及公共行政一般做法或基本制度的議題進(jìn)行討論，向行政評價局提供咨詢性的意見；負(fù)責(zé)改正或維持特定的行政行為，落實(shí)政策、制度和措施的改善意見的是政府的各級行政機(jī)構(gòu)、獨(dú)立行政法人、特殊法人、公共法人、執(zhí)行國家委托業(yè)務(wù)或舉辦國家資助活動的其他法人，以及接受中央政府委托代表中央政府行使行政管理權(quán)的地方公共團(tuán)體。

公民可以親自前往各級行政評價局及其對外窗口——總和行政相談事務(wù)所或行政相談委員會直接求助，也可以通過信函、電話、傳真或互聯(lián)網(wǎng)等各種形式要求行政相談或提出投訴和意見。公民無論身處國內(nèi)哪個地方，都可以向任何一位行政相談人士提出投訴和請求，行政相談人士都會受理。

三、其他途徑

（一）臺灣地區(qū)“監(jiān)察院”

我國臺灣地區(qū)“監(jiān)察院”的歷史可以追溯到廣州國民政府，當(dāng)時“中華民國憲法”是依據(jù)孫中山所倡行的“五權(quán)憲法”，擷取歐美三權(quán)分立制度，與中國御史諫官制度及考試制度之優(yōu)點(diǎn)相結(jié)合，于行政、立法、司法三權(quán)之外，另增監(jiān)察、考試兩權(quán)。經(jīng)不斷修正，現(xiàn)已自成體系、獨(dú)具特色。

根據(jù)臺灣地區(qū)“憲法”及有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)行“監(jiān)察院”設(shè)監(jiān)察委員29人，其中院長1人，副院長1人，任期6年，由“總統(tǒng)”提名，經(jīng)“立法院”同意任命。下設(shè)秘書處、審計部、監(jiān)察業(yè)務(wù)處、監(jiān)察調(diào)查處、公職人員財產(chǎn)申報處、綜合規(guī)劃室、資訊室、會計室、統(tǒng)計室、人事室及政風(fēng)室，另設(shè)內(nèi)政及少數(shù)民族、外交及僑政、國防及情報、財政及經(jīng)濟(jì)、教育及文化、交通及采購、司法及獄政7個委員會，及法規(guī)研究、咨詢、紀(jì)律、廉政、人權(quán)保障5個特種委員會。

根據(jù)臺灣訴愿法，“監(jiān)察院”設(shè)訴愿審議委員會，根據(jù)“監(jiān)察院訴愿審議委員會組織規(guī)程”，設(shè)委員9人到13人，副院長任主任委員，并由院長就社會公正人士、專家學(xué)者中兼聘一些委員，人數(shù)不能少于二分之一，其他委員由院長就未擔(dān)任監(jiān)察院公職人員財產(chǎn)申報委員會的監(jiān)察委員中兼聘。訴愿審議委員會設(shè)執(zhí)行秘書1人，其他所需辦事員由“監(jiān)察院”派職員兼任。另外，“監(jiān)察院”設(shè)立陳情受理中心，接受民眾到法院陳情。

“監(jiān)察院”具有調(diào)查權(quán)、糾正權(quán)（行政不當(dāng)?shù)龋椲罊?quán)（對象為“中央”及地方公務(wù)員、民選地方行政首長、“司法院”、“考試院”及“監(jiān)察院”人員、退休公務(wù)員）、糾舉權(quán)、巡察權(quán)、監(jiān)試權(quán)、審計權(quán)等，其調(diào)查權(quán)行使主要來源于民眾的投訴舉報書狀。收到民眾書狀后，每日按順序輪值監(jiān)察委員1人閱讀書狀，并按其所訴情節(jié)再決定派委員調(diào)查，或委托有關(guān)機(jī)構(gòu)或其上級機(jī)關(guān)調(diào)查，或移送相關(guān)委員會處理。但如所訴事項(xiàng)不在監(jiān)察權(quán)受理范圍內(nèi)則不予受理。書狀經(jīng)受理后，除匿名書狀外，陳訴內(nèi)容空泛或已經(jīng)函復(fù)而續(xù)訴又無新事證者予以存查不予函復(fù)外，其余均由監(jiān)察業(yè)務(wù)處函復(fù)陳訴人。

（二）韓國國民權(quán)益委員會

韓國的國民權(quán)益委員會由國民申訴委員會、國家清廉委員會和國務(wù)總理行政審批委員會三個機(jī)構(gòu)合并而成。根據(jù)趙學(xué)亮提供的資料，該委員會除受理國民對不良行政、貪污腐敗、玩忽職守等投訴外還受理國民對行政法規(guī)和政策的投訴，除對行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督外還可以對國會的行為提起違憲審查。國民權(quán)益委員會委員均由總統(tǒng)直接任命，權(quán)益委員會委員雖不能直接糾正侵犯國民權(quán)益的行為，但可以要求有關(guān)機(jī)關(guān)在規(guī)定時間內(nèi)通報處理結(jié)果，在媒體上公開相關(guān)情況向有關(guān)機(jī)關(guān)施加壓力，還可直接向總統(tǒng)提交報告。

（三）澳門廉政公署

我國澳門地區(qū)的廉政公署不同于香港廉政公署的地方在于集申訴功能與反貪功能于一身。違法或不當(dāng)行政行為往往是濫用權(quán)力的前奏和表現(xiàn)，而權(quán)力濫用的同時，加上私欲膨脹，結(jié)果便是腐敗，貪污就成為終點(diǎn)，違法或不當(dāng)行政行為與貪污有一定的內(nèi)在關(guān)系，公署的超然法律地位也有助于行政申訴制度獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外，有助于對行政管理活動監(jiān)督。endprint

廉政公署設(shè)有行政申訴局，局長由廉政專員委任，只對廉政專員負(fù)責(zé)。行政申訴局下設(shè)調(diào)查三廳和審查廳。之所以叫三廳，是因?yàn)榱鸬姆簇澗诌€下設(shè)調(diào)查一廳和二廳。調(diào)查三廳主要負(fù)責(zé)接受投訴及檢舉；通過非正式途徑與被投訴部門接觸或向有權(quán)限部門提出勸諭，謀求糾正違法或不公正的行政行為或行政程序；就所查清的違法行為跡象向有關(guān)部門提起必要的紀(jì)律程序，并根據(jù)情況所需跟進(jìn)紀(jì)律程序的執(zhí)行。審查廳負(fù)責(zé)研究改善行政程序及公共部門的運(yùn)作，對法規(guī)或制度的缺點(diǎn)提出建議，研究預(yù)防和遏制公務(wù)人員貪污及欺詐行為的措施，處理財產(chǎn)申報工作以及就保護(hù)人的權(quán)利、自由、保障或正當(dāng)利益的規(guī)范的合法性進(jìn)行研究，以促進(jìn)公共部門優(yōu)化行政程序，提高行政效率和落實(shí)依法行政。

廉政公署在受理申訴案件時，除具有調(diào)查權(quán)、提出紀(jì)律檢舉及跟進(jìn)紀(jì)律程序權(quán)、提議修訂或制定法規(guī)權(quán)外，還具有監(jiān)督公共財產(chǎn)、通知行政長官、直接勸喻、公開立場等權(quán)力。

四、啟示

（一）渠道多元，并行不悖

縱觀發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)會發(fā)現(xiàn)，解決國民的信訪或申訴問題單靠一個部門或系統(tǒng)是不夠的，雖然各個國家的具體形式不同，但都設(shè)置了多元化的渠道供國民選擇。不同的渠道具有不同的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，不可能靠一個渠道解決所有問題。如行政渠道具有方便快捷的特點(diǎn)，但由于其獨(dú)立性差，難以避免官官相護(hù)的瓜李之嫌。代議渠道雖然具有獨(dú)立權(quán)威的特點(diǎn)，但有周期長、結(jié)論不具有強(qiáng)制力等缺點(diǎn)。司法途徑雖然有公正平等的特性，但也有成本高、對抗性高的缺點(diǎn)。這些渠道的多元化不僅相互補(bǔ)充、方便國民的選擇，渠道之間還有相互制衡的因素，如司法審查對行政的監(jiān)督，議會專員、國民權(quán)益委員會、監(jiān)察院等制度更是對行政、司法甚至對立法機(jī)關(guān)的制衡，是一種權(quán)力制約權(quán)力思想的體現(xiàn)。

在權(quán)力制約權(quán)力過程中，以上國家和地區(qū)都注意以下問題。第一，不同渠道之間的銜接問題。信訪或申訴渠道是一種公共資源，需要節(jié)約使用，同時還要講究渠道的遞進(jìn)性。如果遇到行政違法或失當(dāng)問題能在行政渠道解決，就不用再到司法和代議渠道中去，因?yàn)榧词沟胶髢煞N渠道去，問題的解決也依賴于行政機(jī)關(guān)的配合與執(zhí)行。如果已經(jīng)啟動司法程序，就不應(yīng)在其他渠道再得到受理。各種渠道要各有側(cè)重、相互呼應(yīng)，既要給行政機(jī)關(guān)自我糾正的機(jī)會，也要維護(hù)司法的終局權(quán)威，保障其結(jié)果的強(qiáng)制性，還要用“軟權(quán)力”加以監(jiān)督。第二，如何保持中立性的問題。信訪或申訴渠道具有權(quán)利救濟(jì)的功能，為了避免利益沖突，需要在保持中立立場的前提下開展救濟(jì)活動，這要求問題的解決不能再轉(zhuǎn)交到問題制造者手中，即使為了尊重權(quán)力的分工，問題的調(diào)查權(quán)也是不能輕易讓予的。第三，制約的限度問題。應(yīng)以法律為準(zhǔn)繩，以法定的職能為限，信訪或申訴案件的處理不能直接干涉其他部門的合法權(quán)力與職能的行使，即使發(fā)現(xiàn)錯誤也只能通過建議和施加外部壓力的方式予以影響。

（二）行政優(yōu)先，便民為主

隨著社會發(fā)展的需要，行政權(quán)力越來越強(qiáng)大，越來越處于國家權(quán)力的核心。從各國的實(shí)際情況看，信訪和申訴案件大部分都與行政機(jī)關(guān)有關(guān)，而且大部分是不良或不當(dāng)行政行為。代議途徑面臨的主要問題是沒有那么多的力量來處理公民個性化的申訴要求，在這種情況下應(yīng)堅持

“窮盡行政救濟(jì)”的原則，首先由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制解決，這是現(xiàn)實(shí)的需要，也是尊重和維護(hù)行政機(jī)關(guān)獨(dú)立行使行政權(quán)的需要。給予行政機(jī)關(guān)自我糾錯的機(jī)會，既是社會對行政機(jī)關(guān)能夠改善行政管理、提高服務(wù)水平的信任與期盼，也可以避免權(quán)力與權(quán)力之間緊張關(guān)系的過多發(fā)生。

當(dāng)然，如果在行政管理的過程中改進(jìn)管理方式、提高服務(wù)品質(zhì)，可以預(yù)防和減少不良或不當(dāng)行政行為的發(fā)生，從源頭上減少公民信訪和申訴的數(shù)量。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)也在這方面加強(qiáng)了努力，他們從民眾的利益考慮問題，不斷尋求更加便民的管理方式，在申訴方面也在尋找更加高效便捷的方式，如行政相談制度的靈活寬松可以解決民眾不明白問題的性質(zhì)、不知道到哪個行政機(jī)關(guān)解決問題的弊端，專線電話系統(tǒng)、網(wǎng)上平臺等電子化手段的應(yīng)用可進(jìn)一步提高處理民眾申訴工作的效率。

（三）注重實(shí)際，講究實(shí)效

信訪或申訴是每一個國家都要面對的問題，一個國家好的行之有效的制度會被其他國家所仿效，在仿效過程中都會根據(jù)自己國家和地區(qū)的實(shí)際進(jìn)行制度移植。英、法兩國不同于斯堪的納維亞國家，在仿效瑞典的議會監(jiān)察專員制度時根據(jù)自己的國情進(jìn)行了改變，如果議會專員都能直接受理公民的申訴請求，那么監(jiān)察專員很快就會被大量的申訴要求“淹沒”，因而兩國都設(shè)置了“議員過濾”機(jī)制。法國規(guī)定，當(dāng)事人不能直接向調(diào)解專員提起申訴，而是要先提交給國會議員，由國會議員決定是不是轉(zhuǎn)交議會監(jiān)察專員。英國原則上也這樣規(guī)定，但監(jiān)察專員仍可受理私人申訴請求，只是要將這一申訴連同申訴人的同意書一并轉(zhuǎn)交給申訴人所在選區(qū)的議員，同時附一份監(jiān)察專員在其愿意時可以就此申訴進(jìn)行調(diào)查的聲明[11]（P76）。從文化上看，民主意識和傳統(tǒng)較強(qiáng)的國家（如英美）習(xí)慣于通過代議途徑進(jìn)行申訴，具有集權(quán)傳統(tǒng)的國家（如德法）則習(xí)慣于通過行政途徑進(jìn)行申訴，這在申訴機(jī)構(gòu)設(shè)置上也得到反映。

總體看，各國在信訪或申訴機(jī)構(gòu)設(shè)置中，既有設(shè)置在議會下面的，如英美監(jiān)察專員，也有設(shè)置在行政機(jī)構(gòu)下面的，如法國行政調(diào)解員；既有和違憲審查合署設(shè)置的，如韓國國民權(quán)益委員會，也有和反貪機(jī)構(gòu)合署設(shè)置的，如澳門廉政公署。這些不同的體制設(shè)置絲毫不影響其效能的發(fā)揮，其中的關(guān)鍵是制度運(yùn)行中能夠保障其獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)發(fā)揮作用。正如亨廷頓所說，各國之間最重要的政治分野不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程

度[12]（P1）。

（四）平等協(xié)商，民主參與

信訪或申訴既是公民民主參與的體現(xiàn)，也是對公共權(quán)力的一種民主監(jiān)督。這種制度最終目標(biāo)是為了保障和促進(jìn)人權(quán)，促進(jìn)社會公平正義。從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)看，都將實(shí)現(xiàn)民眾的民主權(quán)利作為信訪或申訴制度的目標(biāo)，不僅在實(shí)踐層面不斷改革完善，也給予了很好的理論關(guān)懷，如針對代議民主的弊端，巴伯提出強(qiáng)民主式的參與民主觀點(diǎn)，哈貝馬斯提出了交往行動式的評議式民主觀點(diǎn)，?？怂购兔桌仗岢隽苏嬲臅捗裰饔^點(diǎn)。這些參與、協(xié)商、會話、回應(yīng)等觀點(diǎn)指出了信訪和申訴制度設(shè)計時應(yīng)注重民眾的體會和感受，要讓民眾在與政府打交道過程中不是覺得自己是一個孤獨(dú)的、軟弱的、被面臨的巨大勢力嚇到了的個體，不是感到?jīng)]有能力與焦慮不安，而是平等又有自信，對自己有自信，對制度有自信。endprint

從實(shí)際看，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在信訪或申訴制度設(shè)置中也注重民間力量的參與。如行政相談系統(tǒng)中的行政相談委員會和行政苦情救濟(jì)推進(jìn)會議中，都有民間人士參與。行政相談委員并不是公務(wù)員，而是志愿工作者，他們是由總務(wù)省的總務(wù)大臣在那些具有一定社會知名度、德高望重、對改善行政管理和運(yùn)作有深刻理解和熱誠的人中委任。這些人一般都有穩(wěn)定的職業(yè)收入或投資收入，和藹可親，熱心社區(qū)事務(wù)，渴望服務(wù)社會，年齡大都在60歲以上，

已經(jīng)退休或?qū)儆谧怨腿耸?，沒有生活之憂，閑暇時間較多。行政相談委員不收取工作報酬，只領(lǐng)取數(shù)額有限的津貼，

以補(bǔ)償因履行職務(wù)的必要開支。行政苦情救濟(jì)推進(jìn)會議現(xiàn)有7名民間人士，他們來自大學(xué)教授、退休高官、律師、民間團(tuán)體負(fù)責(zé)人等。再比如，臺灣地區(qū)“監(jiān)察院”的訴愿審議委員會委員一半是社會知名人士，這些人士的參與很好地保障了申訴的中立性，也容易拉近與民眾的距離，受到民眾的信賴與支持。

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責(zé)任編輯：何敬文endprint