程彥華

組織認(rèn)同視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員績效管理困境研究

程彥華

目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員結(jié)構(gòu)老化、服務(wù)意識(shí)淡薄、辦事效率低下等問題突出，折射出績效管理方面存在不足，運(yùn)用組織認(rèn)同理論展開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員績效管理問題研究具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。首先，分析得出我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理面臨的困境；其次，在組織認(rèn)同視角下分析原因所在；同時(shí)借鑒美國聯(lián)邦政府公務(wù)員績效管理實(shí)踐，具體提出完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理的實(shí)現(xiàn)路徑。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；公務(wù)員；績效管理；組織認(rèn)同

黨和政府多次在中央文件中強(qiáng)調(diào)提高政府績效、加強(qiáng)公務(wù)員建設(shè)等問題。十八屆三中全會(huì)要求將嚴(yán)格績效管理作為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新行政管理方式的重要改革舉措。習(xí)近平總書記也曾特別指出加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員尤其基層公務(wù)員的持續(xù)激勵(lì)，以此調(diào)動(dòng)公務(wù)員主動(dòng)性、積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府是我國政權(quán)體制最低一級(jí)，處理廣大群眾最紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快及其產(chǎn)生的多元化公共服務(wù)需求，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，提高公務(wù)員行政績效的任務(wù)愈加緊迫，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員績效管理的研究也勢(shì)在必行。

一、研究概述

（一）政府績效管理研究概述

對(duì)績效管理的研究最初是企業(yè)管理中，20世紀(jì)40年代后逐漸在政府等公共領(lǐng)域展開，代表人物有克拉倫斯·里德利和赫伯特·西蒙。在績效管理價(jià)值取向上，從最初關(guān)注效率到重視質(zhì)量，再到以公眾滿意度為主要價(jià)值導(dǎo)向。歐文·E·休斯等人認(rèn)為在追求“3E”目標(biāo)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)考慮公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量的改善以及顧客滿意度的提高。在績效管理研究工具上，一些私營部門的績效管理手段和技術(shù)如德魯克的目標(biāo)管理理論、費(fèi)根堡姆的全面質(zhì)量管理理論等被應(yīng)用于政府績效管理中。

（二）組織認(rèn)同理論研究概述

組織認(rèn)同作為組織行為學(xué)研究中的一個(gè)重要變量，在加強(qiáng)員工對(duì)組織的認(rèn)同及行為支持等方面具有重要作用。關(guān)于組織認(rèn)同的影響因素，學(xué)者們的研究成果大體分為個(gè)體、組織、環(huán)境三個(gè)層面。就個(gè)體層面，李總演認(rèn)為年齡、性別、學(xué)歷、工作年限、組織內(nèi)職位等影響組織認(rèn)同。就組織層面，艾佛斯和麥爾研究發(fā)現(xiàn)組織獨(dú)特性、組織聲譽(yù)、組織形成因素、圈外人顯著性等四個(gè)方面能夠?qū)M織認(rèn)同產(chǎn)生顯著影響。就環(huán)境層面而言，麥爾和艾佛斯認(rèn)為組織間的競(jìng)爭(zhēng)性和差異性會(huì)影響成員對(duì)組織的認(rèn)同感。

關(guān)于組織認(rèn)同對(duì)組織及其他方面產(chǎn)生的影響，泰弗爾和特納認(rèn)為，當(dāng)組織成員對(duì)組織較為認(rèn)同時(shí)，成員更傾向于和組織聯(lián)系緊密，更愿意與同事合作并幫助組織成員。切尼認(rèn)為，組織認(rèn)同會(huì)影響組織成員的工作態(tài)度、工作表現(xiàn)以及組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況等。

（三）研究現(xiàn)狀的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

雖然西方國家績效管理理論較為成熟，但在公務(wù)員績效管理方面研究不夠深入。我國對(duì)政府公務(wù)員尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員績效管理研究同樣缺乏深入探討。組織認(rèn)同理念對(duì)于調(diào)動(dòng)員工積極性、改善組織績效具有較大幫助，然而縱觀國內(nèi)外研究成果發(fā)現(xiàn)，學(xué)者對(duì)組織認(rèn)同的關(guān)切領(lǐng)域集中在企業(yè)、高校等組織，針對(duì)公共組織尤其是基層政府績效管理的研究較為貧乏。因此，本文將基于組織認(rèn)同理念展開對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理困境的探討。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員績效管理困境及原因分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理困境

1.績效管理理念缺乏

我國在績效管理方面的理論研究和實(shí)踐應(yīng)用都處于起步階段，尤其是有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員績效問題的研究成果更是匱乏。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他層級(jí)政府的通病均是習(xí)慣于自上而下、層層控制的官僚做派，績效目標(biāo)意識(shí)、授權(quán)意識(shí)、上下級(jí)互動(dòng)溝通意識(shí)比較缺乏，導(dǎo)致公務(wù)員在日常工作中主動(dòng)性、積極性不足。

2.考評(píng)主體單一

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員考核主要由上級(jí)單位或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)主抓，缺乏同事和群眾的意見反饋，考核具有片面性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員考核機(jī)構(gòu)在考核過程中基本采用“個(gè)人撰寫總結(jié)報(bào)告—機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人評(píng)鑒—單位確定等級(jí)”的程序。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，拘囿于行政組織內(nèi)部的封閉式考核程序，忽略了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員的工作實(shí)際，不將群眾評(píng)議納入考核機(jī)制必要一環(huán)顯然有欠妥當(dāng)，考核的形式化導(dǎo)致管理的低效化。同時(shí)，公務(wù)員考核時(shí)同事間的評(píng)鑒也是不可缺少的，高效的機(jī)關(guān)工作是各部門、各層級(jí)協(xié)調(diào)合作的成果，理應(yīng)考察同事的評(píng)價(jià)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員績效考核的實(shí)踐中，同事的意見很少被考慮到，直接影響民意的表達(dá)、人心的凝聚和組織形象的塑造，進(jìn)而影響對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)同感，最終可能反映到個(gè)人工作效率上。

3.考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠合理

我國公務(wù)員管理?xiàng)l例要求考核德、能、勤、績、廉等方面，但現(xiàn)實(shí)執(zhí)行過程中主要在年終考評(píng)公務(wù)員的思想品行和工作業(yè)績，即德、績表現(xiàn)，對(duì)公務(wù)員技能培訓(xùn)和職業(yè)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)注較少，也沒將公眾滿意度納入考核范圍。另外，盡管國家近年來大力弘揚(yáng)廉政建設(shè)，但廉政指標(biāo)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員考核中并不突出，在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員考核中甚至沒有涉及。

此外，各地所面臨的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展任務(wù)、所擁有的資源狀況和發(fā)展機(jī)會(huì)不盡相同，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一套用縣級(jí)、市級(jí)甚至省級(jí)的一般性考核指標(biāo)和權(quán)重，既不公平也不合理；還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一味追求經(jīng)濟(jì)效益而消費(fèi)環(huán)境，建立起以GDP為中心的考核機(jī)制，違背可持續(xù)發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的要求。不切實(shí)際的考核指標(biāo)只會(huì)挫傷組織成員的積極性和工作自信，不利于組織建設(shè)、團(tuán)隊(duì)建設(shè)以及工作績效的提高。

4.考核等次設(shè)置與考評(píng)結(jié)果使用激勵(lì)不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置考核等次時(shí)，一般將優(yōu)秀等次控制在15%到20%之間，大部分參評(píng)人員集中于職稱等次，對(duì)多數(shù)公務(wù)員而言并未產(chǎn)生顯著激勵(lì)。還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在年終考核中優(yōu)秀等次“輪流坐莊”的現(xiàn)象，致使部分公職人員對(duì)績效管理的嚴(yán)肅性、公正性和有效性產(chǎn)生質(zhì)疑。此外，還存在考核結(jié)果缺乏反饋的情況，與獎(jiǎng)勵(lì)制度不掛鉤，與工作改進(jìn)相脫節(jié)，一方面致使工作積極性受挫，產(chǎn)生不滿情緒，甚至?xí)?dǎo)致優(yōu)秀人才流失等問題；另一方面考核流于形式，最終無法對(duì)組織績效起到促進(jìn)作用。

5.績效管理法律法規(guī)制度不完善

依法治國的理念應(yīng)貫徹到每一項(xiàng)工作中，然而迄今為止我國還沒有建立起一套專門的完善的績效管理法律制度，致使績效管理過程中存在一系列隨意行為，考核程序混亂，考核原則不一，組織成員難以信服，不利于考核活動(dòng)的展開。就考核形式而言，雖然《公務(wù)員法》明確規(guī)定實(shí)行平時(shí)考核，但實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員的平時(shí)考核在程序、指標(biāo)等方面均缺乏剛性機(jī)制的約束和規(guī)范，考核未能達(dá)到評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲和改進(jìn)的目的，致使“干多干少一個(gè)樣”的心理滋生，不利于調(diào)動(dòng)工作積極性。

（二）組織認(rèn)同視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員績效管理困境的原因分析

1.缺乏行政價(jià)值觀的引導(dǎo)

一個(gè)組織應(yīng)該具備核心價(jià)值觀作為凝聚組織成員的向心力。但大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員都是在按部就班地完成自己的任務(wù)，履行工作職責(zé)，較少認(rèn)真考慮組織的核心價(jià)值觀，更沒有將其內(nèi)化為公務(wù)員的個(gè)人價(jià)值觀和目標(biāo)。缺乏統(tǒng)一的組織目標(biāo)和公共服務(wù)理念，不利于組織認(rèn)同觀念的樹立和日常工作積極性的發(fā)揮。

2.制度保障的缺乏

作為公務(wù)員管理依據(jù)的《公務(wù)員法》介紹了公務(wù)員考核問題，但整體而言對(duì)于考核方面的規(guī)定較為籠統(tǒng)，考核內(nèi)容甚至與時(shí)代發(fā)展相脫節(jié)，對(duì)于分層、分類考核更是較少涉及。公務(wù)員績效管理制度化建設(shè)的滯后以及考核隨意性色彩的濃厚，很大程度上影響組織認(rèn)同觀念對(duì)政府績效的提升功能。將依法行政觀念滲入政府各項(xiàng)工作中，制定符合時(shí)代特色、合乎當(dāng)?shù)貙?shí)際的考核規(guī)定，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員形成法治思維和組織認(rèn)同感，并依法高效率、高質(zhì)量展開行政事務(wù)以及打造法治政府、塑造良好政府形象具有正向作用。

3.激勵(lì)機(jī)制不健全

每個(gè)人都有不同層次的需求，而了解這些需求并予以滿足能起到較好的激勵(lì)作用，有效構(gòu)建并充分利用組織的激勵(lì)機(jī)制以保障組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)已成為現(xiàn)代組織最為重視的環(huán)節(jié)之一。在公務(wù)員績效管理中，往往是通過考評(píng)結(jié)果的合理使用來發(fā)揮激勵(lì)功能。然而在現(xiàn)實(shí)操作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員績效考核結(jié)果并沒有得到合理使用，更多的是應(yīng)用到個(gè)人評(píng)先評(píng)優(yōu)、薪酬福利、晉升等方面，較少與個(gè)人職業(yè)發(fā)展規(guī)劃、職工培訓(xùn)等聯(lián)系，績效反饋環(huán)節(jié)存在功能障礙，造成激勵(lì)不足的情況。

三、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員績效管理實(shí)踐

（一）逐步形成目標(biāo)、溝通和改進(jìn)理念

美國聯(lián)邦政府強(qiáng)調(diào)樹立正確工作目標(biāo)的重要性，要求公務(wù)員根據(jù)自身崗位職責(zé)和組織目標(biāo)制定個(gè)人的績效目標(biāo)。其次，美國聯(lián)邦政府十分重視績效溝通，并在績效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)予以體現(xiàn)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)與公務(wù)員進(jìn)行各種形式的溝通以激勵(lì)公務(wù)員更好地完成工作任務(wù)。另外，美國聯(lián)邦政府認(rèn)為，績效管理的本質(zhì)就是希望通過考評(píng)發(fā)現(xiàn)績效問題，進(jìn)而不斷改進(jìn)的過程。因此在實(shí)踐環(huán)節(jié)較為注重績效結(jié)果的反饋，幫助公務(wù)員找出自身存在的問題并督促其加以改正。

（二）完善績效管理制度

美國聯(lián)邦政府關(guān)于公務(wù)員績效管理的法律體系建設(shè)較為完善，并制定相關(guān)配套法規(guī)輔助實(shí)施。1993年頒布《政府績效與結(jié)果法案》，要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)作中長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃報(bào)告，而且每年都要作績效匯報(bào)，該法案首次確定政府績效管理制度。2010年再次頒布《政府績效與結(jié)果修正法案》，在原有法案基礎(chǔ)上，對(duì)各個(gè)操作環(huán)節(jié)進(jìn)一步具體細(xì)化。

（三）公正公開的績效管理流程和科學(xué)的考核方式

美國聯(lián)邦政府的績效管理分為“績效計(jì)劃—績效溝通—績效考評(píng)—績效反饋”四個(gè)步驟，每個(gè)環(huán)節(jié)都是相輔相成、必不可少的一部分，推動(dòng)績效管理目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。美國聯(lián)邦政府還采取360度考核方式，通過同事、上級(jí)、下級(jí)、自身和服務(wù)對(duì)象對(duì)公務(wù)員績效狀況的監(jiān)督和評(píng)價(jià)更有利于折射出全面的信息，從而有利于改進(jìn)績效。

（四）績效獎(jiǎng)勵(lì)和定制式培訓(xùn)并行

美國聯(lián)邦政府非常重視績效管理中的反饋環(huán)節(jié)。一方面，對(duì)高績效公務(wù)員給予獎(jiǎng)勵(lì)，包括即時(shí)認(rèn)可績效等非正式獎(jiǎng)勵(lì)以及績效薪酬、帶薪休假、代金券等正式獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面，對(duì)績效較低的公務(wù)員診斷績效不佳的真正原因，并給予相應(yīng)改進(jìn)措施，開發(fā)“定制式績效改進(jìn)方案”。采取一系列激勵(lì)手段肯定并鼓勵(lì)高績效表現(xiàn)的發(fā)生，并通過分析績效改進(jìn)的關(guān)鍵點(diǎn)來改善低績效表現(xiàn)。

四、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）構(gòu)建正確的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政價(jià)值觀和公共服務(wù)理念

行政價(jià)值觀是政府及其工作人員行使行政權(quán)力、處理公共事務(wù)的靈魂，應(yīng)貫徹到政府各項(xiàng)工作中去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該緊跟時(shí)代步伐，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，摒棄落后陳舊、以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展方式。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員還應(yīng)樹立以人為本的服務(wù)理念，改變自上而下層層控制的官僚做派，無論是對(duì)組織內(nèi)部的工作人員還是外部的人民群眾，都應(yīng)建立起順暢高效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，努力打造服務(wù)型政府，構(gòu)建和諧社會(huì)。

（二）加強(qiáng)公務(wù)員績效管理法制化建設(shè)

健全績效管理法律法規(guī)體系、提高公務(wù)員合法性認(rèn)同是完善公務(wù)員績效管理最為重要的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)績效考核指標(biāo)體系、績效考評(píng)方法等加以規(guī)范約束。

1.構(gòu)建科學(xué)的績效管理指標(biāo)體系

首先，綜合運(yùn)用SWOT方法和關(guān)鍵指標(biāo)方法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行全面分析，在準(zhǔn)確掌握其發(fā)展機(jī)會(huì)及影響要素的基礎(chǔ)上，確立其總體發(fā)展目標(biāo)和各層面具體目標(biāo)。其次，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不同職能部門，根據(jù)平衡計(jì)分卡理論，從效果、產(chǎn)出、內(nèi)部運(yùn)作、自身建設(shè)情況等四個(gè)方面設(shè)置各部門的考核指標(biāo)體系，將實(shí)際可行又具有激勵(lì)效果的指標(biāo)體系傳達(dá)到每個(gè)職員，做好組織內(nèi)縱向和橫向的協(xié)調(diào)整合工作，并塑造學(xué)習(xí)型政府的良好組織形象。

2.完善考評(píng)方法，優(yōu)化考評(píng)內(nèi)容

完善績效管理考評(píng)方法，引入多元化評(píng)估主體，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員都有機(jī)會(huì)參與進(jìn)來，落實(shí)以人為本的主體性地位。優(yōu)化考評(píng)內(nèi)容，要做到因地制宜、突出實(shí)際，目標(biāo)可完成并具有一定挑戰(zhàn)性能夠激勵(lì)組織成員的績效提高，建立起長效激勵(lì)機(jī)制。此外還應(yīng)堅(jiān)持公平、公正、公開的績效考核原則，透明陽光的考核程序、考核內(nèi)容更能夠使人信服并不斷完善自我，因此加強(qiáng)對(duì)整個(gè)績效管理過程的監(jiān)察也是有必要的。

（三）健全績效管理激勵(lì)機(jī)制

建立獎(jiǎng)懲分明的激勵(lì)機(jī)制，將薪酬、晉升、培訓(xùn)、職業(yè)發(fā)展規(guī)劃等多重激勵(lì)方法納入其中，與加強(qiáng)考評(píng)結(jié)果的反饋與應(yīng)用聯(lián)系起來，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員適當(dāng)形成利益性組織認(rèn)同。綜合運(yùn)用各種激勵(lì)手段，協(xié)調(diào)整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員個(gè)人需要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體目標(biāo)，滿足其不同發(fā)展階段的需求以及自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的需要。

此外，構(gòu)建團(tuán)結(jié)協(xié)作的行政組織氛圍、加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，促進(jìn)組織內(nèi)知識(shí)共享，構(gòu)建統(tǒng)一的信息平臺(tái)，加強(qiáng)縱向和橫向的溝通與認(rèn)可、支持，也有利于組織認(rèn)同觀念的形成和績效管理工作的有效推進(jìn)。

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D630.3

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1008-4428（2017）09-155-03

程彥華，女，山東曹縣人，廣東海洋大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共組織管理。