當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨的困境及其原因分析

吳冰琪

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京211100）

當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨的困境及其原因分析

吳冰琪

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京211100）

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是“三農(nóng)”問題的重要一環(huán)，也是當(dāng)前建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一個(gè)關(guān)鍵所在，對農(nóng)村提供量多質(zhì)優(yōu)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)對提高農(nóng)民生活水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，乃至推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)都有重要意義。但由于決策制度不健全、供給模式單一以及由來已久的城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給一直深受供給總量不足、區(qū)域供給不均衡、供給結(jié)構(gòu)失衡這三重困境的影響。

農(nóng)村公共產(chǎn)品；有效供給；供給困境

一、中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨的困境分析

（一）供給總量不足

（二）區(qū)域供給不均衡

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給較城市而言相對短缺

政府在公共產(chǎn)品供給上長期偏向城市，而很少考慮農(nóng)民在這方面的需求，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給較城市而言相對短缺。費(fèi)景漢、拉尼斯共著的《增長和發(fā)展：演進(jìn)觀點(diǎn)》一文中就指出，“僅僅以收入為基礎(chǔ)來定義貧困的方法有一個(gè)嚴(yán)重的缺陷，即它沒有考慮公共品，如醫(yī)療、教育、可飲用水的獲得以及衛(wèi)生的最低限度的支配權(quán)。”[費(fèi)景漢、拉尼斯：《增長和發(fā)展：演進(jìn)觀點(diǎn)》，中文版，北京：商務(wù)印書館2004版]

以城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育為例可以生動(dòng)詮釋出城市和農(nóng)村在公共產(chǎn)品供給上的不均衡特點(diǎn)。從教學(xué)條件方面看，農(nóng)村小學(xué)的計(jì)算機(jī)擁有量僅僅是占城市小學(xué)的1/5，而教學(xué)危房數(shù)量是城市的4倍，農(nóng)村和城市教育硬件設(shè)施的差距可見一斑。從教師質(zhì)量上看，城市普通小學(xué)教師文化程度在大專以上的比例是農(nóng)村的1.41倍，而城市初級(jí)中學(xué)教師文化程度在大專以上的比例是農(nóng)村的1.94倍。[王謙：《城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問題研究》，濟(jì)南：山東人民出版社2009版]

2.中西部農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給較東部農(nóng)村地區(qū)差距較大

東部沿海地區(qū)的省份由于優(yōu)越的地理位置等原因，其發(fā)展水平一直走在國家所有省份的發(fā)展前列。因此，該地區(qū)的政府財(cái)政力量雄厚，能為所管轄的農(nóng)村區(qū)域提供豐富而優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，政府財(cái)政力量有限甚至不足，很難為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村提供足夠的公共產(chǎn)品。所以，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給呈現(xiàn)出東部、中部、西部的梯級(jí)分布的形態(tài)。具體差距可以比較公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本社會(huì)保障兩方面。

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施包括交通郵電、農(nóng)田水利、供水供電等方面。東部和中西部在這部分的差異表現(xiàn)在：西部農(nóng)村還有11 494萬人存在飲用水不潔問題。全國不通公路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)82.0%集中在西部，不通公路的行政村52.8%在西部地區(qū)。[崔曉英：《地方政府公共服務(wù)能力研究》，中央民族大學(xué)博士學(xué)位論文2007年]

（三）供給結(jié)構(gòu)失衡

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在著結(jié)構(gòu)不平衡的問題，主要體現(xiàn)在政績型農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過多而超過農(nóng)民正常需求及農(nóng)民真正所需的公共產(chǎn)品供給過少而得不到滿足兩方面。

1.政績型農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過多，超出農(nóng)民正常需求

地方政府在決定將財(cái)政資金投入到哪些農(nóng)村公共領(lǐng)域時(shí)，多數(shù)情況下并不是通過投票等科學(xué)決策方式得出，而僅僅是由地方領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋想出。以此方式得出的決策往往帶有很濃的政績導(dǎo)向色彩，而非基于農(nóng)民對公共產(chǎn)品的真實(shí)偏好和需求。比方說，某鎮(zhèn)村民以種植水稻為生，而當(dāng)?shù)氐乃喔仍O(shè)施恰恰嚴(yán)重短缺，很顯然，該地區(qū)最需要的公共產(chǎn)品就是水利設(shè)施建設(shè)和相關(guān)工程的后期維護(hù)。但是，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府為了迎合中央政府文化下鄉(xiāng)的號(hào)召，大肆修建電影院、公共圖書館、文化廣場等政績工程，全然不顧該鎮(zhèn)村民的真實(shí)需求。

2.部分農(nóng)村公共產(chǎn)品供給相當(dāng)不足，無法滿足農(nóng)民需求

用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和推動(dòng)農(nóng)村可持續(xù)健康發(fā)展的公共產(chǎn)品由于其本身的特殊性等原因在供給方面一直呈現(xiàn)出嚴(yán)重不足的狀況。

用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共產(chǎn)品在中國這個(gè)農(nóng)民占大半的國度一直處于相當(dāng)重要的位置。它主要包括農(nóng)村水利灌溉設(shè)施、農(nóng)作物優(yōu)種培植、農(nóng)作物病蟲害防治等。這類公共產(chǎn)品在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中必不可少但又是農(nóng)民自己沒有辦法提供的。這類公共產(chǎn)品投入大、見效慢、難出政績，是基層政府最不愿往里投入資金的。

推動(dòng)農(nóng)村可持續(xù)健康發(fā)展的公共產(chǎn)品涉及教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、社區(qū)環(huán)境治理、社區(qū)衛(wèi)生等諸多方面。在現(xiàn)行的公共產(chǎn)品供給體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給多由地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，而地方政府由于多種因素多存在財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難的問題。因此，其用于投入到推動(dòng)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品中的資金十分有限，故該類農(nóng)村公共產(chǎn)品供給還是非常不夠的，有待政府加大投入力度來填補(bǔ)空缺。

二、形成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的原因分析

（一）二元制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在

在新中國成立初期，中國百廢待興，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)落后的局面。為了提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，改變國家積貧積弱的面貌，我國實(shí)行了“城市偏向，工業(yè)先行”的優(yōu)先發(fā)展城市的非均衡傾斜型發(fā)展戰(zhàn)略。這一發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致了現(xiàn)如今我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)分割發(fā)展格局。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從根本上抑制了農(nóng)村公共產(chǎn)品的正常供給。

同時(shí)，政府的重工輕農(nóng)政策也造成了城鄉(xiāng)相對獨(dú)立的公共產(chǎn)品供給體系，即政府在公共產(chǎn)品的提供方面，采取的也是二元供給的做法。[崔曉英：《地方政府公共服務(wù)能力研究》，中央民族大學(xué)博士學(xué)位論文2007年8月14日]城市公共產(chǎn)品供給以市政府提供為主，而在農(nóng)村地區(qū)，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給是以農(nóng)民自給自足型為主的。城市居民基本上免費(fèi)享用了諸如干凈的飲用水、方便的道路、寬敞的公共圖書館等一系列公共產(chǎn)品和服務(wù)。農(nóng)民可能連一些最基本的生產(chǎn)生活類公共產(chǎn)品都不能享用。總而言之，農(nóng)民并沒有平等的享受到和城市居民一樣的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

（二）決策制度不健全

目前，中國農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給仍然是以自上而下的決策制度為主要決策方式。即在決定供給什么公共產(chǎn)品、供給多少公共產(chǎn)品等重要問題上，農(nóng)民作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要使用者和受益者卻無法加入到?jīng)Q策過程中去表達(dá)訴求?；鶎诱畱{借其行政性特權(quán)替代農(nóng)民成為了公共產(chǎn)品需求的決定者和發(fā)言人。

這種決策制度是相當(dāng)不健全的。一方面，它未能滿足農(nóng)民在公共產(chǎn)品方面的真實(shí)需求，造成信息的不對稱，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益；另一方面，基層政府領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績和攫取經(jīng)濟(jì)利益而單方面做出供給決策，勢必會(huì)造成國家公共資源的極大浪費(fèi)。

（三）供給模式單一

當(dāng)前，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重?fù)?dān)主要是由我國政府來擔(dān)負(fù)。國家財(cái)政也是必須承擔(dān)此重任的，但是提供方不應(yīng)單單只限于政府，其他的主體也要站出來與政府共擔(dān)責(zé)任。這些其他的主體既包括村民委員會(huì)、農(nóng)民自身，也包括農(nóng)村其他經(jīng)濟(jì)組織以及私人部門。[金峰：《優(yōu)化我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的對策建議》，《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2010年第3期。]可現(xiàn)實(shí)是上述主體并沒有具備足夠的實(shí)力和能力來幫助政府分擔(dān)任務(wù)。

就以村民委員會(huì)為例，它作為村民自治組織在理論上是可以為本轄區(qū)的農(nóng)民提供所需的公共產(chǎn)品的。而且，這些公共產(chǎn)品能夠較容易地做到排他，即只讓管轄范圍內(nèi)的農(nóng)民使用。但是，資金來源卻不容樂觀。村民委員會(huì)提供的公共產(chǎn)品所需的錢以村民出資籌集為主，但是中國大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，農(nóng)民哪里有閑錢上繳村委會(huì)。即便是籌到錢也只會(huì)把它花在農(nóng)民最迫切需要的公共產(chǎn)品——生產(chǎn)性公共產(chǎn)品上?？傊?，村委會(huì)有能力提供的公共產(chǎn)品少之又少。這類主體要想發(fā)揮其最大作用的前提是它必須是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村。

結(jié)語

在了解當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所面臨的困境及形成困境的原因后，接下來要做的就是尋找農(nóng)村公共產(chǎn)品供給走出困境的道路。我們可以針對上述所提的原因有針對性地提出可行性路徑。例如，政府可以通過建立和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給監(jiān)督機(jī)制和評價(jià)機(jī)制來彌補(bǔ)外部監(jiān)督缺位這一不足。除此之外，政府還可以通過建立“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的農(nóng)村公共產(chǎn)品決策機(jī)制來解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題。當(dāng)然，政府不是其中唯一的主體，幫助農(nóng)村公共產(chǎn)品供給走出當(dāng)前困境需要社會(huì)多方在未來很長的一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)不斷的努力。

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F320

A

1673-291X（2017）35-0031-02

隨著我國建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的步伐不斷加快，“三農(nóng)”問題受到了社會(huì)各界的密切關(guān)注，并逐步得到妥善解決。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給作為“三農(nóng)”問題的重要一環(huán)，不僅關(guān)乎農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，更與整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定有著千絲萬縷的聯(lián)系。但即便如此，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在現(xiàn)實(shí)層面操作上依然面臨著諸多困境，進(jìn)一步擴(kuò)大了農(nóng)村與城市的發(fā)展差距。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)大背景下，對當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給面臨的困境及困境形成原因進(jìn)行分析顯得迫切而必要。

中國的工業(yè)化進(jìn)程是與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的緩慢發(fā)展相伴隨的，農(nóng)業(yè)以剪刀差形式支撐著工業(yè)的發(fā)展。盡管農(nóng)業(yè)為工業(yè)做出巨大犧牲，但是我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給遲遲得不到國家應(yīng)有的重視。國家對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實(shí)行的原則自新中國成立以來都是“自力更生為主，國家支持為輔”，農(nóng)村的供給主要不是靠國家財(cái)政，而是依賴農(nóng)民自籌的資金。改革開放以來，伴隨著中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的顯著成就，政府相應(yīng)加大了對農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金投入力度，但是相比較國家財(cái)政總支出，這些資金依然是杯水車薪。就以國家財(cái)政三農(nóng)支出為例，三農(nóng)支出是和農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的基本公共產(chǎn)品，是農(nóng)民生存農(nóng)業(yè)發(fā)展的必備條件。從我國現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，自改革開放以來，我國財(cái)政用于三農(nóng)的支出雖然總體呈現(xiàn)上升的勢態(tài)，但在財(cái)政總支出中所占比例始終沒有突破10%。由此可見，我國對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的總量是相當(dāng)不足的。

我國幅員遼闊，區(qū)域之間資源狀況和地理環(huán)境千差萬別，在此基礎(chǔ)上發(fā)展形成的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展水平也存在很大差異，而在現(xiàn)行的主要由政府提供公共產(chǎn)品的體制下，必然形成我國各區(qū)域之間的公共產(chǎn)品供給存在不均衡的狀態(tài)。區(qū)域之間的差異分為城鄉(xiāng)之間的差異和相對發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)與相對落后的農(nóng)村地區(qū)之間的差異。

2017-09-26

吳冰琪（1994-），女，浙江衢州人，碩士研究生，從事移民社會(huì)學(xué)研究。

[責(zé)任編輯 王燕文]