合同環(huán)境服務(wù)是我國環(huán)境服務(wù)模式的前進(jìn)方向。2012年,合同環(huán)境服務(wù)被正式提出,永清環(huán)保公司抓住機(jī)遇,率先進(jìn)行合同環(huán)境服務(wù)模式的探索,不僅取得了較好的服務(wù)效果,也不斷進(jìn)行更加先進(jìn)的模式探索,依托公司實踐對合同環(huán)境服務(wù)模式進(jìn)行完善和創(chuàng)新,成功地為我國環(huán)保企業(yè)開展合同環(huán)境服務(wù)帶來啟示。
合同環(huán)境服務(wù)是一種對環(huán)境效果負(fù)責(zé)的環(huán)境服務(wù)新模式,也可以說是一種新型的環(huán)保機(jī)制。合同環(huán)境服務(wù)的內(nèi)涵為:環(huán)境需求方通過與第三方的環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行簽約,獲得對方提供的綜合環(huán)境服務(wù),包括投融資、設(shè)計研發(fā)、工程建設(shè)、運營等,當(dāng)環(huán)境需求方獲得合同約定好的效果才支付費用給提供方。
合同環(huán)境服務(wù)這一概念來源于合同能源管理。2011年4月,環(huán)保部出臺《關(guān)于環(huán)保系統(tǒng)進(jìn)一步推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》,計劃開展綜合環(huán)境服務(wù)試點建設(shè)工作,大力支持提供系統(tǒng)解決方案的綜合環(huán)境服務(wù)業(yè)的開拓。2012年2月,環(huán)保部又在《環(huán)境服務(wù)業(yè)“十二五”規(guī)劃(征求意見稿)》中正式將合同環(huán)境服務(wù)的概念引入環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域,仿照合同能源管理模式,倡議發(fā)展合同環(huán)境服務(wù)模式。合同環(huán)境服務(wù)的實質(zhì)是引入第三方治理,開展綜合環(huán)境服務(wù)。政府向排污企業(yè)收繳費用,與作為第三方的環(huán)境服務(wù)公司通過契約或者簽訂合同的方式采購環(huán)境服務(wù)。
1.合同環(huán)境服務(wù)的契約性
一般來說,合同環(huán)境服務(wù)的支付標(biāo)準(zhǔn)為最終的環(huán)境治理效果。環(huán)境服務(wù)采購方按照合同環(huán)境服務(wù)實施的效果,按照合同約定支付費用。因此,契約性是合同環(huán)境服務(wù)的核心,在合同環(huán)境服務(wù)的過程中,合同雙方對彼此約定的權(quán)利與義務(wù)彼此認(rèn)同,共同合作。
2.環(huán)境服務(wù)效果可衡量性
合同環(huán)境服務(wù)開展的前提便是服務(wù)效果的可衡量性,也是區(qū)別于其他第三方治理的優(yōu)勢所在。只有對于服務(wù)成果驗收有明確的衡量標(biāo)準(zhǔn),合同環(huán)境服務(wù)流程才能順利進(jìn)行。排污企業(yè)可以將企業(yè)精力全部投入于產(chǎn)品生產(chǎn),而把履行環(huán)境責(zé)任的壓力交與環(huán)境服務(wù)商,環(huán)境服務(wù)商則可以依托環(huán)境治理效果提高自身業(yè)績,雙方互惠互利,達(dá)到共贏。除此之外,政府不再按照企業(yè)付出的勞務(wù)或者材料的消耗量付費,而是依照環(huán)境服務(wù)效果付費,這也是政府環(huán)境管制方式的革新,可以有效的減少政府的開支浪費現(xiàn)象,也在一定程度上抑制腐敗。
3.合同環(huán)境服務(wù)的公共性
環(huán)境是一種社會公共利益,要確保其最終利益能夠得到實現(xiàn),離不開政府的監(jiān)督和引導(dǎo)。合同環(huán)境服務(wù)的治理目的是提高綜合環(huán)境水平,這一目的也體現(xiàn)出合同環(huán)境服務(wù)的公共性。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和科技的進(jìn)步使得環(huán)境服務(wù)商可以開展合同環(huán)境服務(wù),取得較好的治理效果,另一方面,環(huán)境服務(wù)商的工作通過管理和技術(shù)的進(jìn)步使環(huán)境得到保護(hù),保護(hù)整個社會的公共利益。
4.合同環(huán)境服務(wù)的專業(yè)性
環(huán)境治理具有一定難度,因此開展合同環(huán)境服務(wù)必須要有專業(yè)的人才和設(shè)備。合同環(huán)境服務(wù)專業(yè)化要求較高,在服務(wù)的各個環(huán)節(jié)上都需要環(huán)境服務(wù)商提供專業(yè)的設(shè)備以及經(jīng)過培訓(xùn)的專業(yè)人才,才能按照合同約定提供服務(wù),取得約定的治理效果。
《環(huán)境服務(wù)業(yè)“十二五”規(guī)劃(征求意見稿)》中指出要選擇20個綜合環(huán)境服務(wù)試點開展合同環(huán)境服務(wù),進(jìn)行創(chuàng)新模式的嘗試。在此政策下,永清環(huán)保抓住機(jī)遇,主動進(jìn)行合同環(huán)境服務(wù)的探索,于2012年3月與新余市人民政府簽訂《合同環(huán)境服務(wù)框架協(xié)議》,隨后完成《環(huán)境保護(hù)與污染治理專項規(guī)劃(2012-2020年)》的編制,并于同年5月17日簽訂《2012年度合同環(huán)境服務(wù)協(xié)議》。此次合作共規(guī)劃了7個試點項目,是我國歷史上第一個地級市以上的大型合同環(huán)境服務(wù)合作項目,以期完成新余市的節(jié)能減排和環(huán)境治理工作。
協(xié)議簽訂之時,永清環(huán)保對新余市展開初步調(diào)研,并結(jié)合新余市城市垃圾現(xiàn)狀,制定了符合新余市發(fā)展需求的垃圾發(fā)電項目,初步確立了投資計劃及建設(shè)流程。合同約定,永清環(huán)保與新余市政府采取合同環(huán)境服務(wù)減排量的采購模式,永清環(huán)保對提供的垃圾處理服務(wù)收取相應(yīng)的費用。新余市政府負(fù)責(zé)前期的項目建設(shè)準(zhǔn)備工作并提供場地,永清環(huán)保負(fù)責(zé)提供資金,完成項目建設(shè),并在項目經(jīng)營年限到期后將項目無償移交給新余市政府。
不難看出,永清環(huán)保采取的合同環(huán)境服務(wù)模式通過市場機(jī)制把環(huán)境服務(wù)業(yè)最重要的問題——融資難得以解決,由企業(yè)提供項目建設(shè)所需資金,減輕政府進(jìn)行公益建設(shè)的資金壓力,在為自身企業(yè)爭取利益的同時,也通過項目移交給政府帶來收益。另一方面,作為專業(yè)的環(huán)境服務(wù)商,永清環(huán)??梢蕴峁┊?dāng)前行業(yè)內(nèi)最專業(yè)的建議以及最專業(yè)的服務(wù),從而可以提高項目建設(shè)的合理性,使得政府的決策更具科學(xué)性。解決了資金問題,政府可以更加專注于合同環(huán)境服務(wù)項目實施的監(jiān)管,合同雙方的職責(zé)更加明晰,環(huán)境治理的難度得到有效降低。
2015年11月24日,永清環(huán)保規(guī)劃的新余市垃圾發(fā)電廠成功建成,迄今發(fā)揮較好的垃圾處理作用,日焚燒處理600 噸生活垃圾,保守估計一年節(jié)約60萬平方米的土地資源,使得新余市“垃圾圍城”難題的解決迎來曙光。
“區(qū)域環(huán)境整體績效服務(wù)新模式”是永清環(huán)保積極開展的新的合同環(huán)境服務(wù)模式。為了提供綜合化、系統(tǒng)化的綜合環(huán)境服務(wù),永清環(huán)保在“新余模式”的經(jīng)驗之下,繼續(xù)開拓新的環(huán)境治理道路,在土壤修復(fù)治理領(lǐng)域大力實踐第三方治理,重建立金屬污染項目的投資、實施平臺,再次建立“岳塘模式”。2015年,永清環(huán)保又與邵陽市簽訂“污染綜合治理合同”,其提供的服務(wù)已經(jīng)涵蓋環(huán)境服務(wù)咨詢、大氣治理、固廢處理、土壤修復(fù)、污水處理、新能源發(fā)電等環(huán)境產(chǎn)業(yè)的各種領(lǐng)域,成為真正的綜合環(huán)境服務(wù)商。在不斷地挖掘?qū)嵺`的基礎(chǔ)上不滿足于現(xiàn)狀,積極開創(chuàng)新的環(huán)境服務(wù)模式,努力踐行區(qū)域環(huán)境整體績效服務(wù)模式,永清環(huán)保的生態(tài)文明建設(shè)取得了極大的成功。
可以說,區(qū)域環(huán)境綜合治理是對合同環(huán)境服務(wù)進(jìn)行的改造與升級?!皡^(qū)域環(huán)境整體績效服務(wù)模式”,不再局限于單個的環(huán)境服務(wù)商和環(huán)保企業(yè),而是環(huán)境服務(wù)商與多個環(huán)保企業(yè)聯(lián)合起來,將目標(biāo)區(qū)域的環(huán)境治理看做一個整體,共同進(jìn)行規(guī)劃并提供服務(wù)。整體規(guī)劃,使得環(huán)境治理規(guī)劃更加全面,貼合區(qū)域?qū)嶋H;多方合作,使得項目實施更具可操作性,環(huán)境服務(wù)的系統(tǒng)化對城市環(huán)境的治理和環(huán)境服務(wù)商都能夠帶來積極作用。對于政府來說,區(qū)域環(huán)境治理的良好成效以及合同環(huán)境服務(wù)治理成果的收益也是顯而易見的。
由于大部分合同環(huán)境服務(wù)項目難以快速收回成本,建立新型融資模式迫在眉睫。當(dāng)前合同環(huán)境服務(wù)主要采取政府出資建設(shè)的模式,對政府財政支出造成極大地壓力,不利于合同環(huán)境服務(wù)項目的開展。因此,應(yīng)當(dāng)借助市場機(jī)制,盡快解決項目融資問題。參照永清環(huán)保的經(jīng)驗,可以由環(huán)境服務(wù)商解決資金問題,將之前以項目為單位的分散運營的模式改為由環(huán)境服務(wù)商進(jìn)行項目打包,完全負(fù)責(zé)整體設(shè)計、運營的合同環(huán)境服務(wù)模式,打造環(huán)境服務(wù)業(yè)健全的第三方治理模式。
在合同環(huán)境服務(wù)模式下,政府既是環(huán)境服務(wù)消費者,同時也是環(huán)境監(jiān)管者。一方面,政府要嚴(yán)格按照合同約定,履行作為環(huán)境服務(wù)購買者的責(zé)任。另一方面,政府也要踐行自己作為監(jiān)管者的承諾,對合同環(huán)境服務(wù)的實施和驗收等一系列行為做到合理的監(jiān)督和管理,以督促合同環(huán)境服務(wù)合同的有效運行。
在環(huán)保部推動的合同環(huán)境服務(wù)試點的工作下,不少政府積極進(jìn)行環(huán)境服務(wù)采購,以期解決當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理問題。但是,當(dāng)前關(guān)于政府采購環(huán)境服務(wù)的法律法規(guī)尚未出臺,缺乏環(huán)境服務(wù)項目的具體實施辦法。因此,建議我國盡快制定出合理的環(huán)境服務(wù)采購政策、交易機(jī)制以及相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,從而使合同環(huán)境服務(wù)項目能夠有法可依,規(guī)范開展,減少當(dāng)前實踐過程中存在的各種爭議,推動環(huán)境服務(wù)業(yè)健康持續(xù)的發(fā)展下去。
據(jù)永清環(huán)??偛脛⒄娝裕h(huán)境綜合治理要想取得成功,需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,企業(yè)要進(jìn)行合作,齊心協(xié)力,將項目作為共同的目標(biāo),同時要把治理效果作為付費標(biāo)準(zhǔn),合同環(huán)境服務(wù)商要對簽約過的項目進(jìn)行終身負(fù)責(zé),減少后期隱患。對于合同環(huán)境服務(wù)企業(yè)來說,要從永清環(huán)保的合同環(huán)境服務(wù)歷程中尋求經(jīng)驗和啟示,努力把自己打造成專業(yè)化、高水平的綜合環(huán)境服務(wù)商,在當(dāng)前環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展有巨大潛力的環(huán)境下抓住機(jī)遇,搶占先機(jī)。
合同環(huán)境服務(wù)這一概念自提出至今,依舊處于嘗試階段,不管是政府對于相關(guān)法律政策的制定,對于合同環(huán)境服務(wù)項目過程的監(jiān)管,還是企業(yè)之間的競爭機(jī)制,都不夠完善。通過對永清環(huán)保的合同環(huán)境服務(wù)之路進(jìn)行研究,不難看出,當(dāng)前我國環(huán)境服務(wù)業(yè)取得較快的發(fā)展,也是國家關(guān)注的重點,但是目前仍有許多問題急需解決。政府和企業(yè)應(yīng)當(dāng)共同發(fā)力,早日建立環(huán)境服務(wù)模式的標(biāo)準(zhǔn),制定有效的績效評估體系,推動合同環(huán)境服務(wù)的可持續(xù)開展。
(西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,陜西 西安 710127)
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