文/馮晗璐，天津濱海農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司

監(jiān)管高壓下地方政府融資平臺的轉型發(fā)展及應對

文/馮晗璐，天津濱海農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司

國發(fā)[2014]43號、[2014]45號文、財預[2017]50號文、財預[2017]87號文相繼出臺，銀行斷貸、政府撤函，各地方政府融資平臺面臨著嚴峻的融資壓力，在此形勢下，平臺公司亟需通過優(yōu)化資源配置、引入社會資本等途徑尋求轉型發(fā)展之路。本文在指出地方政府融資平臺現(xiàn)狀及存在問題的基礎上，介紹幾種轉型升級思路。

監(jiān)管高壓；地方政府；融資平臺；轉型發(fā)展；應對

改革開放后，我國實行分稅制改革，有效擴充了中央政府財政實力，但與此同時，地方政府在城鎮(zhèn)提升改造、醫(yī)療、科教文化設施建設等方面的需求不斷加大，勢必造成了地方政府財政赤字，因此其融資需求加劇，地方政府融資平臺應運而生。一直以來，地方政府融資平臺成為地方政府彌補財政缺口的重要渠道，在獲取預算外資金、推動城鄉(xiāng)建設、促進經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮著至關重要的作用。但國務院、財政部等五部委出臺的一系列監(jiān)管文件，從源頭上規(guī)范了政府舉債，限制了政府債務規(guī)模，從此地方政府通過平臺公司融資借債的模式將會被打破。因此，尋求監(jiān)管高壓下的轉型升級之路勢在必行。

1 地方政府融資平臺發(fā)展過程中問題突出

1.1 管理體制不健全、權責混亂

目前我國的地方政府融資管理體制不健全，平臺公司無法脫離政府干預進行市場化獨立運作，權責不明極易引發(fā)道德風險。同時，公司內(nèi)部高管層多為具有行政職務的政府官員，“重政績、輕效率”的經(jīng)營理念使其在決策層面易形成短期行為，財務安排、人事任命等均完全由政府決定，未能有效借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理制度，形成了信息不對稱、透明度低，效率缺失的現(xiàn)象。

1.2 融資渠道單一、債臺高筑

由于平臺公司為具有政府背景的融資公司，其所承建的基礎設施項目大多具有周期長、回報慢等特點，因此平臺公司依靠自身營運資金流償還債務的壓力很大，這就意味著其不得不通過“借新債、還舊債”的方式拆東補西，步入循環(huán)困境。一系列監(jiān)管文件的頒布，迫使金融機構規(guī)避政策風險，謹慎看待平臺融資。一旦此現(xiàn)象在金融市場蔓延，平臺公司將出現(xiàn)還款資金斷裂、債臺高筑的現(xiàn)象，引發(fā)普遍性金融問題。

1.3 影響國家宏觀調(diào)控、引爆風險

除了舉新債還舊債的方式外，土地出讓金收入也是一部分政府融資平臺公司的主要還款來源，大規(guī)模的土地出售提高了房地產(chǎn)開發(fā)商拿地、囤地、炒地的熱情，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的同時也很大程度上促進土地價格上漲，從而削弱了國家對房地產(chǎn)市場的調(diào)控力度，影響宏觀調(diào)控政策的有效實施，引發(fā)連鎖反應，形成市場風險。

2 地方政府融資平臺改革升級、轉型發(fā)展思路

2.1 剝開政府外衣，全面實現(xiàn)市場化經(jīng)營

按照《新預算法》的相關要求，地方政府一律不得通過平臺公司舉債融資，因此各地方城建投資公司、資產(chǎn)經(jīng)營公司等平臺企業(yè)將結束其充當政府投融資代理人的角色，剝離政府外衣，褪去行政職能，進行市場化升級改造。經(jīng)過市場化運作的平臺公司將成為具有獨立法人地位的主體，不再依賴財政資金支持，完全依靠自主經(jīng)營創(chuàng)造現(xiàn)金流。平臺公司將徹底憑借自身實力進行市場化投融資，其借債行為也不會被納入地方政府債務進行統(tǒng)一管理，同樣政府也不會出具還款承諾函、財政安慰函等作為金融機構為其發(fā)放貸款的增信保障。在此形勢下，平臺公司若想順利注入市場資金、形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流，就必須具備高效的經(jīng)營管理能力和完善優(yōu)化的公司治理結構。

2.2 重視人才培養(yǎng)，健全約束激勵機制

地方政府融資平臺公司若想實現(xiàn)高效率、高產(chǎn)能的常態(tài)化經(jīng)營，就必須重視人才培養(yǎng)，重新做好公司內(nèi)職員的身份認定，高級管理人員不能再由政府官員擔任。同時，要按照現(xiàn)代企業(yè)制度積極引進專業(yè)人才，融合市場化經(jīng)營性要求建立科學的約束激勵機制，加強對現(xiàn)有員工的培訓和指導，不斷提升其業(yè)務水準，推動融資平臺公司的平穩(wěn)發(fā)展。

2.3 拓寬融資渠道，發(fā)展PPP社會資本合作模式

PPP（Pubic-Private-Partnership）即政府與社會資本合作模式，既指政府與私人部門為提供社會公共物品而形成的伙伴關系，也代表廣義上的項目融資模式。PPP項目融資與傳統(tǒng)的銀行貸款具有很大的差異：首先是融資主體不同，傳統(tǒng)貸款的融資主體是具有政府背景的融資平臺公司，而PPP模式下的融資主體為有社會資本參與的項目公司；其次是擔保方式不同，傳統(tǒng)貸款多為政府直接向金融機構出具多種形式的還款承諾以作為授信支撐，而PPP模式下的項目公司則必須依靠自身實力，地方政府不得提供任何信用擔保；最后是還款來源不同，傳統(tǒng)貸款依靠統(tǒng)一劃撥的財政資金作為還款來源，而PPP模式還款需依賴項目公司的經(jīng)營現(xiàn)金流。

借助PPP合作方式引入社會資本，可有效的推進地方政府融資平臺公司的跨越式發(fā)展，平臺公司應結合自身優(yōu)勢選取優(yōu)質(zhì)項目，采用產(chǎn)業(yè)基金、ABS資產(chǎn)證券化等多種途徑引入私人部門的投資形成PPP項目盤活社會資源，兩部門在兼顧公平與效率的前提下充分發(fā)揮各自的稟賦優(yōu)勢，在基礎設施建設、公共服務提供等方面體現(xiàn)了重要的作用。

盡管各級政府不遺余力的推廣PPP融資模式，但由于該類項目不可避免的固化著體量大、周期長、交易成本高、回報率低等特征，對社會資本的吸引力不足，推進速度較為緩慢。我國各級政府若想加快PPP項目的落地，大力發(fā)展PPP金融，就必須出臺切實可行的政策法規(guī)，破解項目實施后資本流動性不足、社會資本退出難等問題，增加金融資本注入的動力。同時，各地方政府應盡快消除官本位意識，加強對PPP業(yè)務的認知程度，杜絕把PPP項目當作施工招投標運作的亂象，挖掘收益與風險相匹配的優(yōu)質(zhì)項目資源，有效利用過橋貸款、資產(chǎn)證券化、非標掛牌轉標等模式實現(xiàn)PPP項目全生命周期融資。

3 金融機構應如何應對政府融資平臺市場化轉型

3.1 梳理存量債權，增加擔保措施

按照國務院及財政部頒布的監(jiān)管文件規(guī)定，地方政府不得向金融機構出具顯性或隱性的信用擔保以幫助融資平臺公司借貸。這一政策無疑是一把政府與金融機構博弈的雙刃劍，在控制了政府債務規(guī)模的同時也對金融機構資金的穩(wěn)定性和貸款的安全性產(chǎn)生了巨大的挑戰(zhàn)。由于地方政府融資平臺公司從創(chuàng)建伊始就充當著政府投融資的通道，其本身的經(jīng)營現(xiàn)金流及財政撥款有限，不能覆蓋龐大的貸款規(guī)模，因此“借新還舊”是這類平臺公司玩轉資金游戲的主要方式。同時，金融機構對平臺公司的授信往往更看重其背后的政府信用，忽視了對其資產(chǎn)負債比率、營運能力等指標的測算，一旦市場上的大多數(shù)金融機構迫于政策壓力放棄新增授信，地方政府融資平臺將陷于還款困境。因而，那些仍持有這類信貸資產(chǎn)的金融機構，應追加有效的抵質(zhì)押、除政府外的第三方擔保等措施以降低信貸風險。

3.2 密切關注政策進展，緊抓市場機遇

在嚴密的監(jiān)管政策下，商業(yè)銀行等金融機構應時刻保持清醒的頭腦，緊密跟蹤政策變動，針對不同類型的平臺公司提供差異化的金融服務，中小金融機構可積極參與政府債券的承銷與投資，有實力的金融機構應挖掘PPP項目的市場機遇，選擇發(fā)達區(qū)域、重點項目、優(yōu)質(zhì)客戶嘗試介入。商業(yè)銀行參與PPP項目，一方面可增加綜合收益，使其除了獲得常規(guī)性利息收入外，還可通過提供財務顧問、商業(yè)咨詢、資產(chǎn)托管等服務賺取中間業(yè)務收入；另一方面，有利于提升其資產(chǎn)質(zhì)量、優(yōu)化資產(chǎn)結構，PPP模式雖弱化了政府信用擔保，但由于該類項目大多承建的是城市提升改造等大型基礎設施建設，有較為穩(wěn)定和充足的現(xiàn)金流，在提升資產(chǎn)質(zhì)量和優(yōu)化信貸結構等方面強于大多數(shù)競爭性行業(yè)和民營企業(yè)。

3.3 強化專業(yè)能力，降低業(yè)務風險

商業(yè)銀行等金融機構應強化員工素質(zhì)培養(yǎng)，加強人員能力建設，提升參與PPP項目評估環(huán)節(jié)的專業(yè)化水平，甄選符合國家產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)質(zhì)項目進行有效實施。此外，項目落地后應重視貸后管理，定期對授信客戶的財務狀況和抵質(zhì)押品的現(xiàn)狀進行跟蹤調(diào)查，研判其資金償還能力，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時采取措施降低業(yè)務風險。

地方政府融資平臺的產(chǎn)生和發(fā)展是我國特殊經(jīng)濟體制下的必然產(chǎn)物，平臺公司應抓住機遇、順勢而為，在當前大力推進PPP和國企改革的浪潮下，科學、穩(wěn)健、健康的持續(xù)發(fā)展。