摘要：黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，讓黨員干部“習(xí)慣在受監(jiān)督和約束的環(huán)境中工作生活”。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子“一把手”在管黨治黨中處于關(guān)鍵地位，監(jiān)督“一把手”是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的重中之重。長(zhǎng)期以來，“一把手”監(jiān)督面臨著“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太軟、下級(jí)監(jiān)督太難”的現(xiàn)實(shí)困境。造成這一難題的原因較為復(fù)雜，包括權(quán)力配置因素、權(quán)力運(yùn)行因素、監(jiān)督體制因素、思想認(rèn)識(shí)因素等方面。為了進(jìn)一步規(guī)范“一把手”權(quán)力，促使各級(jí)黨政“一把手”正確行使權(quán)力，做到依法用權(quán)、秉公用權(quán)、廉潔用權(quán)，必須采取強(qiáng)化監(jiān)督教育、科學(xué)配置權(quán)力、健全監(jiān)督體制、完善監(jiān)督機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)督方式、依法規(guī)范監(jiān)督等具有針對(duì)性的措施，切實(shí)增強(qiáng)“一把手”權(quán)力監(jiān)督的系統(tǒng)性、經(jīng)常性、有效性。

關(guān)鍵詞：“一把手”；權(quán)力制約；黨內(nèi)監(jiān)督；全面從嚴(yán)治黨

中圖分類號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2017）11-0019-06

辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨、從嚴(yán)治黨。黨的十九大報(bào)告明確提出，堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。作為“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子“一把手”的能力和水平對(duì)我們黨的執(zhí)政能力具有非常重要的影響，在管黨治黨中處于關(guān)鍵地位，同時(shí)也是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象。黨的十八大以來，我們堅(jiān)定不移推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，黨內(nèi)政治生活氣象更新，黨的凝聚力號(hào)召力戰(zhàn)斗力不斷增強(qiáng)。但是，必須清醒地看到，當(dāng)前影響黨的先進(jìn)性、弱化黨的純潔性的因素依然復(fù)雜，黨內(nèi)存在的思想不純、組織不純、作風(fēng)不純等突出問題尚未得到根本解決，管黨治黨不可掉以輕心。長(zhǎng)期以來，“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太軟、下級(jí)監(jiān)督太難”的現(xiàn)實(shí)困境使“一把手”監(jiān)督成為權(quán)力監(jiān)督制約中的老大難問題。必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，深挖問題根源，準(zhǔn)確把握“一把手”權(quán)力運(yùn)行規(guī)律，采取切實(shí)可行的舉措對(duì)“一把手”進(jìn)行有效監(jiān)督，讓“一把手”習(xí)慣于在受監(jiān)督和約束的環(huán)境中工作生活，為我們進(jìn)行偉大斗爭(zhēng)、建設(shè)偉大工程、推進(jìn)偉大事業(yè)、實(shí)現(xiàn)偉大夢(mèng)想提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證。

一、監(jiān)督“一把手”權(quán)力的思想淵源

對(duì)“一把手”的監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。自從人類社會(huì)出現(xiàn)公共管理事務(wù)、產(chǎn)生公共權(quán)力以來，就一直存在著對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督和制約問題。不同職位擁有不同的公權(quán)力，越大的權(quán)力越需要與之相應(yīng)的行之有效的監(jiān)督制約。從古希臘的政治思想家到馬克思主義經(jīng)典作家，對(duì)權(quán)力監(jiān)督都有著清醒的認(rèn)識(shí)。他們關(guān)于權(quán)力監(jiān)督制約的觀點(diǎn)和理論，構(gòu)成了強(qiáng)化“一把手”監(jiān)督的思想淵源。

1.權(quán)力監(jiān)督制約理論

古希臘先哲亞里士多德提出了“人的本性就是政治動(dòng)物”的政治學(xué)命題。他認(rèn)為人類政治活動(dòng)的目的在于得到自足而至善的幸福生活，也就是實(shí)現(xiàn)正義。在亞里士多德看來，“政治學(xué)的善就是‘正義，正義以公共利益為依歸”①，然而人性的弱點(diǎn)使權(quán)力擁有者容易被欲望的激情所腐蝕。所以，他認(rèn)為權(quán)力必須得到監(jiān)督，“要使事物合于正義，須有

收稿日期：2017-10-28

*基金項(xiàng)目：基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“反腐倡廉建設(shè)中防治窩案串案問題研究”（11CDJ018）；河南省政府決策研究招標(biāo)課題“‘一把手監(jiān)督問題及其對(duì)策研究”（2017B436）。

作者簡(jiǎn)介：陳東輝，男，河南省社會(huì)科學(xué)院政治與黨建研究所副所長(zhǎng)，副研究員（鄭州450002）。

毫無偏私的權(quán)衡；法律恰是這樣一個(gè)中道的權(quán)衡”②。這也是最早用法律約束權(quán)力的思想。洛克認(rèn)為，人們抵擋不住權(quán)力的誘惑，他們動(dòng)輒要攫取權(quán)力，使法律適合于他們自己的私人利益。在他看來，“用權(quán)力來制約權(quán)力是有效糾正濫用職權(quán)的最好方法”③。孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人往往使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！雹芩岢觥傲⒎ā⑺痉?、行政”三權(quán)分立學(xué)說，目的就是要對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約。馬克思主義經(jīng)典作家在對(duì)前人權(quán)力監(jiān)督思想批判繼承的基礎(chǔ)上，深刻揭示了權(quán)力監(jiān)督的必要性，形成了科學(xué)的民主監(jiān)督理論。恩格斯認(rèn)為，人永遠(yuǎn)不能擺脫獸性這一事實(shí)決定了權(quán)力監(jiān)督的必然性，民主選舉和隨時(shí)罷免是監(jiān)督的有效形式。他指出：“組織本身是完全民主的，它的各委員會(huì)由選舉產(chǎn)生并隨時(shí)可以罷免，僅這一點(diǎn)就已堵塞了任何要求獨(dú)裁的密謀狂的道路?！雹?/p>

2.監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)干部思想

在領(lǐng)導(dǎo)國(guó)際無產(chǎn)階級(jí)革命的實(shí)踐中，馬克思、恩格斯敏銳地覺察到主要領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。這些革命的骨干力量，一旦大權(quán)在握也有被權(quán)力腐蝕的可能。為了純潔革命隊(duì)伍，保持無產(chǎn)階級(jí)政黨的先進(jìn)性，他們認(rèn)為必須把監(jiān)督的重點(diǎn)放在主要領(lǐng)導(dǎo)干部身上。在起草《共產(chǎn)主義者同盟章程》時(shí)，馬克思和恩格斯設(shè)計(jì)了針對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的選舉監(jiān)督程序，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)人必須由選舉產(chǎn)生，對(duì)于不稱職的領(lǐng)導(dǎo)人“選舉者可隨時(shí)撤換之”⑥。隨著革命形勢(shì)的發(fā)展，無產(chǎn)階級(jí)革命隊(duì)伍中出現(xiàn)了阿諛奉承和個(gè)人迷信等不良現(xiàn)象。針對(duì)這些問題，恩格斯要求無產(chǎn)階級(jí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)人必須擺正和群眾的關(guān)系。他指出：“任何一個(gè)身居高位的人，都無權(quán)要求別人對(duì)自己采取與眾不同的溫順態(tài)度?！雹咦鳛闊o產(chǎn)階級(jí)執(zhí)政黨的第一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人，列寧對(duì)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督有著更為深刻的認(rèn)識(shí)，提出要聚焦中央機(jī)關(guān)和黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人開展監(jiān)督，不給擁有很大權(quán)力的人破壞黨的事業(yè)的機(jī)會(huì)。他對(duì)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限使用表示擔(dān)憂，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，“不讓任何人的威信，不管是總書記還是某個(gè)其他中央委員的威信，來妨礙他們提出質(zhì)詢、檢查文件”⑧。毛澤東提出“馬克思主義中國(guó)化”的重大課題，當(dāng)新民主主義革命即將取得勝利，黨內(nèi)出現(xiàn)居功自傲情緒時(shí)，他立足我們黨面臨的權(quán)力監(jiān)督問題，創(chuàng)造性地發(fā)展了馬克思主義監(jiān)督思想，強(qiáng)調(diào)實(shí)行人民監(jiān)督制度，由群眾來監(jiān)督黨和政府的各級(jí)干部。

3.監(jiān)督“一把手”的思想

“一把手”體制的形成，既有歷史原因，也有黨內(nèi)制度設(shè)計(jì)因素。在黨的組織設(shè)置上，很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期存在“第一書記、第二書記、第三書記”職位。1949年3月，毛澤東在《黨委會(huì)的工作方法》中把黨委書記形象地比喻成“班長(zhǎng)”。他說：“黨委書記要善于當(dāng)‘班長(zhǎng)。黨委要完成自己的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)，就必須依靠黨委這‘一班人?！雹岬谝粫泴?shí)際上扮演著“班長(zhǎng)”的角色，其地位、權(quán)力、責(zé)任與其他書記有很大差別。當(dāng)時(shí)，有人開始把第一書記稱為“一把手”。由于實(shí)踐中“一把手”權(quán)力過度膨脹帶來巨大危害，我們黨的主要領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)監(jiān)督“一把手”權(quán)力。毛澤東指出：“黨委的領(lǐng)導(dǎo)，是集體領(lǐng)導(dǎo)，不是第一書記個(gè)人獨(dú)斷。在黨委內(nèi)部只應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主集中制。第一書記同其他書記和委員之間是少數(shù)服從多數(shù)?！雹忄囆∑綄?duì)“一把手”專權(quán)現(xiàn)象提出尖銳批評(píng)，他說：“黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！秉h的十八大以來，中央堅(jiān)持高壓反腐，“一把手”違紀(jì)違法產(chǎn)生的催化、連鎖反應(yīng)凸顯出來，一些地方因“一把手”問題造成了區(qū)域性、系統(tǒng)性、塌方式腐敗。為此，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子一把手是‘關(guān)鍵少數(shù)中的‘關(guān)鍵少數(shù)”，要求上級(jí)紀(jì)委“把下級(jí)一把手納入監(jiān)督重點(diǎn)”，“健全對(duì)一把手的監(jiān)督制度”。endprint

二、“一把手”監(jiān)督面臨的難點(diǎn)問題

新中國(guó)成立以來，特別是黨的十八大以來，我們黨高度重視對(duì)“一把手”權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，取得了一定成效。然而，處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情決定著我們的許多制度還在不斷完善中。面對(duì)新形勢(shì)新要求新任務(wù)，“一把手”監(jiān)督依然面臨著亟須破解的難點(diǎn)問題，仍有很大的提升空間。

1.“一把手”權(quán)力界限模糊

嚴(yán)格意義上講，“一把手”不是當(dāng)下我國(guó)政治體制中的正式職務(wù)稱謂。然而，在長(zhǎng)期的政治生活實(shí)踐中，“一把手”又真真實(shí)實(shí)地存在著，并發(fā)揮著重要作用。人們習(xí)慣上稱在領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)成員中排名第一的人為“一把手”。對(duì)各級(jí)黨委會(huì)、黨委書記以及各級(jí)行政首長(zhǎng)，黨內(nèi)規(guī)章和行政法規(guī)都規(guī)定了與其職位相匹配的權(quán)力。但這些規(guī)定都是原則性的。正是因?yàn)檫^于原則，致使“一把手”權(quán)力界限處于模糊和不確定狀態(tài)。再加上“黨組織內(nèi)部各職能部門之間的職責(zé)和權(quán)限不清的現(xiàn)狀，就導(dǎo)致了對(duì)‘一把手權(quán)力的制約乏力”，給監(jiān)督“一把手”帶來很大困難。在執(zhí)行政策和推動(dòng)各項(xiàng)工作時(shí)，我們總是強(qiáng)調(diào)“一把手”負(fù)總責(zé)。按照權(quán)力運(yùn)行的一般規(guī)律，權(quán)力和責(zé)任總是對(duì)等的。負(fù)總責(zé)，實(shí)際上意味著在其負(fù)責(zé)的范圍擁有絕對(duì)權(quán)力。比如縣委書記的權(quán)力，這個(gè)權(quán)力究竟有多大，沒有具體規(guī)定。甚至有人說，除了國(guó)防、軍事和外交，縣委書記在其轄區(qū)內(nèi)什么都能管。作為一級(jí)黨委，縣委擁有縣域黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這些權(quán)力往往集中于縣委書記一人。所以監(jiān)督縣委書記的難度可想而知。這也是當(dāng)下監(jiān)督各級(jí)“一把手”面臨的權(quán)力格局。

2.“一把手”權(quán)力運(yùn)行知情難

有效監(jiān)督的前提是知情，問題在于現(xiàn)實(shí)中人們很難全面了解“一把手”權(quán)力的使用過程。盡管中央對(duì)各級(jí)黨委決策有著明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“凡屬重大決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額度資金的使用，必須經(jīng)集體討論作出決定”，然而“一把手”如果想濫用職權(quán)，可以采取各種手段規(guī)避權(quán)力監(jiān)督。比如改變會(huì)議程序和議事規(guī)則、通過拉攏許愿對(duì)有表決權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)各個(gè)擊破、隱瞞或編造關(guān)鍵數(shù)據(jù)等，最終“一人一票”的議事會(huì)變成了“一錘定音”的“一言堂”。強(qiáng)勢(shì)“一把手”權(quán)力運(yùn)行更為隨意，甚至輕飄飄一句話就把事情定了，不給權(quán)力監(jiān)督留下足夠空間。仇和的“宿遷醫(yī)改”就是“一把手”權(quán)力任性的典型。各種“潛規(guī)則”也增加了“一把手”權(quán)力運(yùn)行的隱蔽性，使人們無法做出準(zhǔn)確判斷。比如，“一把手”的批條就大有學(xué)問。人們只能看到“潛規(guī)則”展示的權(quán)力使用表象，對(duì)權(quán)力究竟怎么運(yùn)轉(zhuǎn)卻無從監(jiān)督。地方黨政“一把手”的行為，“特別是個(gè)人生活圈、社交圈的行為知情范圍有限，隱秘性強(qiáng)，加之被監(jiān)督對(duì)象規(guī)避監(jiān)督，使得監(jiān)督難以到位。對(duì)各類監(jiān)督的信息收集、運(yùn)用、反饋的渠道不暢，監(jiān)督資源沒有充分利用，也影響群眾參與監(jiān)督的熱情”。

3.“一把手”監(jiān)督制度落實(shí)難

制度的生命力在于執(zhí)行。如果得不到有效執(zhí)行，無論多么完善的制度都形同虛設(shè)。實(shí)事求是地講，從中央到地方建立有不少針對(duì)“一把手”的監(jiān)督制度。遺憾的是，由于各種各樣的原因，不少制度淪為“寫在紙上、掛在墻上、喊在嘴上”的花架子。按照干部管理權(quán)限，“一把手”的管理權(quán)在上級(jí)組織。而上級(jí)組織對(duì)“一把手”關(guān)注點(diǎn)在“用”，而非監(jiān)管。權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)是，“黨政‘一把手習(xí)慣于當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)、下結(jié)論、做決策，制約領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員，而領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員則習(xí)慣于服從領(lǐng)導(dǎo)、聽從決策，無法或不愿意制約‘一把手”。班子成員名義上是“一把手”的同級(jí)，實(shí)際上更多時(shí)候扮演著下屬的角色，即使有監(jiān)督“一把手”的意愿，也不敢監(jiān)督或無法監(jiān)督。監(jiān)督“一把手”制度如何有效落實(shí)，是一個(gè)值得研究的問題。比如，山西省高度重視“一把手”監(jiān)督制度建設(shè)，出臺(tái)“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管人事、財(cái)務(wù)、工程項(xiàng)目”等措施，但山西省也是“一把手”監(jiān)督難的重災(zāi)區(qū)。2014年2月至2017年9月底，該省被查處的市、縣兩級(jí)地方黨政“一把手”多達(dá)23人，包括太原、大同、運(yùn)城、陽泉、忻州等地，下轄7個(gè)縣的大同市4個(gè)縣的“一把手”接受組織調(diào)查。所以說，在找準(zhǔn)問題癥結(jié)建立制度后，最應(yīng)該做的就是如何不讓好的制度被棚架，進(jìn)而跳出“一把手”監(jiān)督制度落實(shí)難的怪圈。

4.“一把手”監(jiān)督舉報(bào)查處難

“一把手”權(quán)力大，影響力強(qiáng)，關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)。接到針對(duì)“一把手”的舉報(bào)后，監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)查處工作往往慎之又慎。很多“一把手”是上級(jí)“一把手”的得力干將，沒有充足證據(jù)和上級(jí)“一把手”同意，查處工作不好展開。在“一把手”任職期間，即使根據(jù)舉報(bào)對(duì)其進(jìn)行審查，也會(huì)遇到方方面面的阻力，搜集證據(jù)比較困難，最終使不少監(jiān)督舉報(bào)不了了之。“一把手”擁有掌控全局的權(quán)力，現(xiàn)實(shí)中不少舉報(bào)人因得不到有效保護(hù)遭遇打擊報(bào)復(fù)，也抑制了監(jiān)督“一把手”權(quán)力的積極性。蘇榮腐敗案就是監(jiān)督舉報(bào)查處難的例子。2011年5月，時(shí)任江西省新余市人大常委會(huì)主任周建華舉報(bào)新余市“一把手”的四個(gè)重大腐敗問題。7月，江西省委巡視組巡視新余時(shí)，周建華反映了蘇榮妻子插手新余工程的情況。2012年1月，周建華因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)被雙規(guī)，新余市“一把手”安然無事。周建華在監(jiān)獄期間繼續(xù)舉報(bào)蘇榮等人的問題，直到2014年6月蘇榮才受到組織調(diào)查。由此可見舉報(bào)手握實(shí)權(quán)的“一把手”之難。

三、“一把手”監(jiān)督難的原因分析

“一把手”監(jiān)督難帶來的危害是巨大的，不僅導(dǎo)致權(quán)力異化現(xiàn)象，而且惡化當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)，甚至在局部地區(qū)造成塌方式腐敗。深入分析出現(xiàn)“一把手”監(jiān)督難的原因，有助于發(fā)現(xiàn)問題的病灶所在，提出有針對(duì)性的監(jiān)督舉措，防止“一把手”權(quán)力異化。

1.權(quán)力配置因素

科學(xué)配置權(quán)力是有效監(jiān)督“一把手”權(quán)力的前提。實(shí)事求是地講，對(duì)于“一把手”權(quán)力配置，我們存在著規(guī)范化、明晰化程度不高等問題，以至于在實(shí)踐中“一把手”權(quán)力過于集中，在人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)等方面處于支配地位。一是黨內(nèi)權(quán)力配置。黨章和《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》在對(duì)黨委權(quán)力范圍規(guī)定時(shí)用的都是原則性語言，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)是“總的領(lǐng)導(dǎo)”，要“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”。按照規(guī)定，常委會(huì)在全會(huì)閉會(huì)期間行使黨的地方委員會(huì)職權(quán)，黨委書記主持黨的地方委員會(huì)全面工作，對(duì)黨委工作負(fù)主要責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)中權(quán)力配置的結(jié)果往往是，“地方各級(jí)黨委將黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集中于一體，而在這一體之中，又往往集中于被稱為‘一把手的一個(gè)人”。二是政府權(quán)力配置。各級(jí)政府的權(quán)力范圍包括“加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施”，加強(qiáng)“宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”等。按照規(guī)定，政府機(jī)構(gòu)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。三是執(zhí)政實(shí)踐中的權(quán)力配置。由于對(duì)黨委書記和行政首長(zhǎng)的權(quán)力沒有更為具體的規(guī)定，執(zhí)政實(shí)踐中形成了一種約定俗成的權(quán)力分工。在地方上，黨委書記成為實(shí)際上的“一把手”，擁有很大的職權(quán)范圍和界限模糊不定的權(quán)力。endprint

2.權(quán)力運(yùn)行因素

陽光是最好的防腐劑。權(quán)力運(yùn)行越是公開透明，越有利于對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。關(guān)于公共權(quán)力運(yùn)行，我們對(duì)黨政部門及其“一把手”有一些相關(guān)規(guī)定。遺憾的是，當(dāng)下權(quán)力運(yùn)行還沒有完全納入法治軌道，很多情況下仍然遵循著現(xiàn)實(shí)的邏輯。一是權(quán)力運(yùn)行設(shè)計(jì)。黨章規(guī)定“黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度”，憲法規(guī)定“國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”。從這些設(shè)計(jì)上看，我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)力運(yùn)行方式是民主集中制。民主集中制有利于科學(xué)民主決策，有利于集中力量辦大事，如果對(duì)民主集中制把握不準(zhǔn)，片面強(qiáng)調(diào)集中也可能出現(xiàn)“一把手”獨(dú)斷專行的問題。二是權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀。由于缺乏對(duì)“一把手”權(quán)力的有效制衡，實(shí)踐中他們?cè)谑褂脵?quán)力時(shí)往往帶有很強(qiáng)的隨意性和任意性?！耙话咽帧笔裁磿r(shí)候使用了權(quán)力、使用了哪些權(quán)力、用這些權(quán)力干了什么，無從知曉，無法監(jiān)督。三是權(quán)力清單制度。近年來很多地方行政部門推行權(quán)力清單制度，取得了良好效果。但這種制度并沒有在黨內(nèi)實(shí)行，黨委及其組成部門擁有哪些權(quán)力、怎么使用這些權(quán)力缺少相應(yīng)的清單。

3.監(jiān)督體制因素

我們有比較健全的監(jiān)督體系，由于制度設(shè)計(jì)還不完善，遭遇“一把手”權(quán)力時(shí)，一些監(jiān)督處于失靈狀態(tài)。一是權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)本級(jí)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。然而，在目前我國(guó)權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀下，黨委書記是地方上的“一把手”，各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)如何監(jiān)督地方“一把手”還須深化研究。二是紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督。各級(jí)紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)是同級(jí)黨委政府的組成部門，在人、財(cái)、物等方面都受到黨委政府的控制。紀(jì)委受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)察部門受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，這就決定了面對(duì)“一把手”權(quán)力時(shí)作為監(jiān)督主體的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的尷尬地位。三是司法機(jī)關(guān)監(jiān)督。各級(jí)黨委專門設(shè)立政法委，以加強(qiáng)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)?！耙话咽帧奔仁穷I(lǐng)導(dǎo)者，又是監(jiān)督對(duì)象。如何堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮司法機(jī)關(guān)監(jiān)督“一把手”的積極作用值得探討。四是新聞?shì)浾摫O(jiān)督。地方黨政“一把手”對(duì)轄區(qū)內(nèi)的新聞媒體具有較大影響。怎么既堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)新聞工作的領(lǐng)導(dǎo)，又能讓新聞?shì)浾搶?duì)“一把手”權(quán)力運(yùn)行形成真正監(jiān)督，還需要尋找符合實(shí)際的有效路徑。

4.思想認(rèn)識(shí)因素

思想決定行動(dòng)，“一把手”監(jiān)督問題也是這樣。當(dāng)前，“一把手”監(jiān)督之所以面臨諸多困境，思想認(rèn)識(shí)問題是其原因之一。一是對(duì)監(jiān)督存在誤解。監(jiān)督的目的是促使權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，使黨的干部健康成長(zhǎng)，使黨的事業(yè)興旺發(fā)達(dá)。黨員干部首先是人，會(huì)犯錯(cuò)誤，這決定了監(jiān)督的必要性。從這個(gè)意義上說，監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是愛護(hù)。但是，不少黨員干部錯(cuò)誤地認(rèn)為監(jiān)督就是“挑刺”“找茬”，其結(jié)果是監(jiān)督對(duì)象討厭被監(jiān)督，監(jiān)督主體不愿去監(jiān)督。二是好人主義思想。好人主義思想是對(duì)監(jiān)督錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的延伸，其表現(xiàn)是放棄原則、回避問題、掩蓋矛盾。由于把監(jiān)督看作“挑人毛病”，不少干部抱著“你好我好大家好”的庸俗心態(tài)和明哲保身的實(shí)用主義哲學(xué)，對(duì)濫用權(quán)力等不正?，F(xiàn)象“睜一只眼閉一只眼”。三是忌憚“一把手”權(quán)力?！耙话咽帧睓?quán)力具有很強(qiáng)的輻射力，其一舉一動(dòng)、一言一行都有很強(qiáng)的氣場(chǎng)。長(zhǎng)期以來，人治思想和長(zhǎng)官意識(shí)像幽靈一樣在人們內(nèi)心深處游蕩，不少人天然畏懼“一把手”，不敢對(duì)“一把手”權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督、提出質(zhì)疑。

四、破解“一把手”監(jiān)督難的對(duì)策建議

出現(xiàn)“一把手”監(jiān)督難問題，很大程度上是體制機(jī)制原因。黨的十八大以來，我們黨立足黨內(nèi)監(jiān)督面臨的突出問題，堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端，著力推進(jìn)監(jiān)督制度建設(shè)，監(jiān)督和制約“一把手”權(quán)力取得很大進(jìn)展。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)”，要求“科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”。這些論斷為破解“一把手”監(jiān)督難問題指明了方向。要立足“一把手”權(quán)力運(yùn)行實(shí)際，將這些要求轉(zhuǎn)化為規(guī)范“一把手”權(quán)力的具體舉措，切實(shí)增強(qiáng)“一把手”權(quán)力監(jiān)督的系統(tǒng)性、經(jīng)常性、有效性，促使各級(jí)黨政“一把手”知敬畏、存戒懼、守底線，正確行使權(quán)力，確保干部清正、政府清廉、政治清明。

1.強(qiáng)化監(jiān)督教育

教育就是要在人的頭腦里搞建設(shè)，改變?nèi)说乃枷胝J(rèn)識(shí)，增強(qiáng)監(jiān)督的主動(dòng)性和積極性。一是建立常態(tài)化監(jiān)督教育機(jī)制。以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)為主要內(nèi)容，對(duì)“一把手”及其身邊人員進(jìn)行定期分類培訓(xùn)，使他們吃透中央相關(guān)精神，正確對(duì)待監(jiān)督問題。二是創(chuàng)新“一把手”監(jiān)督教育方式。充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督教育”模式，針對(duì)“一把手”工作特點(diǎn)建立網(wǎng)絡(luò)教育平臺(tái)，督促“一把手”每周至少學(xué)習(xí)一次監(jiān)督內(nèi)容。三是普及監(jiān)督就是關(guān)愛的理念。采取“以案說法”的形式和“請(qǐng)進(jìn)來、走出去”的方式，把因缺少監(jiān)督而身陷囹圄的“一把手”請(qǐng)到課堂上給在任的“一把手”上課，組織“一把手”走進(jìn)監(jiān)獄看濫用權(quán)力者的獄中生活，使他們真切地感受到監(jiān)督缺失的危害。

2.科學(xué)配置權(quán)力

科學(xué)配置權(quán)力，有助于形成權(quán)力之間的相互制約，防止出現(xiàn)絕對(duì)權(quán)力，為監(jiān)督“一把手”權(quán)力提供良好環(huán)境。一是明確“一把手”權(quán)力界限。根據(jù)“一把手”的職位賦予其相應(yīng)權(quán)力，明晰權(quán)力范圍。探索和推行地方各級(jí)黨委及其工作部門“權(quán)力清單制度”，制定、公開“一把手”權(quán)力清單，便于進(jìn)行監(jiān)督。二是形成相互制約的權(quán)力構(gòu)架。建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)力分配制度，在班子成員之間形成有效的權(quán)力制衡。推行集體決策“一把手”末位表態(tài)制，要求班子成員必須明確表達(dá)意見，形成決策紀(jì)要。三是堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等原則。針對(duì)權(quán)責(zé)失衡問題，探索權(quán)責(zé)對(duì)等的權(quán)力運(yùn)行和追責(zé)機(jī)制，使“一把手”所擔(dān)負(fù)的責(zé)任與其擁有的權(quán)力相匹配，避免出現(xiàn)“一把手”因擔(dān)心被追責(zé)而攬權(quán)的現(xiàn)象，防止落入“責(zé)任沒有邊界、權(quán)力無限膨脹”的怪圈。

3.健全監(jiān)督體制

合理的監(jiān)督體制是有效監(jiān)督“一把手”權(quán)力的制度保障。要立足破解當(dāng)下存在的問題，著力構(gòu)建立體化、全方位的監(jiān)督體制。一是逐步實(shí)現(xiàn)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)垂直管理。改革國(guó)家監(jiān)察體制，形成垂直管理的相對(duì)獨(dú)立封閉的監(jiān)察體制，以便有效監(jiān)督“一把手”權(quán)力。落實(shí)紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，讓同級(jí)紀(jì)委在監(jiān)督“一把手”中發(fā)揮應(yīng)有作用。二是賦予人大監(jiān)督“一把手”職責(zé)。當(dāng)前，我們正在北京、山西、浙江等地試點(diǎn)省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人大產(chǎn)生。建議豐富試點(diǎn)內(nèi)容，探索人大對(duì)同級(jí)黨委進(jìn)行監(jiān)督的方式和途徑，讓人大能夠監(jiān)督同級(jí)黨委班子和黨委書記。三是建立有效的輿論監(jiān)督體制。堅(jiān)持黨對(duì)新聞工作的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)新聞監(jiān)督的獨(dú)立性，探索建立輿論監(jiān)督“一把手”權(quán)力運(yùn)行的制度和配套措施。endprint

4.完善監(jiān)督機(jī)制

完善的監(jiān)督機(jī)制能夠以合乎規(guī)律的運(yùn)作方式把不同監(jiān)督主體緊密聯(lián)系起來，使其協(xié)調(diào)運(yùn)行，最大程度發(fā)揮監(jiān)督作用。一是黨內(nèi)監(jiān)督良性運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督“一把手”工作規(guī)范化和程序化，保證黨委、紀(jì)委、組織、宣傳等部門，以及全體黨員都有依據(jù)、有權(quán)力、有渠道、有手段行使監(jiān)督權(quán)，使黨內(nèi)監(jiān)督處于良性循環(huán)狀態(tài)。二是“一把手”監(jiān)督合力機(jī)制。堅(jiān)持黨對(duì)“一把手”監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各司其職、緊密配合的監(jiān)督機(jī)制，努力形成監(jiān)督“一把手”的強(qiáng)大合力和整體效應(yīng)。三是全過程監(jiān)督機(jī)制。堅(jiān)持事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合，重點(diǎn)抓好事前和事中監(jiān)督。在事前打開監(jiān)督“一把手”的“探照燈”，在事中充分發(fā)揮民主集中制的監(jiān)督作用，保持整個(gè)監(jiān)督過程嚴(yán)密不留空隙。

5.創(chuàng)新監(jiān)督方式

實(shí)踐證明，我們黨近年來推行的巡視巡察和“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)”四種形態(tài)是行之有效的。必須在利用好已有監(jiān)督方式基礎(chǔ)上，立足新的實(shí)踐創(chuàng)新“一把手”監(jiān)督方式方法。一是持續(xù)發(fā)揮巡視巡察監(jiān)督利劍作用。探索開展針對(duì)“一把手”的常態(tài)化巡視工作，讓各級(jí)“一把手”時(shí)刻感覺到利劍高懸，對(duì)待權(quán)力保持一種戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如臨深淵、如履薄冰的心態(tài)，敬畏權(quán)力，恪守職責(zé)。二是用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”。監(jiān)督“一把手”，尤其要用好第一種形態(tài)，推動(dòng)黨內(nèi)關(guān)系正常化，讓“一把手”和班子其他成員回歸正常的同志關(guān)系。鼓勵(lì)班子成員對(duì)“一把手”咬耳扯袖，開展善意的提醒和批評(píng)。三是探索大數(shù)據(jù)監(jiān)督模式。建立不同層級(jí)的“一把手”監(jiān)督數(shù)據(jù)庫(kù)，錄入“一把手”相關(guān)信息，利用現(xiàn)代技術(shù)手段對(duì)“一把手”的收入、消費(fèi)等進(jìn)行全面監(jiān)督。

6.依法規(guī)范監(jiān)督

要想監(jiān)督“一把手”權(quán)力取得實(shí)效、形成長(zhǎng)效，必須樹立法治思維、運(yùn)用法治方式，依法規(guī)范監(jiān)督。一是健全“一把手”監(jiān)督法規(guī)。盡管不少地區(qū)制定有“加強(qiáng)‘一把手監(jiān)督的暫行辦法”等相關(guān)規(guī)定，但是全黨全國(guó)還沒有出臺(tái)統(tǒng)一的文件。建議研究制定“一把手”監(jiān)督辦法，在局部地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，時(shí)機(jī)成熟時(shí)在全國(guó)推廣。二是用黨的紀(jì)律約束“一把手”權(quán)力。堅(jiān)持紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法分開，用鐵的紀(jì)律對(duì)“一把手”權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行嚴(yán)格約束，為監(jiān)督提供遵循和依據(jù)，讓“一把手”行使權(quán)力不越雷池半步。三是推動(dòng)監(jiān)督在法治軌道上運(yùn)行。警惕將“一把手”妖魔化傾向，讓監(jiān)督主體嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和黨章黨規(guī)，依法依規(guī)監(jiān)督“一把手”，督促權(quán)力正確運(yùn)行，不干擾“一把手”正常推進(jìn)工作。

注釋

①②[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館，1965年，第148、169頁。③[英]約翰·洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳譯，商務(wù)印書館，1964年，第95頁。④[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊(cè)），張雁深譯，商務(wù)出版社，1961年，第154頁。⑤《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社，1995年，第200頁。⑥《馬克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社，1958年，第574頁。⑦《馬克思恩格斯全集》第38卷，人民出版社，1972年，第72—73頁。⑧《列寧選集》第4卷，人民出版社，1995年，第782—783頁。⑨《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1440頁。⑩《毛澤東著作選讀》（下冊(cè)），人民出版社，1986年，第820頁?！多囆∑轿倪x》第2卷，人民出版社，1983年，第329頁。參見習(xí)近平：《在中紀(jì)委第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日。任中平、張振雪：《黨內(nèi)“一把手”體制的由來、危害與治理》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期。馬勇霞：《積極探索強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的有效途徑——習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)重要講話學(xué)習(xí)體會(huì)》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2016年第10期。李景治：《加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)黨政一把手行使權(quán)力的制約監(jiān)督》，《黨政研究》2014年第6期。李永忠：《我黨如何跳出反腐困境：基于建黨90年我黨反腐歷程的思考》，《人民論壇》2011年第23期。習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社，2017年，第36、39頁。

責(zé)任編輯：浩淼文刀

Difficulties and Solutions of the "Top Leaders" Supervision of the Party and Government

Chen Donghui

Abstract：The report of the 19th Conference of the Party stresses that Party members and cadres should get accustomed to working and living in a supervised and constrained environment. Top leaders of leading bodies at all levels are in a crucial position in managing and governing the Party， and the supervision of these top leaders is the most important thing in strengthening the inner-Party supervision. For a long time， the supervision of the top leaders faces the reality that superior supervision is too far， same level supervision is too soft， and lower level supervision is too difficult. The causes of this problem are complex， including the factors of power allocation， power operation， supervision system， ideological awareness， etc. In order to further standardize the power of the top leaders ， make them correctly exercise the power， and utilize the power lawfully， impartially and cleanly， some pertinent measures must be taken. We must strengthen the education in supervision and scientific configuration of the power， improve the supervision system， perfect the supervision mechanism， and innovate the way of supervision， eventually achieve the goal of strengthening the supervision for the power of the top leaders systematically， regularly and effectively.

Key words："the top leader"； power constraints； supervision in the Party； governing the Party fully and strictly

中州學(xué)刊2017年第11期經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中消費(fèi)金融的風(fēng)險(xiǎn)防控2017年11月中 州 學(xué) 刊Nov.，2017

第11期（總第251期）Academic Journal of ZhongzhouNo.11endprint