文/崔迪 林曉琳

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“審管分離”制度改革理論探索與實(shí)踐

文/崔迪 林曉琳

規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，深化行政審批制度改革，是有效解決行政審批工作“門(mén)難進(jìn)”“臉難看”“事難辦”“話(huà)難聽(tīng)”等制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸問(wèn)題的終極途徑。因此，以行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)來(lái)降低社會(huì)成本，才能塑造良好的政府形象，實(shí)現(xiàn)行政審批制度的現(xiàn)代化。

簡(jiǎn)政放權(quán)；行政許可；審管分離

為進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，轉(zhuǎn)變政府職能，深化審批制度改革成為了本屆政府改革的“突破口”。2014年天津市濱海新區(qū)行政審批局成立，拉開(kāi)了行政審批制度改革試點(diǎn)的大幕。2016年5月，李克強(qiáng)總理在全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)（簡(jiǎn)稱(chēng)“放管服”）改革電視電話(huà)會(huì)議中，特別提到“天津等地區(qū)把各部門(mén)的審批權(quán)集中到一起，組建了行政審批局，實(shí)行綜合審批、一顆印章管到底，收到明顯效果……”目前全國(guó)各地區(qū)均在“審”“管”分離領(lǐng)域做出了積極的探索和行動(dòng)。主要將原屬各職能部門(mén)的審批事項(xiàng)集中到一個(gè)新設(shè)立的政府組成部門(mén)，由該部門(mén)統(tǒng)一行使全部行政審批職能。

盡管百姓叫好聲不絕，但在實(shí)踐操作中，有些地方對(duì)此仍存在著爭(zhēng)議和質(zhì)疑，主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

一是傳統(tǒng)思維作怪，不忍權(quán)力再分配。個(gè)別地區(qū)和部門(mén)態(tài)度曖昧，實(shí)踐中采取觀(guān)望的態(tài)度，缺乏工作主動(dòng)意識(shí)，以各種理由、借口絕不當(dāng)?shù)谝粋€(gè)“出頭鳥(niǎo)”，致使行政審批權(quán)相對(duì)集中不徹底。

二是部門(mén)過(guò)于龐大，權(quán)力過(guò)于集中。集中審批后，原分散在各部門(mén)的審批權(quán)力向一個(gè)部門(mén)轉(zhuǎn)化，矛盾也向一個(gè)部門(mén)聚集。與此同時(shí)，面對(duì)長(zhǎng)久以來(lái)形成的吃、拿、卡、要等社會(huì)意識(shí)形態(tài)矛盾，審批干部廉潔從政面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。

三是審管難以和諧，銜接難以無(wú)縫。審管分離后，兩部門(mén)都將從自身的工作角度出發(fā)考慮問(wèn)題，個(gè)別干部思想消極心理狀態(tài)在一段時(shí)間內(nèi)將持續(xù)存在，嚴(yán)重影響審管工作無(wú)縫對(duì)接，將會(huì)不同程度的出現(xiàn)審管空白領(lǐng)域。

四是權(quán)責(zé)界限不清，問(wèn)題依舊扯皮。審批部門(mén)依據(jù)申請(qǐng)材料不能獨(dú)立完成全部審批程序，必須依靠原職能部門(mén)的現(xiàn)場(chǎng)踏勘結(jié)論作出行政許可決定。一旦行政許可事項(xiàng)出現(xiàn)偏差，權(quán)責(zé)不清的矛盾依然突出。

五是改革措施超前，配套法規(guī)滯后。行政審批制度改革試點(diǎn)從下至上，而不是從上至下，上下職能部門(mén)對(duì)接不順暢，個(gè)別干部對(duì)行政審批的集中性、長(zhǎng)久性、合法性并不看好。

解決上述問(wèn)題，需要做到以下幾個(gè)方面的工作：

一是強(qiáng)有力的組織推進(jìn)是審批制度改革的根基。任何一項(xiàng)改革都需要完善的頂層設(shè)計(jì)和強(qiáng)有力的組織制度，要讓改革的實(shí)際成果促使不同的聲音逐漸消亡。只要有“殺開(kāi)一條血路”的決心，中國(guó)共產(chǎn)黨人就沒(méi)有干不成的事業(yè)。組織定下的制度與事業(yè)，理解的要執(zhí)行，不理解的也要不折不扣的執(zhí)行，要在執(zhí)行中不斷加深理解。各級(jí)干部要有克服萬(wàn)難的毅力和決心，才能實(shí)現(xiàn)改革的全面勝利。

二是干部能力素質(zhì)是決定審批制度改革的關(guān)鍵。負(fù)責(zé)審批業(yè)務(wù)的干部，是否有相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)、是否有堅(jiān)強(qiáng)的黨性原則、是否有獨(dú)擋一面的工作能力，與審批制度改革的成敗有著密切的聯(lián)系。要堅(jiān)決將一批能干事、想干事、有辦法、敢創(chuàng)新、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹窟x拔上來(lái)。他們不僅會(huì)起到使改革平穩(wěn)過(guò)渡的作用，更重要的是能夠有效促進(jìn)“審管銜接”工作有條不紊的展開(kāi)發(fā)揮巨大能量。

三是行政許可審批制式化是堵住腐敗的源頭措施。各級(jí)政府要抓緊建立權(quán)力清單，形成審批事項(xiàng)程序化、制度化、模式化。清單之外無(wú)附加條件，讓申請(qǐng)人一目了然、一步到位。要及時(shí)清理與國(guó)家有關(guān)法規(guī)不一致的附加申請(qǐng)條件，徹底清除“省、自治區(qū)政府要求提供的其他材料”等模糊概念字樣，消滅權(quán)力尋租空白地帶，壓縮彈性審批空間，一就是一、二就是二，從而徹底避免腐敗。

四是“集中現(xiàn)場(chǎng)踏勘”是簡(jiǎn)政放權(quán)的重要環(huán)節(jié)。為有效防控“多龍治水”的局面，使行政審批工作權(quán)責(zé)清晰，應(yīng)將分散至各部門(mén)的現(xiàn)場(chǎng)踏勘職能集中到一個(gè)部門(mén)勢(shì)在必行。具體措施上，可由行政審批局成立各類(lèi)“專(zhuān)家?guī)臁睂?shí)行跨專(zhuān)業(yè)、多專(zhuān)家聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)踏勘，專(zhuān)家組獨(dú)立行使現(xiàn)場(chǎng)踏勘權(quán)并終身負(fù)責(zé)。此舉，待審批企業(yè)只需接受一支隊(duì)伍現(xiàn)場(chǎng)踏勘，而不用再迎接多個(gè)部門(mén)登門(mén)，將有效減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高審批效率。

五是“互聯(lián)網(wǎng)審批”是審批制度改革取得決定性勝利的高級(jí)階段。“互聯(lián)網(wǎng)審批”要建立在國(guó)民素質(zhì)整體提高，誠(chéng)信制約系統(tǒng)相對(duì)完善的基礎(chǔ)上逐步加以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，大部分申請(qǐng)人都希望與官方面對(duì)面的交流得到答復(fù)，而不習(xí)慣、不適應(yīng)被動(dòng)等待官方的網(wǎng)絡(luò)回復(fù)，“互聯(lián)網(wǎng)審批”的實(shí)用性、可操作性面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)?？纱齻鹘y(tǒng)審批模式成熟后，穩(wěn)妥扎實(shí)加以推進(jìn)，否則就會(huì)出現(xiàn)投入與實(shí)用性不符的尷尬局面。

改革的號(hào)角已經(jīng)吹響，來(lái)不得半點(diǎn)馬虎，我們要認(rèn)真履行政府職能，托舉審批制度改革的頂層設(shè)計(jì)，重構(gòu)審批部門(mén)與監(jiān)管部門(mén)利益格局，倒逼職能部門(mén)強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管，破除“以審代管”的固有模式，建立“審批部門(mén)搞審批、監(jiān)管部門(mén)抓監(jiān)管”的審管分離制度模式，在實(shí)踐中逐漸摸索經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)工作方法，攪活行政審批“審管不分”這潭死水。以制度性改革切實(shí)促進(jìn)各地營(yíng)商環(huán)境的改善，使百姓能安居樂(lè)業(yè)，讓企業(yè)能專(zhuān)心致志搞生產(chǎn)，抓好質(zhì)量建設(shè)。行政審批機(jī)構(gòu)環(huán)境好了、服務(wù)周到了、笑容漸多了、不吃拿卡要了、辦事流程公開(kāi)了、審批速度加快了、老百姓少跑腿了、心里有底了、不再擔(dān)驚受怕了……老百姓滿(mǎn)意了，我們的工作方向就對(duì)了。所以，老百姓的滿(mǎn)意度，才是評(píng)價(jià)簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)際成果、檢驗(yàn)行政審批制度改革成功與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)。

崔迪（1975年2月—）男，漢族，遼寧遼陽(yáng)市人，現(xiàn)遼寧省錦州市機(jī)關(guān)干部，公務(wù)員，本科學(xué)歷，處長(zhǎng)，研究方向：行政許可審批。林曉琳（1979年10月—）女，漢族，遼寧錦州人，現(xiàn)遼寧省錦州市政法干部，公務(wù)員，本科學(xué)歷，法官，研究方向：司法審判。