智庫主動介入與被動介入政策過程的比較分析

胡隆輝+柏必成

摘要：主動介入和被動介入是智庫介入政策過程的兩類方式，相對于直接介入與間接介入，或者自下而上介入與自上而下介入，這種分類方式更加具有實質(zhì)意義。不論是在議程設(shè)置階段還是在方案設(shè)計階段，智庫的主動介入都抓住了有利的介入時機，能夠有效影響政策制定者咨詢需求的形成和滿足；智庫的被動介入則錯失了有利的介入時機，無力影響政策制定者咨詢需求的形成和滿足。對主動介入和被動介入兩種介入方式進行比較分析，可以為新型智庫建設(shè)和智庫影響力提升提供有益啟示。

關(guān)鍵詞：政策過程；介入方式；介入時機；介入效果；智庫建設(shè)

中圖分類號：D523文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）11-0078-07

智庫的行為主要有兩種：一種是智庫的研究行為，其目的在于產(chǎn)出高質(zhì)量的研究成果和思想產(chǎn)品；另一種是智庫對政策過程的介入行為，其直接目的在于形成和滿足政策制定者的咨詢需求，并以此提升智庫自身的影響力。當然，這兩種行為是不可截然分開的?，F(xiàn)實中，有的智庫介入行為效果良好，達到了預(yù)期目的；有些智庫介入行為效果不佳，未達到預(yù)期目的。這種差異表明智庫對政策過程的介入行為和介入方式不僅存在著形式上的不同，也存在著實質(zhì)上的不同。因此，我們不能滿足于對智庫介入政策過程的行為方式作簡單形式上的劃分，還需要進一步探索和辨明不同介入方式在實質(zhì)上的不同。

一、智庫對政策過程的主動介入與被動介入

政策過程是一個多環(huán)節(jié)和多階段的過程，智庫對政策過程的介入主要是指智庫對議程設(shè)置和方案設(shè)計這兩個階段的介入。朱旭峰在分析專家參與我國社會政策變遷的具體模式時就采用了“議程設(shè)定—方案選擇”①這樣兩階段的政策過程框架。智庫介入政策過程的方式在整個智庫研究領(lǐng)域占有重要地位，是一個基礎(chǔ)性的研究課題。圍繞這一課題，國內(nèi)外學術(shù)界已開展大量研究，并且從不同角度將智庫介入政策過程的方式進行了區(qū)分：一種角度是將智庫介入政策過程的方式劃分為直接介入與間接介入兩種類型，此類區(qū)分在國內(nèi)外研究中較為常見；另一種角度是將智庫介入政策過程的方式區(qū)分為自下而上介入與自上而下介入兩種類型。

馬克斯·韋伯（Max Weber）早在1918年就發(fā)表了關(guān)于學術(shù)與政治的著名演講，認為人們既可以選擇以“學術(shù)”作為志業(yè)而成為學者，也可以選擇以“政治”作為志業(yè)而成為政策制定者，學術(shù)強調(diào)的是價值中立，政治強調(diào)的是責任倫理，由于文化觀念、行為立場的不同，學者對政策制定者的影響往往并不那么順利和直接。②知識運用學派的啟迪模式③（enlightenment model）和兩大群體理論④（two-communities theory），都認為知識在決策中的運用并不是直接、精確和線性的，而是模糊、隨機、漸變、不固定并具有滲透性的。此外，也有學者從理性主義的思路出發(fā)，認為知識可以自動和直接地進入政府決

策。⑤以上觀點形成了區(qū)分智庫在政策過程中直接

國內(nèi)一些學者在借鑒國外有關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，對我國智庫介入政策過程的方式進行了劃分。王紹光參照議題提出者的身份與民眾參與的程度這兩個維度對政策議程的設(shè)置模式進行了區(qū)分⑥，根據(jù)他的觀點，議題的提出者可以是多元的，不同類型主體提出的議題都有可能最終進入政策議程，智庫就是其中一類重要的主體，官方智庫既可以通過呈送內(nèi)參等方式直接影響政策制定者，又可以借助于公眾和輿論的力量間接影響政策制定者；同樣，民間智庫既可以通過向決策者上書直接影響政策的制定，又可以通過動員外部的公眾和輿論力量而向決策者施壓，進而間接影響政策的制定。朱旭峰進一步拓展了相關(guān)研究，不僅探討了智庫介入議程設(shè)置階段的路徑與方式，而且探討了智庫介入方案設(shè)計階段的路徑與方式。⑦當政策制定不會受到利益相關(guān)方的有力阻撓時，智庫介入議程設(shè)置的路徑與方式往往是直接的；當政策制定受到利益相關(guān)方的強力阻撓時，智庫就需要通過公眾啟迪等辦法來間接介入政策議程的設(shè)置。王紹光和朱旭峰的研究從實踐層面論證了智庫介入政策過程的方式存在著直接和間接兩種類型。

還有學者強調(diào)智庫“自下而上”與“自上而下”這兩種介入方式的不同。張云昊認為，不論是體制內(nèi)的研究者還是體制外的研究者，其對政策過程的介入都既可能表現(xiàn)為自下而上的推動，又可能表現(xiàn)為自上而下的拉動。⑧這種關(guān)于智庫介入方式的劃分也是有意義的。首先，在議程設(shè)置階段與方案設(shè)計階段，均可能存在著自下而上與自上而下這兩種介入方式。其次，以自下而上的方式介入政策過程意味著智庫對政策制定者的影響既可能是直接的又可能是間接的，而以自上而下的方式介入政策過程一般意味著智庫對政策制定者的影響是直接的。再次，自下而上與自上而下這兩種介入方式的劃分從另一個角度反映了智庫介入政策過程主動性的不同，即自下而上的介入方式表面上看更多體現(xiàn)了智庫介入政策過程的主動性，自上而下的介入方式則更多體現(xiàn)了智庫介入政策過程的被動性。最后，需要指出的是，這種主動或被動的區(qū)分都主要是就形式而言，自下而上與自上而下這兩種介入方式更多地是從形式上作出的區(qū)分。

智庫介入政策過程的行為是否真正具有主動性，主要應(yīng)從實質(zhì)上來看。一是看智庫能否抓住介入政策過程的有利時機，二是看智庫能否有效影響政策制定者的咨詢需求，這兩個方面是有機統(tǒng)一的。正是基于這樣的認識，本研究將智庫介入政策過程的方式劃分為主動介入與被動介入兩種類型，以區(qū)別于從形式上對智庫介入方式的劃分，同時也為人們更深入認識智庫介入政策過程的行為提供另外一個視角。接下來文章將從介入時機和介入效果這兩個層面，分別對智庫在議程設(shè)置與方案設(shè)計兩個階段的主動介入行為和被動介入行為進行比較，通過這種比較分析，力圖為我國新型智庫建設(shè)和智庫影響力的提升提供一些有益啟示。

二、介入時機的比較分析

介入的時機指外部環(huán)境為智庫介入政策過程提供的有利條件與機會。當然，智庫也可能參與了這種機會的創(chuàng)造，但智庫的行為及表現(xiàn)并不等同于機會本身，機會對智庫而言更多是一種外在性因素或環(huán)境性因素。主動介入的一個重要特征就是智庫能夠抓住議程設(shè)置階段與方案設(shè)計階段提供的有利時機，被動介入則表現(xiàn)為令人遺憾地錯失這種時機。endprint

1.主動介入：抓住時機

（1）議程設(shè)置階段的主動介入。智庫介入政策議程表現(xiàn)為對某項議題的倡導和呼吁，目的是使某一公共問題引起政策制定者的關(guān)注。如果政策制定者根本不去關(guān)注某一公共問題，這一問題就無法進入政策議程，針對該問題的解決方案也就不可能作為政策出臺。因此，有學者認為，影響政策議程的設(shè)置比影響政策解決方案的形成更為重要。⑨智庫介入議程設(shè)置，一是基于自身的專業(yè)優(yōu)勢，二是基于自身的社會責任感。有的問題結(jié)構(gòu)復(fù)雜且不易捕捉，沒有足夠的專業(yè)知識就很難發(fā)現(xiàn)和辨明，智庫在這類問題的識別上相對于政策制定者具有更多的專業(yè)優(yōu)勢。有的問題并不復(fù)雜且被社會廣泛關(guān)注，但政策制定者需要處理的事項很多，因而有的議題即便關(guān)切到公眾的利益，也未必很快就會引起政策制定者的重視。在這種情況下，智庫往往會出于自身的社會責任感而作為公眾的代言人，發(fā)揮社會公益表達的作用。

智庫一般自下而上地介入政策議程的設(shè)置。因為在政策制定者尚未對智庫倡導和呼吁的議題給予足夠關(guān)注時，自下而上地介入政策過程可以方便智庫利用各種渠道傳播議題。直接的渠道包括向政策制定者“上書”或“遞折子”、在“兩會”上提交議案、邀請政策制定者參加有關(guān)的研討會等，間接的渠道包括舉行新聞發(fā)布會、接受媒體采訪、在各類媒體發(fā)表文章或發(fā)布觀點等。不論是通過哪種渠道，智庫都需要對外部機會的出現(xiàn)保持高度的敏感性，有效利用“政策之窗”打開的機會。政策之窗的打開意味著由于問題的凸顯、民意的加強或者政治環(huán)境的變化，政策制定者更容易接受智庫的倡導和呼吁。但政策之窗不會一直開啟，機會往往是轉(zhuǎn)瞬即逝的。智庫的主動介入正是在政策之窗打開的有限時間內(nèi)，采取適宜的傳播策略使其所倡導的議題及時進入政策制定者的視野，使其倡導和有利的時機密切結(jié)合起來，由此成功推動政策議程的設(shè)置。

政策之窗的打開很多時候取決于智庫難以掌控的因素，具有一定的偶然性。比如，決策者最終對校車安全問題給予高度關(guān)注，起因于2011年11月16日甘肅省正寧縣榆林子鎮(zhèn)特大校車事故這一焦點事件（focusing event），而這種焦點事件的發(fā)生以及相應(yīng)的政策之窗的開啟是很難預(yù)測的。⑩有些情況下，當通過直接的渠道提出倡議不能引起政策制定者的關(guān)注時，智庫可以轉(zhuǎn)而借助公眾和輿論的力量，隨著輿論壓力的增強和民意基礎(chǔ)的擴大，有利的介入機會也可能出現(xiàn)。2005年春季，國務(wù)院發(fā)展研究中心以內(nèi)參的形式上報了關(guān)于對我國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革進行評價與建議的研究報告，并提出醫(yī)改并不成功，但這并沒有引起決策者的關(guān)注。幾個月后，有關(guān)研究人員接受媒體采訪，并向媒體發(fā)布研究報告的內(nèi)容，這立即在媒體和公眾當中引起廣泛討論，此時，新醫(yī)改問題進入政策議程的輿論環(huán)境開始出現(xiàn)。這種現(xiàn)象在一定意義上體現(xiàn)了智庫介入行為的主動性價值，即智庫不僅抓住了時機，而且參與了時機的創(chuàng)造。不過，需要強調(diào)的是，這種時機對于智庫而言仍然屬于一種外部性因素。

智庫并非只是自下而上地介入議程設(shè)置，在政策制定者的邀請下，智庫也會選擇自上而下地介入議程設(shè)置。這種情況雖不普遍，但在現(xiàn)實中也是存在的。比如，政策制定者發(fā)現(xiàn)了一種亟待改善的現(xiàn)象，但是界定不清這種現(xiàn)象背后的癥結(jié)和問題，或者政策制定者心中形成了一個目標，卻不清楚從哪個問題開始實現(xiàn)突破才能實現(xiàn)這個目標，在這樣的情形下，政策制定者都有可能主動尋求智庫的幫助，邀請智庫來進一步識別和界定問題。從形式上看，智庫自上而下地介入議程設(shè)置具有一定的被動性，但從實質(zhì)上看，智庫則有條件發(fā)揮比較強的主動性，因為政策制定者為智庫提供了有利的介入時機，政策制定者對于智庫積極作用的發(fā)揮懷有良好的期待，這時政策制定者對于智庫的態(tài)度決不是限制，而是支持，于是智庫的能動性容易得到鼓勵和釋放。面對這樣的機會，有的智庫有著深厚的研究基礎(chǔ)和知識積累，形成了突出的專業(yè)優(yōu)勢，因而能夠在關(guān)鍵時刻有效回應(yīng)政策制定者的期待，準確地識別和界定問題，從而使自身介入議程設(shè)置的行為具有實質(zhì)上的主動性。

在議程設(shè)置階段，智庫的主動介入除成功抓住有利時機之外，還有另外一個層面的重要意義，即為智庫后續(xù)的介入行為贏得先機。因為議程設(shè)置階段位于整個政策過程的前端，議程設(shè)置階段的介入意味著前期介入與提前介入，所以智庫介入政策過程的時間越早，就越能使自身的介入行為具有主動性。

（2）方案設(shè)計階段的主動介入。智庫在方案設(shè)計階段的主動介入是以政策議程的設(shè)置作為前提條件的，一項議題只有進入了政策議程，政策制定者才會考慮采取怎樣的措施加以解決。智庫如果在議程設(shè)置階段發(fā)揮了主動和有效的作用，就更有可能主動介入到方案的設(shè)計階段，這是因為智庫已經(jīng)贏得了先機，這種先機意味著智庫有前期研究基礎(chǔ)以及智庫在政策制定者那里有影響力，這些都有助于智庫接下來主動介入到方案的設(shè)計當中。新醫(yī)改問題被提上政策議程之后，國務(wù)院醫(yī)療改革部際協(xié)調(diào)小組于2017年2月邀請了6家國內(nèi)外研究機構(gòu)進行醫(yī)改方案的設(shè)計，國務(wù)院發(fā)展研究中心就是其中的一家，這與該機構(gòu)在議程設(shè)置階段的主動介入是分不開的。需要注意的是，智庫主動介入議程設(shè)置并不代表著智庫必然會介入方案的設(shè)計，這是因為有的問題雖然進入了政策議程，但問題本身并不復(fù)雜，這種問題的解決屬于一個簡單決策的范疇，不需要依賴復(fù)雜的專業(yè)知識，政策制定者也不存在咨詢專家和智庫的需求。

在方案設(shè)計階段，智庫的介入行為從形式上一般不存在直接介入與間接介入的區(qū)別，但仍存在自下而上介入與自上而下介入的區(qū)分。就自下而上介入方案設(shè)計的情形來看，介入的時機表現(xiàn)在政策制定者為解決問題而形成尋求智力支持的需要。對于這種需要，有的智庫在介入行為上表現(xiàn)出很強的針對性與主動性，能夠及時感知和準確把握問題癥結(jié)，推出的思想產(chǎn)品與政策制定者的需要具有高度的契合性，從而有效抓住了介入的時機。

就自上而下介入方案設(shè)計的情形來看，政策制定者有時會主動委托某一家或某幾家智庫去設(shè)計政策方案，這在客觀上就給智庫提供了有利的介入時機。當然，智庫之所以能夠得到這種機會，并不是沒有緣由的，往往是由于以往的研究基礎(chǔ)和較高的社會聲望，以及前期與政策制定者建立的信賴關(guān)系，正如與媒體建立了信任關(guān)系的專家更容易受到采訪。因此，智庫一般能夠抓住政策制定者提供的有利時機，在發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢和自身能動作用的基礎(chǔ)上為政策制定者提出高質(zhì)量的政策建議，這樣，智庫的介入行為就表現(xiàn)出實質(zhì)上的主動性。endprint

2.被動介入：錯失時機

（1）議程設(shè)置階段的被動介入。前文已經(jīng)指出，智庫倡導和呼吁的議題究竟能不能引起政策制定者的關(guān)注，這取決于多方面因素，除了智庫的倡導和呼吁，有利的輿論環(huán)境、問題顯示度的增強等因素的作用也很關(guān)鍵，這些因素對智庫來講就意味著介入的時機。任何時機都不會長期停留，一個顯示度很高的社會問題可能很快就會淹沒在其他眾多的社會問題之中，智庫一旦錯過有利的時機，智庫的介入行為就難免陷于被動。有些智庫的介入行為從表面上看是積極主動的，有著自下而上的介入形式，智庫影響議程設(shè)置的愿望也比較強烈，但智庫的介入行為卻得不到外界的積極回應(yīng)，甚至是處處碰壁，其中一個重要的原因可能在于當時機來臨時智庫并沒有介入到議程的設(shè)置中，而當智庫試圖介入時，有利的時機已不復(fù)存在了，智庫的介入行為相對于時機的出現(xiàn)形成了明顯的滯后性。這暴露了智庫傳播能力的欠缺以及自身在時機識別和傳播策略上存在重大失誤。

政策之窗的開啟對于智庫而言意味著一種時機，政策制定者的主動邀請對于智庫而言也意味著一種時機，這類時機出現(xiàn)在智庫自上而下介入議程設(shè)置的情形中。政策制定者主動邀請智庫幫助識別和界定問題，這表明政策制定者是有準備接受智庫建議的，只要智庫真正發(fā)揮專業(yè)上的優(yōu)勢，完全可以抓住機會并在議程設(shè)置中有所作為。然而，不是所有的智庫總能抓住機會，有的智庫雖接受了政策制定者的委托，但由于自身專業(yè)知識和研究能力的局限，對于復(fù)雜的現(xiàn)實情況絲毫理不出一個頭緒，更不要說從復(fù)雜的現(xiàn)實中準確識別和界定問題了，這樣，面對政策制定者的期待和要求，只能被動應(yīng)付。

（2）方案設(shè)計階段的被動介入。智庫介入議程設(shè)置階段的被動性很可能傳導到后續(xù)的介入行為當中，從而引發(fā)智庫一步被動、步步被動的連鎖反應(yīng)，其中一個關(guān)鍵的原因在于智庫未能通過前期的有效介入真正與政策制定者建立一個以信任為基礎(chǔ)的穩(wěn)定聯(lián)系，特別是當思想市場上的競爭比較激烈時，智庫一旦錯失議程設(shè)置階段的介入時機，便會使所提建議在方案設(shè)計階段得到采納的可能性大為受限。當然，在方案設(shè)計階段，智庫介入行為的被動性最終還是體現(xiàn)在未能抓住這一階段的介入時機。

就自下而上介入方案設(shè)計的情形來看，智庫介入的時機就是政策制定者形成咨詢需求的時候。然而，有的智庫根本把握不住這種咨詢需求，對于介入時機反應(yīng)十分遲鈍，所提建議基本上是自說自話，介入行為具有很大的盲目性與被動性，以致有些時候政策制定者的咨詢需求已經(jīng)獲得滿足，而智庫還在提出一些已經(jīng)為人熟知的所謂政策建議。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生明顯是由于智庫與政策制定者的溝通不夠，智庫不熟悉政策的運行過程，沒有真正了解政策制定者的咨詢需求，介入的深度還很不夠，只是停留在淺表的層次。

就自上而下介入方案設(shè)計的情形來看，智庫介入的時機表現(xiàn)為政策制定者的主動邀請，只要政策制定者的咨詢需求是真實的，智庫并不需要考慮傳播渠道與傳播策略等問題。即便如此，有的智庫在介入行為上仍表現(xiàn)出很強的被動性，由于研究能力的欠缺，無法提出科學合理的政策建議，拿不出高質(zhì)量的思想產(chǎn)品，相應(yīng)地，也就把握不住發(fā)揮影響力的有利時機。需要指出的是，政策制定者無論是主動邀請智庫參與議程設(shè)置還是方案設(shè)計，智庫的被動介入行為都會破壞政策制定者和智庫之間的信任關(guān)系，進而使政策制定者在后續(xù)的決策活動中收縮對智庫的咨詢需求，也使得智庫主動性的發(fā)揮受到進一步的限制。

三、介入效果的比較分析

智庫的生命力在于影響力。根據(jù)各類行為主體在政策決策中所起的作用不同，智庫影響力從核心到邊緣可依次劃分為決策（核心）影響力、精英（中心）影響力和大眾（邊緣）影響力，其中智庫對精英和大眾的影響都不是最終目的，我國智庫的根本職能在于服務(wù)各級黨委和政府的科學決策，即實現(xiàn)對政策制定者的影響以及相應(yīng)的決策影響力。智庫對政策制定者的影響表現(xiàn)為兩個方面：一是影響咨詢需求的形成，二是影響咨詢需求的滿足。智庫介入政策過程的效果可以從這兩個方面加以衡量。智庫主動介入政策過程與被動介入政策過程在效果上有著強烈的反差。智庫的主動介入能夠?qū)φ咧贫ㄕ叩淖稍冃枨螽a(chǎn)生實質(zhì)性影響，即要么影響咨詢需求的形成，要么影響咨詢需求的滿足，要么兩者兼而有之。智庫的被動介入則無力對政策制定者的咨詢需求產(chǎn)生實質(zhì)性影響，既影響不了咨詢需求的形成，又影響不了咨詢需求的滿足。

1.主動介入：有效影響咨詢需求

（1）議程設(shè)置階段的主動介入。智庫在議程設(shè)置階段的主動介入意味著智庫的提議得到了政策制定者的重視，進而這項提議進入到政策議程。一般情況下，進入政策議程的問題是政策制定者準備采取措施加以解決的問題，這樣的問題解決起來比較困難，政策制定者需要依賴于專家和智庫的智力支持，議題進入政策議程的過程也就是政策制定者咨詢需求形成的過程。因此，智庫成功介入議程設(shè)置的結(jié)果從一般意義上就表現(xiàn)為政策制定者咨詢需求的形成。同時，需要指出，當智庫發(fā)揮公益表達的作用時，智庫倡導的議題即使進入了政策議程也不一定能夠使政策制定者形成進一步的咨詢需求，因而“專家身份”對于智庫介入此種類型的議程設(shè)置并不是必要的。

在智庫自下而上介入議程設(shè)置的情形中，智庫主動介入的結(jié)果既可能是形成了政策制定者的咨詢需求，又可能只是引起政策制定者對問題的重視而未形成進一步的咨詢需求，但后一種結(jié)果的出現(xiàn)與智庫所具有的專業(yè)優(yōu)勢并無內(nèi)在關(guān)聯(lián)，因而反映不出智庫介入議程設(shè)置的本質(zhì)特征。前一種結(jié)果的出現(xiàn)則與智庫的專業(yè)優(yōu)勢有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)了人們對智庫介入行為的心理期待，這種結(jié)果在現(xiàn)實中具有更強的典型意義和代表性。

在智庫自上而下介入議程設(shè)置的情形中，智庫主動介入產(chǎn)生的結(jié)果，首先表現(xiàn)為通過有效的識別和界定問題使政策制定者形成進一步的咨詢需求。因為政策制定者之所以邀請智庫參與議程的設(shè)置，正是因為問題的復(fù)雜性，準確識別和界定問題只是應(yīng)對這種復(fù)雜性的一個步驟，這個步驟的完成會引起下一個步驟也就是尋求解決問題的有效措施的開始，這時政策制定者依舊需要依賴智庫的專業(yè)知識，并由此形成進一步的咨詢需求。只有原有的咨詢需求得到了滿足，進一步的咨詢需求才會形成。因此，智庫主動介入議程設(shè)置的效果主要表現(xiàn)為政策制定者咨詢需求的形成，這是提升智庫影響力和美譽度的關(guān)鍵所在。endprint

（2）方案設(shè)計階段的主動介入。在政策方案的設(shè)計階段，政策制定者的咨詢需求已經(jīng)形成，智庫介入政策過程的目的表現(xiàn)為幫助政策制定者尋求科學合理的政策方案，進而滿足政策制定者的咨詢需求。

自下而上地介入政策方案的設(shè)計和自上而下地介入政策方案的設(shè)計，兩者共性的行為特征是對政策制定者咨詢需求的針對性。自下而上地主動介入意味著智庫對咨詢需求有著準確的把握和了解，因而建議指向性很明確，具有很強的目的性和針對性；自上而下地主動介入意味著政策制定者已經(jīng)主動向智庫表達了咨詢需求，智庫不至于因不了解咨詢需求而在方案設(shè)計上出現(xiàn)盲目性。同時，不論智庫以哪種形式主動介入到方案的設(shè)計，都是有著充分的前期準備的，提出的政策建議是智庫真正發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢的結(jié)果，因此，智庫能夠在準確把握咨詢需求的基礎(chǔ)上提出科學合理的政策建議，這種建議契合政策制定者尋求問題破解之道的現(xiàn)實需要，易于得到政策制定者的采納。

2.被動介入：無力影響咨詢需求

（1）議程設(shè)置階段的被動介入。在議程設(shè)置階段，由于智庫的被動介入使智庫錯失有利的介入時機，所以其所倡導的議題根本不能進入政策制定者的議事日程，甚至難以進入政策制定者的視野。智庫倡導的議題不能引起政策制定者的關(guān)注，自然也無法使其形成相應(yīng)的咨詢需求。

就智庫自下而上被動介入議程設(shè)置的情形來看，往往是因為智庫的介入行為與政策之窗打開的時機結(jié)合不起來，智庫倡導的議題無法引起政策制定者的重視，只能一直處于政策議程設(shè)置的門檻之外，無法形成政策制定者的咨詢需求。就自上而下被動介入議程設(shè)置的情形而言，在政策制定者的邀請之下，智庫雖然得到了介入議程設(shè)置的有利時機，但是如果自身準備不足或者缺乏實力，不能準確識別和界定問題，最終還是會錯失時機，難以在議程設(shè)置上有所貢獻。

（2）方案設(shè)計階段的被動介入。如果智庫在議程設(shè)置階段錯過了介入的時機或者根本就沒有介入，那么智庫在方案設(shè)計階段的介入行為就已相當被動。智庫之所以要介入政策方案的設(shè)計，其目的就是為了滿足政策制定者的咨詢需求，而咨詢需求的滿足是以咨詢需求的形成為前提的，智庫在咨詢需求的形成上沒有貢獻，這不利于智庫在進一步滿足咨詢需求上有積極的作為。其中的原因前文已有所提及，這里作進一步的分析。一是智庫在議程設(shè)置階段的被動介入或不介入無助于智庫在方案設(shè)計階段準確把握政策制定者的咨詢需求。二是這種被動介入或不介入無助于智庫與政策制定者之間建立有效和穩(wěn)定的聯(lián)系。有的智庫時常抱怨政策制定者沒有向自己釋放咨詢需求，沒有吸納自己參與到政策制定中，這種狀況的產(chǎn)生當然有制度方面的原因，不少學者也因此提出黨委政府應(yīng)進一步完善決策咨詢制度的建議。但是，我們不能因此忽視另外一個重要原因，即智庫自身的主觀能動性嚴重不足，缺乏主動介入的強烈意識。智庫的被動介入行為不僅表現(xiàn)在沒有贏得提前介入政策過程的先機，而且體現(xiàn)在自身對咨詢需求無的放矢和隔靴搔癢，所提建議與政策制定者的咨詢需求缺乏契合性，這種現(xiàn)象多出現(xiàn)在智庫自下而上介入方案設(shè)計的情形中。當智庫自上而下介入方案設(shè)計時，智庫的被動介入往往會造成智庫研究人員準備不足，以致無法提出科學合理的解決方案，更無法滿足政策制定者的咨詢需求。

事實上，政策議程的設(shè)置方式與政策方案的制定方式是有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)的，如果一項議題是因智庫的倡導進入了政策議程并形成了政策制定者的咨詢需求，那么政策制定者就有更大的可能性去依賴智庫的智力支持來滿足這種咨詢需求。20世紀80年代，由厲以寧擔任組長的項目組承擔了“教育經(jīng)費在國民收入中的合理比例與教育投資經(jīng)濟效益分析”這一研究課題，項目組通過研究提出，到20世紀末我國教育經(jīng)費占GDP的比例不應(yīng)低于4.06%。這一研究結(jié)果最終引起決策者的關(guān)注，并促使決策者決定對教育經(jīng)費等重大問題開展進一步的調(diào)查研究，以制定20世紀末教育改革和發(fā)展綱要，厲以寧以及項目組的有關(guān)成員被邀請參與相關(guān)研究。反之，如果一項政策議題是政策制定者自身提出的或者是由其他政策主體提出的，那么政策制定者很可能不會產(chǎn)生強烈的動機去尋求智庫的智力支持，即便征求了智庫的意見，這種咨詢也容易出現(xiàn)“空洞化”和“符號化”的問題。

四、結(jié)論與啟示

學者們從不同的角度對智庫介入政策過程的行為有著不同的認識，相應(yīng)地，對智庫介入政策過程的方式進行了類型化分析，諸如直接介入與間接介入的區(qū)分、自下而上介入與自上而下介入的區(qū)分。本文則從另外一個角度將智庫介入政策過程的方式劃分為主動介入和被動介入兩種類型。這種分類方式與其他分類方式有著明顯不同。其他分類方式更多地體現(xiàn)了智庫介入政策過程的形式，而主動介入與被動介入的分析則能夠觸及智庫介入政策過程的實質(zhì)。直接介入或間接介入，自下而上介入或自上而下介入，它們都有可能從實質(zhì)上影響政策制定者咨詢需求的形成與滿足，但主動介入與被動介入的效果是很不一樣的。不論是在議程的設(shè)置階段還是在方案的設(shè)計階段，主動介入都能夠抓住介入政策過程的有利時機，進而有效影響咨詢需求的形成和滿足；被動介入的效果則截然相反，不論是在議程的設(shè)置階段還是在方案的設(shè)計階段，被動介入都錯失了智庫介入的有利時機，使之無力影響咨詢需求的形成和滿足。

本項研究對于我國加強新型智庫建設(shè)和提升智庫影響力具有如下幾點啟示。第一，智庫介入政策過程不僅要有良好的愿望，而且要善于把握和利用時機。智庫介入政策過程的效果在很大程度上取決于智庫有效利用時機的程度，一旦錯過時機，智庫的介入行為必然陷于被動，“事倍”也未必起到“功半”的效果。第二，智庫介入政策過程的目的必須明確，要么是影響咨詢需求的形成，要么是影響咨詢需求的滿足，而不能讓自身的介入行為游離于政策制定者的咨詢需求之外。目的缺乏針對性，介入的效果就不會理想。為了保證智庫介入政策過程的目的明確，智庫有必要熟悉政策的運行過程，加強自身與政策制定者的溝通與聯(lián)系，努力與政策制定者建立穩(wěn)定的信任關(guān)系。第三，智庫不能僅僅著眼于實現(xiàn)政策制定者咨詢需求的滿足，更要注重咨詢需求的形成環(huán)節(jié)，盡量提前介入政策過程，在議程設(shè)置階段就發(fā)揮出積極作用，為后續(xù)的介入行為爭取更大的主動性。第四，智庫需要提高自身的傳播能力，保持對介入時機的敏感性，善于選擇適宜的傳播策略推出自己的主張和倡導。第五，智庫應(yīng)該清醒地認識到，時機是轉(zhuǎn)瞬即逝的。智庫對時機有效利用的背后是長期認真準備的結(jié)果。智庫如果缺乏長期知識積累和社會調(diào)研，在關(guān)鍵時刻就難以拿出高質(zhì)量的思想產(chǎn)品，其結(jié)果只能是被淘汰。因此，智庫應(yīng)像習近平總書記所要求的那樣，把建設(shè)的重點“放在提高研究質(zhì)量、推動內(nèi)容創(chuàng)新上”；也應(yīng)像眾多學者所呼吁的那樣，大力加強智庫的專業(yè)化、職業(yè)化、特色化和高端化建設(shè)。endprint

注釋

①⑦朱旭峰：《中國社會政策變遷中的專家參與模式研究》，《社會學研究》2011年第2期。②參見[德]馬克斯·韋伯：《學術(shù)與政治》，錢永祥等譯，廣西師范大學出版社，2010年，第281頁。③參見Carol Weiss. The Many Meanings of Research Utilization. Public Administration Review， 1979， Vol.39， No.5， pp. 426-431.④Nathan Caplan. The Two-Communities Theory and Knowledge Utilization. American Behavioral Scientist， 1979， Vol.22， No.3， pp.459-470.⑤參見Martin Bulmer. Social Science Research and Government： Comparative Essays on British and the United States . New York： Combridge University Press， 1987， p.345.⑥參見王紹光：《中國公共政策議程設(shè)置的模式》，《中國社會科學》2006年第5期。⑧參見張云昊：《中國社會科學研究影響政策的主要模式及其創(chuàng)新路徑》，《中國科技論壇》2011年第10期。⑨參見Peter Bachrach and Morton Baratz. Two Faces of Power. American Political Science Review， 1962， Vol.56， No.4， pp.947-952.⑩參見黃俊輝、徐自強：《〈校車安全條例（草案）〉的政策議程分析》，《公共管理學報》2012年第3期。參見王紹光、樊鵬：《政策研究群體與政策制定——以新醫(yī)改為例》，《政治學研究》2011第2期。參見王文、伐謀：《中國智庫影響世界之道》，人民出版社，2016年，第59頁。參見朱旭峰：《中國思想庫：政策過程中的影響力研究》，清華大學出版社，2009年，第78頁。參見曲一琳、王斯敏、張勝：《新機遇力求新跨越——智庫專家熱議〈關(guān)于社會智庫健康發(fā)展的若干意見〉》，《光明日報》2017年5月5日。參見王斯敏、姬泰然：《加強智庫建設(shè)提升國家巧實力——訪國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任、黨組成員隆國強》，《光明日報》2016年6月15日。參見劉妍：《基于研究的教育政策制定過程——財政性教育經(jīng)費占GDP4%的政策分析》，《北京大學教育評論》2011年第2期。參見王錫鋅：《我國公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服——以美國〈聯(lián)邦咨詢委員會法〉為借鑒》，《法商研究》2007年第2期。習近平：《在哲學社會科學工作座談會上的講話》，《人民日報》2016年5月19日。參見胡鞍鋼：《建設(shè)中國特色新型智庫：實踐與總結(jié)》，《上海行政學院學報》2014年第2期。

責任編輯：翊明endprint