曹慶榮，李紫浩

體育彩票公益金配置與使用的法學(xué)探討

曹慶榮，李紫浩

在回顧我國體育彩票公益金配置與使用的法治發(fā)展過程基礎(chǔ)上，從立法、執(zhí)法、法律監(jiān)督三個方面對體育彩票公益金配置與使用進(jìn)行深入探討，揭示體育彩票公益金配置與使用中存在的法治問題，提出完善法規(guī)、加快法規(guī)廢、改、立進(jìn)程，強化監(jiān)督的法治建議。

體育彩票；公益金；配置；使用；法學(xué)

1 引言

體育彩票公益金是按照規(guī)定比例從體育彩票發(fā)行銷售收入中提取的，專項用于體育等社會公益事業(yè)的資金。我國體育彩票從1984年發(fā)行北京國際馬拉松獎券開始萌芽，到1994年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于體育彩票等問題的復(fù)函》為標(biāo)志開始進(jìn)入規(guī)范化、市場化運作，其后逐步發(fā)展壯大，發(fā)行額每年以兩位數(shù)的增長率快速上升，根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2001年至2012年11年之間體育彩票銷售總額為5240億元，其中提取公益金1195億元。如何在法規(guī)規(guī)范下管理好、使用好如此龐大的公益資金是一件利國利民的大事。

目前，國內(nèi)不少學(xué)者關(guān)于體育彩票的研究主要集中在體育彩票的發(fā)行與銷售、體育彩票發(fā)展歷程描述和中外體育彩票發(fā)展的比較研究等方面，只有少量研究從法學(xué)視角宏觀討論體育彩票發(fā)行與管理，或從微觀視角分析體育彩票發(fā)行糾紛案例，鮮有學(xué)者專門針對體育彩票公益金配置與使用開展法學(xué)探討。然而體育彩票發(fā)行只是手段，籌資彌補體育事業(yè)發(fā)展經(jīng)費才是目的。因此本文抓住體育彩票公益金配置與使用這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從法學(xué)視角加以探討，意在揭示公益金配置與使用的法治缺陷，為推進(jìn)體育彩票公益金配置與使用的法治化提供理論參考。

2 我國體育彩票公益金配置與使用的法治回顧

我國體育彩票的發(fā)展是從籌集大型體育比賽資金開始發(fā)展起步的，從法學(xué)視角回顧體育彩票公益金配置與使用的法治發(fā)展歷程，大致可以分成四個階段：

第一階段是1984年至1993年的法規(guī)空白期。以1984年10月發(fā)行北京國際馬拉松獎券為標(biāo)志開始，之后1984年11月福建省為建體育中心發(fā)行“振興福建體育獎券”，1989年8月北京舉辦第十一屆亞運會的基金獎券等。這一時期體育彩票沒有固定的彩票名稱，也沒有統(tǒng)一的發(fā)行機構(gòu)、發(fā)行模式與時間，是以具體需求為導(dǎo)向的募集資金形式，即只有在大型賽事與重大體育設(shè)施建設(shè)缺乏資金時采取的一種臨時做法。這一時期彩票公益金稱為收益金，由體育行政部門使用行政手段獨家管理與使用，用以彌補相關(guān)經(jīng)費不足，具有較大的隨意性，談不上有公益金配置與使用的法規(guī)。

第二階段是1994年至1997年，體育行政部門行政主導(dǎo)階段。以1994年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于體育彩票等問題的復(fù)函》和《1994一1995年度體育彩票發(fā)行管理辦法》發(fā)布為標(biāo)志開始，由于之前這種臨時發(fā)行彩票的籌資作用在零散的實踐中逐步顯現(xiàn)出來，發(fā)揮了重要的經(jīng)濟和社會效益，為當(dāng)時歷史階段要解決迅速發(fā)展的體育事業(yè)與資金短缺之間的突出矛盾提供了可能途徑，于是國務(wù)院委托體育總局正式開始發(fā)行體育彩票。隨著體育彩票發(fā)行范圍擴大與發(fā)行量迅速增加，公益金總量也大幅提升。這一時期根據(jù)發(fā)展過程中出現(xiàn)的實際問題，體育行政部門出臺了零星的行政文件與規(guī)章，法規(guī)內(nèi)容重點規(guī)范體育彩票的發(fā)行與銷售，規(guī)范收益金配置與使用的條款很少，在收益金配置與使用方面關(guān)注的焦點是各級體育行政部門的比例劃分，在具體如何管理與使用方面仍然沒有足夠重視，仍然由體育行政部門自收自支，其公益性表現(xiàn)不明顯。

第三階段是1998年至2008年，法治探索階段。以1998年9月體育總局、財政部和中國人民銀行共同發(fā)布《體育彩票公益金管理暫行辦法》為標(biāo)志開始，一系列的法規(guī)性文件陸續(xù)出臺。自此體育彩票公益金的配置與使用納入財政專戶，按國家預(yù)算外資金實現(xiàn)收支兩條線管理，正式將體育彩票收益金稱之為公益金，明確其用于落實《全民健身計劃綱要》和《奧運爭光計劃綱要》等體育公益事業(yè)，標(biāo)志著體育彩票公益金配置與使用進(jìn)入到建章立制、逐步規(guī)范的發(fā)展階段。

第四階段是2009年至今，法治發(fā)展時期。以2009年7月國務(wù)院頒布了《彩票管理條例》為標(biāo)志。這是我國的第一部也是唯一的彩票管理行政法規(guī)，將體育彩票與福利彩票統(tǒng)一立法，標(biāo)志著我國彩票業(yè)的上位法得以確立。2012年3月相關(guān)部門又頒布了《彩票管理條例實施細(xì)則》和《彩票公益金管理辦法》，至此體育彩票公益金配置與使用的法治化發(fā)展必將步入一個新的階段。

3 從立法角度梳理體育彩票公益金配置與使用的現(xiàn)行法規(guī)

“行政立法是為了適應(yīng)行政的需要，為行政活動提供準(zhǔn)繩”。從立法的視角來梳理體育彩票公益金配置與使用必須從現(xiàn)行相關(guān)的法規(guī)入手。經(jīng)查目前與體育彩票公益金配置與使用相關(guān)的有效法規(guī)有10件(見表1)，法規(guī)數(shù)量整體來看還是可觀的，但是在各個法規(guī)中有關(guān)公益金配置與使用的條款詳略不一，是否能在質(zhì)量、層級、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容上形成科學(xué)合理的體系將是法規(guī)完善的主要標(biāo)志。

表1 與體育彩票公益金配置與使用相關(guān)的法規(guī)

3.1 從立法層級進(jìn)行梳理

國家不同權(quán)利機構(gòu)制定的法的層級不同。除憲法是國家的基本大法，具有最高法律權(quán)威外，在憲法框架下由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定由國家主席簽發(fā)的法稱之為法律。由國務(wù)院制定由總理簽發(fā)的法稱作法規(guī)。國務(wù)院部委制定并由部長或委員會主任簽發(fā)的規(guī)范性文件叫做規(guī)章。國家機關(guān)制定的具有普遍約束力的文件稱為行政規(guī)范性文件。所以從表1可知體育彩票公益金配置與使用的規(guī)范具備行政法規(guī)、部門規(guī)章、部門文件三個不同層級。然而從法學(xué)視角來看，行政法規(guī)調(diào)整的對象一般是行政管理領(lǐng)域帶有普遍性、全局性、原則性以及意義重大的問題。行政規(guī)章的調(diào)整對象則限定在行政管理領(lǐng)域中某些特殊的、局部的、具體的問題。行政法規(guī)是人民法院進(jìn)行行政審判的重要依據(jù)，但是行政規(guī)章對于行政審判活動則不具有絕對的約束力，只是人民法院在行政審判活動中的一種參照，據(jù)此可知部門規(guī)章的效力就更加有限了。所以目前體育彩票公益金配置與使用實際只有兩個法規(guī)層級，《彩票管理條例》為最高層級的行政法規(guī)，有四個部門規(guī)章作為支撐。其它六個部門文件不具備法的意義，只能算作部門內(nèi)部管理規(guī)定。因此，單純從法律層級結(jié)構(gòu)來看,目前體育彩票公益金配置與使用法規(guī)層級還不完善。

3.2 從立法內(nèi)容進(jìn)行梳理

目前有效的體育彩票公益金管理法規(guī)條款之間存在矛盾與沖突，沒有及時修訂有關(guān)法規(guī)達(dá)成統(tǒng)一規(guī)范。《彩票管理條例》2009年7月出臺，兩部相關(guān)的配套法律文件都是2012年發(fā)布，體育彩票公益金管理的相關(guān)條款內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生較大變化，理應(yīng)遵循高位階、新法規(guī)規(guī)定為準(zhǔn)的原則予以及時修訂。但查閱2011年體育總局法規(guī)廢止情況發(fā)現(xiàn)，1998年頒布的《體育彩票公益金管理暫行辦法》和隨后發(fā)布的幾個部門文件依然沒有廢止或修訂。從法規(guī)內(nèi)容來看，主要問題體現(xiàn)在以下兩個方面：

首先，3個彩票法規(guī)對于公益金配置使用的條款過少?！恫势惫芾項l例》和《彩票管理條例實施細(xì)則》更多的關(guān)注彩票的發(fā)行，對于公益金只規(guī)定了其性質(zhì)，收支原則，賦予體育行政部門和民政部門制定管理與使用辦法的權(quán)力?！恫势惫娼鸸芾磙k法》只增加規(guī)定上繳中央財政的公益金的管理使用部門、財政部門的配置使用審批權(quán)和省級以上具體項目的申請程序。在處罰條款方面更加忽視體育彩票配置與使用過程中違紀(jì)、違法行為的懲處。

其次，體育行政部門要加快相關(guān)體育彩票公益金管理規(guī)定的廢、改、立工作?！扼w育彩票公益金管理暫行辦法》1998年制定，至今已有15年，離2009年制定的《彩票管理條例》也有11年，大部分內(nèi)容已經(jīng)失去作用或與上位法有沖突。體育行政部門下發(fā)的其他文件也是存在同樣的問題。除此之外，根據(jù)體育彩票公益金配置與使用的實際需要，還要制定績效評估制度、配置與使用的公告制度等法規(guī)。

3.3 從法規(guī)體系進(jìn)行梳理

體育彩票公益金管理的法規(guī)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后。從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，法規(guī)體系是不同的法律、規(guī)章組成系統(tǒng)，彼此間不是簡單的疊加組合，而是相互協(xié)調(diào)和聯(lián)系，有著內(nèi)在的邏輯與分工。體育彩票公益金管理在《彩票管理條例》的統(tǒng)領(lǐng)下，配套有《彩票管理條例實施細(xì)則》和《彩票公益金管理辦法》，其上位法已基本確立。但是體育彩票公益金與福利彩票公益金的配置和使用具有較大的差異，有其特殊目的性，因此需要有更進(jìn)一步細(xì)化的可操作性具體規(guī)范。《彩票管理條例實施細(xì)則》第六十條規(guī)定中央和省級彩票公益金的管理、使用單位，應(yīng)當(dāng)會同同級財政部門制定彩票公益金資助項目實施管理辦法；《彩票公益金管理辦法》第九條規(guī)定上繳中央財政的彩票公益金，用于社會福利事業(yè)、體育事業(yè)、補充全國社會保障基金和國務(wù)院批準(zhǔn)的其他專項公益事業(yè)，具體使用管理辦法由財政部會同民政部、國家體育總局等有關(guān)部門制定?，F(xiàn)行體育彩票公益金管理法規(guī)除了過時沒有及時修訂的《體育彩票公益金管理暫行辦法》外，就是幾項關(guān)于具體項目使用的部門文件，既不能涵蓋體育彩票公益金使用的全部內(nèi)容，也沒有與上位法相匹配的具體可操作性規(guī)定，尤其一直以來缺乏體育彩票公益金使用的績效評估制度。

4 從執(zhí)法角度探討體育彩票公益金的配置與使用

法律的生命不在于邏輯而在于實踐?，F(xiàn)行法規(guī)對體育行政部門落實體育彩票公益金的配置與使用只有一些原則性的規(guī)定，缺乏嚴(yán)格細(xì)致的執(zhí)行程序、執(zhí)行范圍、執(zhí)行主體不清晰。

4.1 執(zhí)行條款簡單

《彩票管理條例實施細(xì)則》第四條規(guī)定國家體育總局按照職責(zé)負(fù)責(zé)全國的體育彩票管理工作，主要職責(zé)是制定體育行政部門彩票公益金使用管理辦法，指導(dǎo)地方體育行政部門彩票公益金的使用和管理；《彩票公益金管理辦法》第十條第二款規(guī)定：列入中央本級支出的彩票公益金，由國家體育總局提出項目支出預(yù)算，報財政部審核后在部門預(yù)算中批復(fù)；國家體育總局根據(jù)財政部批準(zhǔn)的預(yù)算，組織實施和管理?！扼w育彩票公益金管理暫行辦法》也只規(guī)定了公益金的使用范圍，同樣缺乏執(zhí)行具體細(xì)則，而且大部分規(guī)定過時或有沖突，不能成為執(zhí)行依據(jù)。

4.2 執(zhí)行主體不清晰

體育彩票公益金的執(zhí)法主要分收繳與分配使用兩方面，執(zhí)法主體主要是財政部門和體育行政部門。收繳主要是各級財政部門，這方面執(zhí)法規(guī)定與對象明確，相對而言執(zhí)行比較容易到位。在分配使用方面法規(guī)規(guī)定由財政部門與體育行政部門共同實施，財政部門現(xiàn)實中基本只做形式審批，在預(yù)算編制與具體執(zhí)行方面主要還是體育行政部門，所以明確各項工作的執(zhí)行主體，明確權(quán)責(zé)范圍，做到責(zé)、權(quán)、利明晰，特別是細(xì)化體育行政部門執(zhí)行程序是關(guān)鍵。

目前，在體育彩票發(fā)行方面體育行政部門有獨立的體育彩票中心，但在公益金配置與使用方面缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行部門。一般涉及全民健身項目的公益金使用由群眾體育部門實施，涉及奧運爭光項目的公益金使用由競技體育管理部門實施，容易導(dǎo)致不同部門利益的博弈，導(dǎo)致不同政績觀影響公益性，容易出現(xiàn)重投入、輕效益的情況，淡化公益金使用的公益性目標(biāo)。

4.3 執(zhí)行程序缺失

嚴(yán)格的程序有利于限制和約束行政行為，有效實現(xiàn)公平公正。在體育彩票公益金使用方面法規(guī)只原則性的規(guī)定體育行政部門提出項目支出預(yù)算報財政部門審批，對具體項目要求使用單位“提供項目申報書、項目可行性研究報告、項目實施方案、同級財政部門要求報送的其他材料”。但是項目可行性研究報告與項目實施方案是否要經(jīng)過專業(yè)的評估與審核，而且對于非體育行政部門提供的申請是否符合體育事業(yè)發(fā)展的整體規(guī)劃，是否要通過體育行政部門審核才能提交等一系列問題都應(yīng)該制定嚴(yán)格細(xì)化的程序。

5 從法律監(jiān)督角度探討體育彩票公益金配置與使用

行政行為如果缺乏必要監(jiān)督，就容易喪失公平與效率，容易滋生腐敗。每年體育彩票公益金使用金額巨大，使用范圍寬泛，而且配置權(quán)力實質(zhì)由各級體育行政部門和財政部門掌握，有效的監(jiān)督顯得非常重要，在監(jiān)督方面現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定有行政監(jiān)督、發(fā)布使用公告兩種監(jiān)督形式，這些監(jiān)督方式是否能夠保證落到實處是關(guān)鍵。

5.1 行政監(jiān)督方式單一

行政監(jiān)督作為政府管理過程中的控制環(huán)節(jié)，是由行政機關(guān)實施的檢查、督促與審計。審計的監(jiān)督形式在公益金的配置與使用中得到強化，幾乎在幾部部門法規(guī)中都有明確規(guī)定，而且要求部門內(nèi)審計與部門外審計相結(jié)合，這是對體育彩票公益金實現(xiàn)專款專用，控制被挪用的重要手段，但是外部審計頻次，審計結(jié)果是否公開還需做明確規(guī)定。行政監(jiān)督的檢查與督促方式在在體育彩票配置使用的相關(guān)法規(guī)中很少明確規(guī)定，只有《體育彩票公益金管理暫行辦法》第二十一條規(guī)定：各級體育行政部門要建立公益金收入使用跟蹤問效制度，加強公益金的收支管理，提高公益金的整體效益。其實體育行政部門是主管各項體育事業(yè)發(fā)展的專門機構(gòu)，對于公益金如何配置和使用，配置和使用是否符合體育事業(yè)發(fā)展實際，是否發(fā)揮了良好的效益等應(yīng)該能發(fā)揮專業(yè)性與權(quán)威性的監(jiān)督與督促作用的，而且也必須法定其承擔(dān)這樣的責(zé)任。

5.2 公告監(jiān)督形式紊亂

新聞輿論監(jiān)督是對公權(quán)力監(jiān)督的主要方式之一。《彩票管理條例》和《彩票公益金管理辦法》都規(guī)定政府財政部門應(yīng)當(dāng)每年向本級人民政府報告上年度彩票公益金的籌集、分配和使用情況，并向社會公告；《體育彩票公益金管理暫行辦法》還規(guī)定體育行政部門要對社會公布公益金使用情況。俗話說群眾的眼睛雪亮的，把體育公益金使用情況公布于眾接受廣大人民群眾的監(jiān)督，是真正落實體育彩票公益金社會公益性目標(biāo)、抑制腐敗與挪用的最好方式。但是作者查看了各省、市體育局與財政廳的官方網(wǎng)站，以2012年體育彩票公益金使用為例，只有10個省市能夠查到相關(guān)信息，以“2012年體育彩票公益金使用”為關(guān)鍵詞上網(wǎng)搜索，也只有15個省市能查到相關(guān)信息(地級市除外)。這些雖然并不能完全說明各省市沒有通過報刊等媒體依法公布體育彩票公益金使用情況，但是總結(jié)起來至少還有如下值得改進(jìn)之處：第一，網(wǎng)絡(luò)媒體應(yīng)該成為重要的公布媒體。因為當(dāng)前社會已經(jīng)進(jìn)入到了網(wǎng)絡(luò)時代，在網(wǎng)絡(luò)發(fā)布公告有時效長，便于公眾查詢的特點。第二，明確公告部門，開辟公告專欄。財政部門的公告一般包括福利彩票公益金在內(nèi)，一般民眾難于區(qū)分，而各地體育行政部門的公告發(fā)布地點不一致，有的甚至放在彩票管理中心，所以不知情者難以找到。第三，統(tǒng)一公告形式。能夠查詢到的公告內(nèi)容粗略，如果想進(jìn)一步了解哪個具體方面就很難實現(xiàn)了，應(yīng)該設(shè)置一些具體項目或類別的詳情鏈接。

5.3 績效評估制度缺失

怎樣才能知道提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)是公平的、公正的？唯一的方法和手段就是績效評估。體育彩票公益金使用結(jié)果是提供體育公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是體育彩票發(fā)行的宗旨與歸宿，實現(xiàn)好鋼用在刀刃上就要加強績效評估。《彩票公益金管理辦法》規(guī)定要建立彩票公益金支出績效評價制度，將績效評價結(jié)果作為安排彩票公益金預(yù)算的依據(jù)。但是還沒有相關(guān)制度出臺，在這個關(guān)鍵制度上嚴(yán)重滯后。

5.4 司法監(jiān)督缺失

在《彩票管理條例》和《彩票管理條例實施細(xì)則》中只規(guī)定了彩票發(fā)行和銷售機構(gòu)截留、挪用彩票資金的情形才司法介入，在公益金使用方面只有行政追責(zé)。但是根據(jù)近年來公布的部分體育彩票公益金使用的審計報告顯示，體育彩票公益金被挪用的情況比較嚴(yán)重，甚至在某些具體執(zhí)行過程中貪污腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生。司法途徑是解決體育彩票各種糾紛及社會公信力補救的最后一道防線。體育彩票公益金使用具有很強的公益性，關(guān)系到大多數(shù)民眾的利益，司法機關(guān)理應(yīng)參與監(jiān)督，及時處罰各種嚴(yán)重違法行為。

6 體育彩票公益金配置與使用的法治化建議

1.完善《彩票管理條例》、《彩票管理條例實施細(xì)則》和《彩票公益金管理辦法》三個法規(guī)規(guī)定。改變重彩票發(fā)行輕公益金使用的法規(guī)框架，增加和細(xì)化公益金配置使用方面的條款，進(jìn)一步明確體育行政部門在體育公益金配置與使用方面的權(quán)責(zé)。

2.根據(jù)體育事業(yè)投入特點,加快體育彩票公益金配置與使用的配套法規(guī)建設(shè)。體育行政部門要清理已有法規(guī)，加快相關(guān)法規(guī)的廢、改、立進(jìn)程。重點要盡快修訂《體育彩票公益金管理暫行辦法》，有計劃制定相關(guān)實施細(xì)則。

3. 體育行政部門增設(shè)體育彩票公益金使用的專門機構(gòu)，強化行政監(jiān)督。 明確其責(zé)、權(quán)、利，保障體育彩票公益金配置與使用預(yù)算符合體育事業(yè)發(fā)展需要，提高配置與使用的計劃性與科學(xué)性，強化具體項目實施過程的行政監(jiān)管與督促。

4.增加體育彩票公益金使用的效益審計，強化審計監(jiān)督作用。規(guī)定體育行政部門內(nèi)部審計每年都要進(jìn)行，上級部門審計每2年一次，逐步推進(jìn)效益審計，審計結(jié)果公開。

5.規(guī)范體育彩票公益金使用的公告內(nèi)容與形式。各級體育行政部門都要進(jìn)行公告，并且規(guī)定公告的內(nèi)容、格式、詳略程度，在體育行政部門官網(wǎng)開辟專門公告欄，設(shè)置10萬元以上具體項目的可行性論證報告與實施后的效益評估鏈接。

6.嚴(yán)格體育彩票公益金使用違紀(jì)、違法行為的處罰。明確規(guī)定不同違紀(jì)、違法行為的處罰方式與程度，行政處罰與司法介入并行不悖。

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LegalDiscussiononAllocationandUseofSportsLotteryPublicWelfareFunds

Cao Qingrong, Li Zihao

Reviewing the development of legal process about the allocation and use of sports lottery public welfare in China, this paper makes deep discussion on its allocation and use from three aspects of legislation, law enforcement and legal supervision, reveals related legal problems in the use and allocation process, and offers suggestions of completing regulations, perfecting and accelerating the process in the repeal, establishment and change of the laws and regulations, and strengthening the supervision mechanism.

sports lottery; public welfare funds; allocation; use; law

G804

A

1005-0256(2017)12-0157-4

10.19379/j.cnki.issn.1005-0256.2017.12.064

曹慶榮(1971-)，湖南桃江人，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：體育人文社會學(xué)研究。

湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 體育藝術(shù)學(xué)院，湖南 長沙 410128

College of Sport and Art，Hunan Agricultural University，Changsha 410128，Hunan, China