美國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

近幾年，我國互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展引起了廣泛關(guān)注。本文對美國互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展、監(jiān)管模式與實(shí)踐進(jìn)行了具體的分析和研究，在此基礎(chǔ)上提出了數(shù)條可以規(guī)范我國互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的監(jiān)管思路和政策建議。

一、引言

近幾年我國互聯(lián)網(wǎng)金融各種商業(yè)模式飛速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)金融作為普惠金融的代表已經(jīng)被作為國家戰(zhàn)略的重要組成部分?；ヂ?lián)網(wǎng)金融潛在的風(fēng)險比傳統(tǒng)金融行業(yè)更為復(fù)雜，因此我國對互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管更具挑戰(zhàn)性。美國的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管模式已經(jīng)逐步成熟完善，對我國當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管有一定借鑒意義。

二、我國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管存在的問題

（一）缺乏明確監(jiān)管主體

由于我國特殊的國情，目前現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制在監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)金融方面顯得力不從心?，F(xiàn)階段，我國金融監(jiān)管采用的依然是傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管制度，也就是所謂的“一行三會”（即中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會以及中國保監(jiān)會）是互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的主體機(jī)構(gòu)。隨著我國金融業(yè)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營模式也逐漸發(fā)生變化。中信、光大、平安三大金融控股公司和各大商業(yè)銀行都在加快自己的金融全牌照計劃。按此趨勢，分業(yè)監(jiān)管模式顯然不再有利于銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)以及互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)之間的業(yè)務(wù)交流和創(chuàng)新。各行業(yè)的監(jiān)管信息難以匯聚、監(jiān)管資源的分散以及監(jiān)管的缺位越位，從而影響金融監(jiān)管的效率。

（二）監(jiān)管執(zhí)法存在偏差

在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的執(zhí)行上，當(dāng)前我國互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，各監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)有較大差別，導(dǎo)致現(xiàn)行互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管政策的實(shí)施并不完善，嚴(yán)苛執(zhí)法所付出的成本和執(zhí)法效益不成正比，給社會福利造成損失。同時，當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管執(zhí)法側(cè)重于刑事制裁和給予違規(guī)者行政處罰，而在民事制裁補(bǔ)償方面則關(guān)注不夠。當(dāng)前我國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管執(zhí)法的定位偏差，使得互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)內(nèi)的違法犯罪成本極低，各種違法、違規(guī)甚至犯罪行為屢見不鮮。

（三）缺乏具體監(jiān)管規(guī)則

鑒于互聯(lián)網(wǎng)金融的開放性、普惠性以及其產(chǎn)品服務(wù)的專業(yè)性、復(fù)雜性，針對互聯(lián)網(wǎng)金融制定的監(jiān)管規(guī)則至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：維護(hù)市場正當(dāng)競爭的市場監(jiān)管規(guī)則、鼓勵公平交易的市場監(jiān)管規(guī)則、緩減互聯(lián)網(wǎng)金融市場中信息不對稱的市場監(jiān)管規(guī)則、有關(guān)信息披露標(biāo)準(zhǔn)的審慎監(jiān)管規(guī)則、防范互聯(lián)網(wǎng)金融市場出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險的穩(wěn)定性監(jiān)管規(guī)則等。從我國目前已經(jīng)頒布的法律法規(guī)以及政策來看，我國目前還缺乏比較系統(tǒng)性的監(jiān)管制度，互聯(lián)網(wǎng)金融從本質(zhì)上來看還處于一種相對無規(guī)則約束的狀態(tài)。

三、美國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

（一）第三方支付監(jiān)管

美國對第三方支付業(yè)務(wù)采取的是功能性監(jiān)管策略，根據(jù)功能性監(jiān)管的特點(diǎn)，其監(jiān)管的對象主要側(cè)重于第三方交易的過程而不是第三方支付機(jī)構(gòu)。具體而言，美國對第三方支付的監(jiān)管可以劃分為以下三個層次。首先是立法層面。美國并沒有專門針對第三方網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)制定專門的法律法規(guī)來監(jiān)管，而是使用現(xiàn)有的法律法規(guī)或者修訂增加法律條文來對第三方支付業(yè)務(wù)進(jìn)行約束管理。其次是監(jiān)管機(jī)制層面。美國各州相關(guān)的監(jiān)管部門可以在不違背本州上位法的前提下，對第三方網(wǎng)絡(luò)支付平臺的相關(guān)業(yè)務(wù)流程制定切合本州實(shí)踐的準(zhǔn)則。最后是沉淀資金管理方面。FDIC（聯(lián)邦存款保險公司）規(guī)定沉淀資金所產(chǎn)生的利息用于第三方支付機(jī)構(gòu)支付所必要的保險費(fèi)。

如果將第三方支付企業(yè)作為主要目標(biāo)，那么第三方支付企業(yè)至少應(yīng)當(dāng)受到以下八個不同方面的監(jiān)管要求。

第一，注冊。在美國，絕大部分州都有《貨幣服務(wù)法案》來規(guī)范監(jiān)督非存款貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為。根據(jù)規(guī)定，美國第三方支付管理權(quán)歸屬于各州，且大部分州都有著牌照的要求。

第二，電子轉(zhuǎn)賬規(guī)則。第三方支付企業(yè)在支付之前向消費(fèi)者明確揭示其擁有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，建立爭議解決機(jī)制。

第三，消費(fèi)信用規(guī)則。要求企業(yè)主動向消費(fèi)者揭示其面臨的信貸成本，并且建立爭議解決機(jī)制。

第四，賬單信息規(guī)則。要求無線網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商應(yīng)當(dāng)提供準(zhǔn)確、清晰并且詳盡的單據(jù)。

第五，公平貿(mào)易規(guī)則。對于金融類機(jī)構(gòu)的第三方支付業(yè)務(wù)，由消費(fèi)者金融保護(hù)局監(jiān)管；而非金融類機(jī)構(gòu)的第三方支付業(yè)務(wù)，由聯(lián)邦貿(mào)易委員會監(jiān)管。

第六，消費(fèi)者隱私保護(hù)規(guī)則。各類型的金融機(jī)構(gòu)在與消費(fèi)者簽訂合同的同時以及每個會計年度都必須向消費(fèi)者表明對其的隱私保護(hù)規(guī)則，而且應(yīng)當(dāng)鼓勵客戶靈活地依據(jù)自己掌握的信息，自主地選擇個人信息的分享范圍。

第七，存款保險規(guī)則。適用范圍主要包括各大商業(yè)銀行一定額度內(nèi)的存款以及聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）和全國信貸聯(lián)盟監(jiān)理署（NCUA）共同確定的賬戶。從賬戶的角度來看，主要看互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的資金是否在被聯(lián)邦存款保險公司認(rèn)可的賬戶中保存。

第八，反洗錢規(guī)則。反洗錢規(guī)則具體有以下幾點(diǎn)要求：客戶身份的識別；交易的記錄最少保存五年；企業(yè)應(yīng)當(dāng)擬定書面的合規(guī)方案，包括反洗錢的內(nèi)部控制機(jī)制，同時培養(yǎng)企業(yè)員工的反洗錢意識。

（二）P2P平臺監(jiān)管

美國政府將P2P網(wǎng)絡(luò)信貸納入證券業(yè)監(jiān)管，側(cè)重于市場準(zhǔn)入和信息披露方面的監(jiān)管。美國聯(lián)邦證券交易委員會（SEC）規(guī)定，P2P信貸平臺需要注冊成為證券經(jīng)紀(jì)商，因?yàn)镾EC把P2P信貸平臺出售的憑證認(rèn)定為是一種證券。由于在SEC注冊的成本非常高，其他的潛在P2P網(wǎng)絡(luò)信貸市場參與者很多沒有選擇美國市場，因此美國SEC的規(guī)定在一定程度上阻止了潛在競爭者的加入。SEC監(jiān)管所重點(diǎn)關(guān)注的則是網(wǎng)貸平臺所披露的信息是否符合監(jiān)管的規(guī)定。在這個前提之下，一旦P2P網(wǎng)貸平臺出現(xiàn)了資金風(fēng)險等問題，只要P2P的投資者能夠證明在其平臺發(fā)行說明書中的關(guān)鍵信息有遺漏、錯誤或者存在明顯的欺詐行為，那么P2P的投資者就可以通過法律手段向問題平臺追償損失，這樣很大程度上降低了P2P市場參與者面臨的風(fēng)險。

對于P2P網(wǎng)貸平臺而言，除了在SEC登記并滿足其監(jiān)管要求外，P2P網(wǎng)貸平臺還需要在相應(yīng)的州證券監(jiān)管部門再進(jìn)行登記。不過美國有些州對投資者也有一定的要求，比如在法律法規(guī)中加入了一些評價投資者個人財務(wù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，包括個人最低收入門檻、個人證券投資占個人總投資的比重上限等。

（三）眾籌融資平臺監(jiān)管

2008年美國金融危機(jī)以來，刺激就業(yè)、創(chuàng)造新的就業(yè)崗位成為美國政府的首要目標(biāo)。2012年4月5日，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《創(chuàng)業(yè)企業(yè)扶助法》，簡稱“JOBS法案”。該法案制定的目的在于，一方面使美國的中小微企業(yè)滿足美國證券法規(guī)的要求，另一方面讓美國的中小微企業(yè)更方便地吸引投資者并獲得投資，解決這些企業(yè)融資難、融資貴的問題，從而大幅緩解美國當(dāng)時面臨的嚴(yán)重的失業(yè)問題。

JOBS法案在有關(guān)眾籌的規(guī)定上有以下兩點(diǎn)。第一，適當(dāng)開放眾籌股權(quán)融資。第二，注重保護(hù)眾籌投資者的利益。隨著JOBS法案的實(shí)施，美國的眾籌業(yè)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。一些天使或風(fēng)投直接將企業(yè)的項(xiàng)目放在眾籌平臺上融資，也直接參與平臺上融資項(xiàng)目的投資活動。過去在美國只有870萬的高凈值人群才可以進(jìn)行投資，而隨著眾籌的出現(xiàn)，投資的門檻大大降低，現(xiàn)在大眾也可以進(jìn)行投資。當(dāng)今世界的投資已經(jīng)進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時代，JOBS法案使得大部分人都可以通過眾籌這一新興融資模式對創(chuàng)業(yè)型企業(yè)進(jìn)行投資。

四、美國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

為了保證我國互聯(lián)網(wǎng)金融的可持續(xù)發(fā)展，中國人民銀行和有關(guān)部門將按照“鼓勵創(chuàng)新、防范風(fēng)險、趨利避害、健康發(fā)展”的十六字總體方針進(jìn)一步探索和完善我國互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管方針和政策。

（一）明確法律地位，盡快建立行業(yè)自律

建立金融監(jiān)管部門和地方政府有關(guān)部門相互配合的監(jiān)督機(jī)制，在完全自愿基礎(chǔ)上建立行業(yè)自律，依照公認(rèn)的規(guī)則來約束自身的經(jīng)營業(yè)務(wù)并實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)部的自我管理，從互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)的許可設(shè)立、業(yè)務(wù)運(yùn)作、資金存放日常管理等方面實(shí)施監(jiān)管。

（二）促進(jìn)監(jiān)管一致，維護(hù)公平競爭

假設(shè)監(jiān)管當(dāng)局采取差異化的監(jiān)管策略，那么監(jiān)管套利和不公平競爭的現(xiàn)象難以避免。從我國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的實(shí)際操作來看，以阿里巴巴為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)為市場上的消費(fèi)者提供支付服務(wù)或貸款服務(wù)，但在實(shí)際上并沒有受到傳統(tǒng)金融業(yè)那樣嚴(yán)格的金融監(jiān)管，以銀行為首的金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)表示出對這種監(jiān)管不一致的不滿。為了確保監(jiān)管有效性，維護(hù)金融市場的公平競爭，國家在制定互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)監(jiān)管條例時，應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)和傳統(tǒng)的持牌機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)一視同仁，只要其從事的金融業(yè)務(wù)類型相同，就應(yīng)該適用于同樣的監(jiān)管政策。一旦發(fā)生監(jiān)管不一致，市場秩序?qū)艿狡茐模M(jìn)而導(dǎo)致金融監(jiān)管的無效?；ヂ?lián)網(wǎng)金融企業(yè)間接從事支付清算、資金融通等與傳統(tǒng)金融相類似的金融服務(wù)時，監(jiān)管部門需要按照統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行監(jiān)督，避免出現(xiàn)監(jiān)管套利和不公平競爭等妨礙金融市場有效性和穩(wěn)定性的因素。

（三）加強(qiáng)對金融消費(fèi)者的教育

金融監(jiān)管的本質(zhì)要求是要充分保護(hù)金融市場參與者的合法權(quán)益，監(jiān)管當(dāng)局必須要求互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)平臺充分披露產(chǎn)品和服務(wù)的信息，嚴(yán)格審核市場參與者的信譽(yù)狀況，增加交易雙方信息的透明度。金融消費(fèi)者保護(hù)的重點(diǎn)是，加強(qiáng)對消費(fèi)者的信息安全保護(hù)，依法加大對侵害互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)者各類權(quán)益行為的打擊力度。

（四）創(chuàng)新金融監(jiān)管思路

協(xié)調(diào)好管理和創(chuàng)新的關(guān)系，加大信息共享力度和立場協(xié)調(diào)是加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的重要內(nèi)容。因此，應(yīng)著重解決業(yè)務(wù)創(chuàng)新中出現(xiàn)的新問題，維護(hù)市場的有序發(fā)展。然后協(xié)調(diào)好防范風(fēng)險和行業(yè)發(fā)展的關(guān)系。通過和互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的充分交流，監(jiān)管當(dāng)局可以清晰地認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在日常運(yùn)營和內(nèi)部風(fēng)險控制等方面的獨(dú)特性，從而提高監(jiān)管規(guī)則制定的針對性和有效性，極大程度上降低互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)合規(guī)所需要的成本。（作者單位為山東師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）