文/張錦增 編輯/靖立坤

程序正義視角下外匯行政行為問(wèn)題研究

文/張錦增 編輯/靖立坤

程序正義對(duì)外匯局行政行為中的行政最終結(jié)果具有重要作用。行政程序的不正義，往往會(huì)帶來(lái)外匯行政風(fēng)險(xiǎn)。所以，保證外匯行政程序正義有利于維護(hù)和監(jiān)督外匯局依法行政，預(yù)防和減少行政違法行為的發(fā)生。

程序正義的含義和作用

程序正義是一種法律理念，即任何法律決定必須經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)某绦?，而這種程序的正當(dāng)性體現(xiàn)為特定的主體根據(jù)法律法規(guī)和法律授權(quán)所做出的與程序有關(guān)的行為。

程序正義作為“看得見(jiàn)的正義”，是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的必要保障。在行政機(jī)關(guān)依法行政過(guò)程中，只有確立程序理性、程序正義，才能從源頭上防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。以程序來(lái)規(guī)范和制約行政權(quán)力的運(yùn)行，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)按程序辦事，使權(quán)力有“矩”可循，是法治建設(shè)的重要途徑。

外匯行政行為違反程序正義的表現(xiàn)

程序正義對(duì)行政行為具有重要作用，違反程序正義將帶來(lái)實(shí)體正義的缺失，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)做出的行政決定存在缺陷，進(jìn)而嚴(yán)重?fù)p害行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。現(xiàn)結(jié)合外匯局工作實(shí)際，僅就行政許可和行政執(zhí)法方面違反程序正義的行為進(jìn)行歸納。這兩個(gè)方面行政行為符合程序正義的要求，就會(huì)降低行政復(fù)議和訴訟產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

行政許可

信息公開(kāi)。行政許可事項(xiàng)未依法公開(kāi)。按照《行政許可法》和外匯局相關(guān)規(guī)定，外匯局應(yīng)將有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請(qǐng)書(shū)示范文本等在辦公場(chǎng)所公示。部分外匯局對(duì)信息公開(kāi)工作認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，對(duì)外公示的外匯行政許可事項(xiàng)的內(nèi)容和形式過(guò)于簡(jiǎn)單，有些則是未能對(duì)行政許可事項(xiàng)的公示內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)更新。

受理階段。一是未履行告知義務(wù)。在行政許可辦理中，當(dāng)事人申請(qǐng)的行政許可不屬于外匯局辦理的，業(yè)務(wù)人員未在第一時(shí)間告知其辦理的行政機(jī)關(guān)。另外，對(duì)當(dāng)事人提交的申請(qǐng)不齊全或不符合法定形式的，未履行一次性告知義務(wù)。二是未出具《受理通知書(shū)》。按照《行政許可法》的規(guī)定，外匯局在受理和不予受理行政許可申請(qǐng)時(shí)，均應(yīng)出具加蓋行政專(zhuān)用印章和注明日期的書(shū)面憑證。部分外匯局工作人員按照習(xí)慣做法，對(duì)于當(dāng)場(chǎng)受理并辦結(jié)的行政許可往往不出具《受理通知書(shū)》。

審查階段。一是違背時(shí)限規(guī)定。如，針對(duì)當(dāng)事人的行政許可申請(qǐng)，外匯局未在法定期限內(nèi)做出決定。二是未依法說(shuō)明不予行政許可的理由。外匯局對(duì)申請(qǐng)人的行政許可申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的情況做出處理，對(duì)于不予行政許可的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，并告知申請(qǐng)人享有依法映證復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。

行政執(zhí)法

立案階段。外匯行政執(zhí)法存在有案不立的現(xiàn)象，即外匯檢查人員本應(yīng)依法做出行政行為而未做出行政行為。如外匯局對(duì)商業(yè)銀行檢查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)商業(yè)銀行存在違規(guī)行為，符合法定立案條件，但受外部環(huán)境影響和人情干涉，違反外匯管理規(guī)定做出不予立案的處理。

調(diào)查階段。一是檢查程序違法。如外匯檢查人員對(duì)某企業(yè)開(kāi)展資本金結(jié)匯現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，未按照要求向被查單位出示外匯檢查證便開(kāi)始調(diào)查取證。二是顛倒檢查程序步驟。如先裁定外匯檢查相對(duì)人違規(guī)，再進(jìn)行調(diào)查取證。三是不重視當(dāng)事人的陳述、申辯。表現(xiàn)為形式上詢(xún)問(wèn)了行政相對(duì)人是否要求陳述、申辯，但對(duì)行政相對(duì)人提出陳述、申辯采取不予以記載，致使當(dāng)事人陳述、申辯權(quán)得不到實(shí)質(zhì)意義上保護(hù)，陳述、申辯程序形同虛設(shè)。

處罰階段。一是先處罰，后取證，違反處罰程序規(guī)則。二是不按規(guī)定告知行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，在做出具體行政行為的過(guò)程中，不依法預(yù)先告知當(dāng)事人有陳述和申辯的權(quán)利，而是直到行政處罰做出時(shí)或做出后才告知當(dāng)事人本應(yīng)享有的陳述和申辯的權(quán)利。三是聽(tīng)證程序違規(guī)。如屬于聽(tīng)證范圍的案件不告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利，變相剝奪了當(dāng)事人的聽(tīng)證權(quán)利。另外，對(duì)當(dāng)事人提出的聽(tīng)證，采取故意拖延的方式，遲遲不組織安排聽(tīng)證，嚴(yán)重影響了行政效率和當(dāng)事人的聽(tīng)證權(quán)。

造成外匯行政行為程序不正義之因

外匯行政程序法律規(guī)范不健全。外匯行政程序法律規(guī)范滯后有以下主要表現(xiàn)：一是缺少統(tǒng)一的外匯行政程序法，也沒(méi)有行政程序規(guī)范，現(xiàn)有的外匯行政程序法規(guī)范分散，缺乏系統(tǒng)性，且大多與實(shí)體規(guī)范相結(jié)合，重實(shí)體、輕程序的傾向仍然比較嚴(yán)重。二是現(xiàn)有的外匯行政程序規(guī)范屬于粗放型程序規(guī)范，如說(shuō)明理由制度、告知權(quán)利制度、時(shí)效制度、聽(tīng)證制度等，或沒(méi)有建立，或雖建立了但內(nèi)容規(guī)定不全面，存在諸多缺陷。

對(duì)外匯行政行為監(jiān)督不嚴(yán)密。目前，外匯局已形成了上下聯(lián)動(dòng)的制度化、程序化、規(guī)范化的外匯內(nèi)控管理制度體系，有效地保障了外匯人員依法行政水平的提高。但部分基層外匯管理部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制依然不健全，外匯行政許可和行政執(zhí)法的監(jiān)督力度不足，且沒(méi)有針對(duì)行政許可或案件的檢查階段制定明確的監(jiān)督措施，很容易產(chǎn)生有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問(wèn)題。

外匯人員法律素質(zhì)有待提高。部分外匯人員在做出具體的行政行為時(shí)憑老經(jīng)驗(yàn)，不注重對(duì)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，不知道法律關(guān)于行政程序的規(guī)定，也就更談不上依法定程序做出行政決定。另外，部分執(zhí)法人員雖懂法，知道法定程序的規(guī)定，但執(zhí)法中以“管理者”自居，而忽視對(duì)自己嚴(yán)格依法行政，尤其是嚴(yán)格遵守法定程序的要求，視程序?yàn)槭`，不注重對(duì)申請(qǐng)人合法權(quán)利的保護(hù)。

完善外匯行政行為程序正義的建議

進(jìn)一步加強(qiáng)外匯行政法制建設(shè)。應(yīng)針對(duì)過(guò)于原則性的法律條款，出臺(tái)法規(guī)解釋?zhuān)辉黾油鈪R行政程序性條文，針對(duì)實(shí)際執(zhí)行中的問(wèn)題增補(bǔ)相關(guān)內(nèi)容，使外匯依法行政具有詳細(xì)、嚴(yán)密的程序法律依據(jù)。

規(guī)范行政行為，完善行政監(jiān)督機(jī)制。一是加強(qiáng)行政人員行政行為過(guò)程的監(jiān)控，及時(shí)、有效地處理各種矛盾，以降低產(chǎn)生行政風(fēng)險(xiǎn)的可能性。二是建立以責(zé)任制為核心的目標(biāo)管理考核機(jī)制。應(yīng)嚴(yán)格過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，加大行政懲處力度，以促進(jìn)行政人員依法行政由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，防止權(quán)力濫用行為的發(fā)生。

加強(qiáng)外匯人員的素質(zhì)建設(shè)。優(yōu)化外匯人員結(jié)構(gòu)，將懂法律的人員調(diào)整充實(shí)到外匯隊(duì)伍中來(lái)。強(qiáng)化對(duì)外匯人員的持續(xù)培訓(xùn)機(jī)制，提高外匯人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。樹(shù)立程序正義的意識(shí)。外匯局必須扭轉(zhuǎn)重實(shí)體、輕程序觀念的影響，提高對(duì)程序正義的認(rèn)知度。

作者單位：外匯局泰安市中心支局