王 微

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院， 貴州 貴陽 550025)

國(guó)際援助協(xié)調(diào)的多中心治理研究*

王 微

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院， 貴州 貴陽 550025)

作為援助有效性的重要因素之一， 援助的協(xié)調(diào)性在本世紀(jì)受到了空前重視。 本文剖析了多中心治理理論在國(guó)際援助協(xié)調(diào)中的適用性， 并從國(guó)際組織層面、 援助主體之間、 援助方與受援方之間、 民間力量等方面闡述了國(guó)際援助協(xié)調(diào)事務(wù)的“多中心治理”框架， 這也是推動(dòng)國(guó)際發(fā)展事業(yè)由資源動(dòng)員走向全球治理的內(nèi)在要求。

國(guó)際援助； 國(guó)際援助協(xié)調(diào)； 多中心治理； 援助有效性

0 引 言

隨著本世紀(jì)以來國(guó)際社會(huì)對(duì)援助有效性問題的空前關(guān)注， 援助的協(xié)調(diào)性作為援助有效性的重要因素之一也受到廣泛重視。 聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)將援助協(xié)調(diào)性定義為：“受援國(guó)政府從援助國(guó)獲得援助并將其納入國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略之中的過程?！盵1]也就是說， 國(guó)際援助要能支持受援國(guó)的國(guó)家目標(biāo)、 優(yōu)先事項(xiàng)和發(fā)展戰(zhàn)略， 其強(qiáng)調(diào)的是援受雙方的協(xié)調(diào)。 21世紀(jì)以來， 援助協(xié)調(diào)日益強(qiáng)調(diào)捐助者和受援國(guó)整合各方資源的共同努力， 它不僅包括捐助者之間對(duì)援助行動(dòng)的共同安排， 也包括援助活動(dòng)與伙伴國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略、 發(fā)展進(jìn)程的一致， 還包括援助系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的集體效益。 援助協(xié)調(diào)日益成為新時(shí)期國(guó)際治理體系的一個(gè)重要議題。

援助協(xié)調(diào)自20世紀(jì)60年代便引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注并成立了兩大國(guó)際援助協(xié)調(diào)組織： 經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)DAC(1960年)和聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署UNDP(1965年)。 在七八十年代， 由于冷戰(zhàn)的原因， 援助協(xié)調(diào)性并沒有引起國(guó)際社會(huì)的重視。 1992年， 在經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)高級(jí)會(huì)議上， 援助國(guó)提出了援助政策的“一致性”概念。 “一致性”概念的提出標(biāo)志著傳統(tǒng)援助國(guó)開始重新重視援助的協(xié)調(diào)性議題。 在這一時(shí)期， 還誕生了日后在國(guó)際援助協(xié)調(diào)上起重要作用的財(cái)政主體——?dú)W洲發(fā)展基金EDF(1993年)。 2000年以來國(guó)際社會(huì)舉辦了關(guān)于援助有效性問題的多倫國(guó)際磋商并出臺(tái)了一系列全球性文件： 《羅馬宣言》(2003年) 《巴黎宣言》(2005年) 《阿拉克行動(dòng)議程》(2008年) 《釜山宣言》(2011年) 《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(2015年)。 其中， 《羅馬宣言》 《巴黎宣言》最明確提出要提高捐助者協(xié)調(diào)的重要性， 《阿拉克行動(dòng)議程》 《釜山宣言》 《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》則使援助協(xié)調(diào)性具有了援受雙方協(xié)調(diào)和援助系統(tǒng)與其他系統(tǒng)協(xié)調(diào)等更豐富的內(nèi)容。 近20年中， 人們對(duì)協(xié)調(diào)性認(rèn)識(shí)的逐步深化也使得協(xié)調(diào)性從“捐助者協(xié)調(diào)(Donor Harmonization)”擴(kuò)展到了全方位的“援助協(xié)調(diào)(Aid Coordination)”[2]。

1 國(guó)際援助協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)與困難

正如現(xiàn)實(shí)主義國(guó)際政治理論家摩根索所說： 無論什么形式的對(duì)外援助,其主要目標(biāo)都是促進(jìn)和保護(hù)國(guó)家利益。[3]盡管援助協(xié)調(diào)性近二十年取得了一定的發(fā)展， 但由于各國(guó)的對(duì)外援助政策通常還是首先服務(wù)于自己的國(guó)家利益， 然后在此基礎(chǔ)上關(guān)注人類共同的利益和整個(gè)援助系統(tǒng)的效果， 而各個(gè)援助國(guó)由于歷史和國(guó)情的不同， 對(duì)于國(guó)家利益的認(rèn)同和追求的領(lǐng)域、 方式都不相同， 再加上整個(gè)國(guó)際援助系統(tǒng)缺乏一個(gè)具有強(qiáng)制執(zhí)行力的權(quán)威機(jī)構(gòu)， 因此使得援助的協(xié)調(diào)事務(wù)變得錯(cuò)綜復(fù)雜， 困難重重。 這主要表現(xiàn)在雙邊援助與國(guó)際協(xié)調(diào)之間的矛盾上。

由于雙邊途徑能夠較好地貫徹援助國(guó)的理念與意圖， 便于援受雙方的溝通與合作， 故各國(guó)之間的雙邊援助是國(guó)際援助的主要形式。 這些雙邊援助的項(xiàng)目主要來自23個(gè)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會(huì)的成員國(guó)(Development Assistance Committee, DAC)。 到2011年， 官方發(fā)展援助的雙邊援助總額為160.748億美元， 其中， DAC國(guó)家雙邊援助額為134.411億美元， 占援助總額的83.62%， 較2000年總額增長(zhǎng)了167.83%。 當(dāng)前的對(duì)外援助， 百分之八十的比重還是采取國(guó)家對(duì)國(guó)家(stat-to-state)的雙邊援助形式， 其動(dòng)因就是為了讓援助服務(wù)于援助國(guó)的理念與意圖， 實(shí)現(xiàn)援助國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略， 而援助協(xié)調(diào)常常是為了應(yīng)對(duì)各種全球問題和人道主義危機(jī)， 實(shí)現(xiàn)全球戰(zhàn)略， 這里就有一個(gè)國(guó)家利益與全球利益的矛盾沖突與調(diào)和問題。 同時(shí)， 雙邊援助中援助國(guó)具有主導(dǎo)權(quán)與話語權(quán)， 而援助協(xié)調(diào)行動(dòng)的順利進(jìn)行要求援助國(guó)讓渡部分主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)， 而國(guó)際援助領(lǐng)域缺乏一個(gè)具有絕對(duì)權(quán)威的協(xié)調(diào)主體， 往往使得這種要求難以落實(shí)， 國(guó)際援助領(lǐng)域“各行其是”的局面暫時(shí)還難以得到根本性改變。

2 國(guó)際援助協(xié)調(diào)的可能性

在國(guó)際援助協(xié)調(diào)問題上， 最大的困難是存在國(guó)家利益與全球利益的矛盾沖突與調(diào)和問題， 但這并不代表國(guó)際援助協(xié)調(diào)是不可能進(jìn)行的。

第一， 《羅馬宣言》(2003年) 《巴黎宣言》(2004年) 《阿拉克行動(dòng)議程》(2008年) 《釜山宣言》(2011年) 《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(2015年)等一系列全球性文件的頒布， 體現(xiàn)出全球國(guó)際援助正趨于網(wǎng)絡(luò)化和協(xié)調(diào)一致的趨勢(shì)。 雖然這些協(xié)議只構(gòu)成了一個(gè)指導(dǎo)性框架而不是保證援助效果的唯一發(fā)展手段， 但其為各援助方之間的合作、 相互信任以及聯(lián)合行動(dòng)提供了一個(gè)制度性指導(dǎo)， 其所倡導(dǎo)的核心思想代表了未來國(guó)際發(fā)展援助的趨勢(shì)， 援助協(xié)調(diào)性是援助有效性的重要因素已在國(guó)際社會(huì)達(dá)成廣泛共識(shí)。

第二， 近20年中， 人們對(duì)協(xié)調(diào)性認(rèn)識(shí)的進(jìn)步也使得協(xié)調(diào)性成為對(duì)外援助的核心原則之一。 隨著時(shí)間的推移， 關(guān)于協(xié)調(diào)性的理念、 原則、 做法越來越被國(guó)際發(fā)展界各主體所接受， 并在援助實(shí)踐活動(dòng)中發(fā)揮著越來越顯著的指導(dǎo)作用。 援助機(jī)構(gòu)已采取了各種行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)共同安排， 并不斷努力采取新的方法和措施來促進(jìn)援助的分工與協(xié)作， 如開展更多的聯(lián)合行動(dòng)， 建設(shè)援助同盟等。 在《阿拉克行動(dòng)議程》(2008年)中， 援助國(guó)和發(fā)展中國(guó)家一致同意在2009年6月前就援助的跨國(guó)分工啟動(dòng)對(duì)話， 援助國(guó)之間將實(shí)施更多統(tǒng)一的援助安排， 將建設(shè)更多的類似于世界銀行學(xué)院的全球性交流和學(xué)習(xí)平臺(tái)或國(guó)家性、 區(qū)域性的協(xié)作平臺(tái)。 歐盟采用了聯(lián)合融資安排(Joint Financing Arrangements for EU Donors， JFAs)的方式來幫助成員國(guó)協(xié)調(diào)其援助方式和程序要求， 并促進(jìn)與非歐盟捐助者的協(xié)調(diào)。 目前， JFAs已在玻利維亞、 莫桑比克、 尼加拉瓜等國(guó)使用。[4]

第三， 受援國(guó)政府也越來越重視援助的協(xié)調(diào)性， 把援助與財(cái)政、 金融、 貿(mào)易等納入統(tǒng)一的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略， 并采取各種行動(dòng)來配合援助國(guó)的援助項(xiàng)目， 以盡量降低援助成本， 提高援助實(shí)效， 已取得一些成效。 OECD-DAC在14個(gè)伙伴國(guó)進(jìn)行了關(guān)于協(xié)調(diào)性和一致性進(jìn)程的調(diào)查研究， 調(diào)查發(fā)現(xiàn)， 14個(gè)國(guó)家中有9個(gè)已經(jīng)完成了協(xié)調(diào)行動(dòng)計(jì)劃的制定， 其他5國(guó)正在籌備或即將完成。[4]*這些國(guó)家有孟加拉國(guó)、 莫桑比克、 玻利維亞、 尼加拉瓜、 尼日爾、 柬埔寨、 埃塞俄比亞、 坦桑尼亞、 贊比亞、 塞內(nèi) 加爾、 斐、 越南、 吉爾吉斯共和國(guó)、 摩洛哥等。

援助協(xié)調(diào)困難重重但又是大勢(shì)所趨， 為了提高援助協(xié)調(diào)的效果和效率， 下面引入多中心治理理論對(duì)這一問題進(jìn)行討論。

3 多中心治理理論的內(nèi)涵及其在國(guó)際援助協(xié)調(diào)中的適用性

多中心治理理論的創(chuàng)立者是美國(guó)的奧斯特羅姆夫婦(Vincent Ostrom and Elinor Ostrom)， 是多元社會(huì)中公共事物的治理理論。 多中心治理理論主張?jiān)谔峁┕伯a(chǎn)品過程中， 打破政府作為唯一管理主體的現(xiàn)狀， 實(shí)現(xiàn)管理主體多元化， 從而形成權(quán)力分散、 管理交疊、 存在于政府之外充滿競(jìng)爭(zhēng)、 富有效率的多中心治理模式。

3.1 內(nèi)涵

奧斯特羅姆的“多中心”理論強(qiáng)調(diào)參與者的互動(dòng)過程和能動(dòng)創(chuàng)立規(guī)則的治理形態(tài)。 在這里， 多中心是指許多相互獨(dú)立的決策中心或組織機(jī)構(gòu)。 權(quán)力分散、 管轄交疊的多中心治理模式因發(fā)揮自治能動(dòng)性、 充滿競(jìng)爭(zhēng)而富有效率。 多中心治理理論包含如下幾個(gè)層次的涵義： ①多中心治理以自主治理為基礎(chǔ)， “自發(fā)性的屬性可以看作是多中心的額外的定義性特質(zhì)”[5]78； ②強(qiáng)調(diào)各個(gè)主體的參與和協(xié)調(diào)， “它們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)性關(guān)系中相互重視對(duì)方的存在, 相互簽訂各種各樣的合約, 并從事合作性的活動(dòng), 或者利用核心機(jī)制來解決沖突”[6]11； ③公共事務(wù)供給的多元化， “‘多中心’意味著有許多在形式上相互獨(dú)立的決策中心……”[6]12； ④重新定位政府的角色和作用。 政府不再是單一治理主體， 主要以提供法律依據(jù)和制度保障的方式對(duì)公共物品的生產(chǎn)和提供進(jìn)行間接管理。[7]11

埃莉諾·奧斯特羅姆(E.Ostrom)教授和文森特·奧斯特羅姆 (V.Ostrom)教授共同創(chuàng)立的多中心理論是多元社會(huì)中公共事物的治理理論， 強(qiáng)調(diào)公共物品供給結(jié)構(gòu)的多元化， 強(qiáng)調(diào)公共部門、 私人部門、 社區(qū)組織均可成為公共物品的供給者， 從而把多元競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共物品供給過程中來。 打破了以往學(xué)者認(rèn)為只有國(guó)家或市場(chǎng)是解決公共事務(wù)治理之道的定式思維， 提出了政府與市場(chǎng)之外新的可能性方式， 即在政府、 市場(chǎng)兩個(gè)中心之外引入社會(huì)， 作為“第三個(gè)中心”， 這是該理論的貢獻(xiàn)與創(chuàng)新之處。[8]18

3.2 適用條件

3.2.1 公共產(chǎn)品——多中心治理理論適用性的邏輯起點(diǎn)

多中心治理理論根本目的是向社會(huì)提供公共物品。 公共物品是多中心治理理論的存在基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。 多中心治理理論能否被運(yùn)用于國(guó)際援助協(xié)調(diào)問題中， 首先取決于國(guó)際援助是否屬于公共產(chǎn)品。

20世紀(jì)60年代中期， 美國(guó)學(xué)者理查德·澤克豪澤(Rich ard J Zeckhauser)、 約翰·平庫斯(John Pincus)、 曼庫爾·奧爾森(Mancur Olson)就已經(jīng)把對(duì)外援助視為一種國(guó)際公共產(chǎn)品了。 進(jìn)入21世紀(jì)， 隨著經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)(DAC)、 聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)、 世界銀行(WB)等多邊援助機(jī)構(gòu)對(duì)援助有效性的關(guān)注， 對(duì)外援助的國(guó)際公共產(chǎn)品屬性日益獲得人們的共識(shí)。 拉維·坎布爾(Ravi Kanbur)和托德·桑德勒(Todd Sandler)指出， 以國(guó)際公共產(chǎn)品形式提供的對(duì)外援助會(huì)增加作為發(fā)展援助的比重。[9]55-94托德·桑德勒將對(duì)外援助歸類為公共產(chǎn)品中的連帶產(chǎn)品(joint products)， 亦即能同時(shí)有兩種或兩種以上產(chǎn)出且各自的公共性程度有所不同的產(chǎn)品。 馬克·費(fèi)羅尼(Marco Ferroni)強(qiáng)調(diào)， 官方發(fā)展援助的作用之一是促進(jìn)市場(chǎng)或受援國(guó)政府無力提供的公共產(chǎn)品的供給， 國(guó)際組織和官方發(fā)展援助可起到為區(qū)域性公共產(chǎn)品融資充當(dāng)催化劑、 來源和渠道的作用。[10]93，157

從國(guó)際社會(huì)的角度看， 由特定援助國(guó)或多邊援助機(jī)構(gòu)提供的對(duì)外援助是可供其他援助國(guó)或非援助國(guó)及其民眾獲益的國(guó)際公共產(chǎn)品。 例如， 以維護(hù)和平、 減少貧困、 防治疾病、 保護(hù)環(huán)境、 改良教育、 擴(kuò)散技術(shù)等為目的的對(duì)外援助， 至少能從兩個(gè)方面讓國(guó)際社會(huì)受益： 一是有利于消除或降低由國(guó)際危機(jī)引發(fā)的國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)， 如戰(zhàn)亂、 沖突、 傳染性疾病、 難民潮等， 二是有利于消除或降低各國(guó)企業(yè)在受援國(guó)的投資風(fēng)險(xiǎn)， 從而保障其正常的投資收益。[11]

3.2.2 多個(gè)治理主體——多中心治理理論適用性的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

“我們不指望發(fā)現(xiàn)充分整合的命令結(jié)構(gòu)， 而指望發(fā)現(xiàn)權(quán)威充分分散并且有許多不同的命令結(jié)構(gòu)?！盵12]116國(guó)際援助領(lǐng)域， 沒有一個(gè)絕對(duì)的一元權(quán)威， 其治理主體包括聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)、 經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)(DAC)、 歐盟(EU)、 世界銀行(WB)這樣的政府間國(guó)際組織， 也包括主權(quán)國(guó)家對(duì)外援助機(jī)構(gòu)， 如美國(guó)國(guó)際開發(fā)署(USAID)、 英國(guó)國(guó)際發(fā)展部(DFID)、 日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)(JICA)、 德國(guó)經(jīng)濟(jì)合作部(BMZ)、 加拿大國(guó)際發(fā)展署(CIDA)等及各受援國(guó)政府(主要是廣大發(fā)展中國(guó)家政府)， 還包括大量的國(guó)際非政府組織如美國(guó)卡特基金會(huì)(Carter Center)、 福特基金會(huì)(Ford Fundation)、 美國(guó)總統(tǒng)防治艾滋病緊急救援計(jì)劃(President’s Emergency Plan for AIDS Relief， PEPFAR)、 蓋茨基金會(huì)(Bill&Melinda Gates Foundation)、 全球疫苗免疫聯(lián)盟(GAVI)、 全球抗艾滋病、 肺結(jié)核及瘧疾全球基金(The Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria)、 應(yīng)對(duì)千年挑戰(zhàn)團(tuán)體(MCC)、 全球環(huán)境基金(GEF)、 國(guó)際行動(dòng)援助(Action Aid)、 國(guó)際紅十字協(xié)會(huì)(Red Cross)、 英國(guó)樂施會(huì)(Oxfam)等等， 還有大量的企業(yè)和個(gè)人。 即使像UNDP、 DAC、 EU、 WB這樣有影響的組織， 他們的主要職責(zé)也只是協(xié)調(diào)和監(jiān)督， 而不能發(fā)布命令和指揮。 因此， 這樣的格局符合多中心治理的條件。

3.2.3 利益相關(guān)者多元化——多中心治理理論適用性的支撐條件

利益相關(guān)者是指與某一特定組織或事件存在利益關(guān)系， 能夠影響其決策和行動(dòng)并受其決策和行動(dòng)所影響的任何相關(guān)者。 援助協(xié)調(diào)具有因素復(fù)雜、 影響范圍廣等特點(diǎn)。 當(dāng)援助國(guó)之間面對(duì)某一影響顯著的全球性問題商討協(xié)調(diào)機(jī)制時(shí)， 受到影響的不僅包括具體的國(guó)家和地區(qū)， 由于國(guó)際危機(jī)具有鏈發(fā)效應(yīng)， 災(zāi)難性后果往往不可估量。 本文認(rèn)為， 凡是與援助協(xié)調(diào)存在一定的利益聯(lián)系， 能夠影響援助協(xié)調(diào)或被援助協(xié)調(diào)所影響的個(gè)人或團(tuán)體都是援助協(xié)調(diào)的利益相關(guān)者， 其中包括政府間國(guó)際組織、 國(guó)際非政府組織、 相關(guān)國(guó)家政府、 企業(yè)、 NGO、 民眾等。 對(duì)于國(guó)際援助協(xié)調(diào)機(jī)制來說， 利益相關(guān)者多元化是多中心治理理論在國(guó)際援助協(xié)調(diào)中應(yīng)用的有力支撐。

3.2.4 民主——多中心治理理論賴以發(fā)揮作用的制度基礎(chǔ)

“每個(gè)人都有資格參與公共事務(wù)的處理”[12]133， “命令性權(quán)力的范圍限制在最小范圍內(nèi)”[12]165， “所有重要的決定都留給所有社群成員以及他們所選擇的代表考慮”[12]165。 奧斯特羅姆夫婦認(rèn)為：“民主社會(huì)的重要特質(zhì)是， 決策權(quán)能夠廣泛分散， 從規(guī)范的觀點(diǎn)來看， 民主社會(huì)的活力取決于社會(huì)治理中存在著實(shí)質(zhì)的多中心因素?！盵5]76顯然， 援助協(xié)調(diào)主體的多元化決定了援助協(xié)調(diào)機(jī)制的參與者不應(yīng)該僅僅是某一組織的單獨(dú)行為。 當(dāng)前， 國(guó)際社會(huì)最重要的援助協(xié)調(diào)形式是國(guó)際磋商， 成員國(guó)政府通過相關(guān)主題的國(guó)際磋商， 形成有約束力的文件， 以各種“集體的力量”對(duì)援助國(guó)和受援國(guó)施加影響， 使一些問題在發(fā)展進(jìn)化過程中有了外援的介入， 如難民救助、 氣候援助、 衛(wèi)生防疫和控制恐怖主義等， 從而以較小的成本和社會(huì)代價(jià)促成問題地解決。

4 國(guó)際援助協(xié)調(diào)中的多中心治理

事實(shí)上， 隨著國(guó)際援助主體的多元化， 各援助主體加強(qiáng)彼此間的合作和協(xié)調(diào)已經(jīng)成為未來發(fā)展援助的趨勢(shì)。 聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)差距問題工作組在2008年的報(bào)告中提出， 捐助者和受援國(guó)， 包括新增的捐助國(guó)， 應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合作， 以提高援助的一致性、 協(xié)調(diào)性， 改善可預(yù)測(cè)性。 援助相關(guān)方的行動(dòng)能夠決定援助協(xié)調(diào)規(guī)模的大小和它的成敗。 對(duì)國(guó)際援助協(xié)調(diào)事務(wù)進(jìn)行“多中心治理”， 構(gòu)建多層次協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)圍繞以下幾方面重點(diǎn)展開。

4.1 國(guó)際組織層面

作為發(fā)展援助領(lǐng)域重要的國(guó)際組織， 聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)、 經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)(DAC)、 EU、 世界銀行(WB)等有影響力的主體應(yīng)該切實(shí)履行其成員國(guó)發(fā)展合作政策的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者的作用， 在優(yōu)先合作領(lǐng)域和區(qū)域， 在國(guó)家和地區(qū)層面確立有廣泛的援助國(guó)參與的聯(lián)合行動(dòng)， 聯(lián)合行動(dòng)主要指通過援助各方開展更多統(tǒng)一的援助安排、 更多的聯(lián)合任務(wù)和聯(lián)合培訓(xùn)， 建立更多聯(lián)合實(shí)踐小組， 使援助的提供形式集約高效， 從而降低援助過程的行政管理成本和交易費(fèi)用， (ARNE BIGSTEN and SVEN TENGSTAM， 2013)以DAC國(guó)家為主要對(duì)象， 以其2009年的對(duì)外援助成本為依據(jù)， 發(fā)現(xiàn)通過援助協(xié)調(diào)行動(dòng)將使援助行政費(fèi)用下降14%， 可以節(jié)約8.56億美元的行政費(fèi)用(2009年總行政費(fèi)用為61.13億美元)。[13]同時(shí)， 使相關(guān)各方能明確一定時(shí)期內(nèi)將要達(dá)到的援助目標(biāo)、 應(yīng)遵循的行動(dòng)原則、 要完成的明確任務(wù)、 即將采取的工作步驟和相關(guān)的評(píng)估、 監(jiān)督、 問責(zé)方式等。 同時(shí)， 正視自身缺乏命令指揮這種剛性權(quán)力的事實(shí)， 善于運(yùn)用開放式協(xié)調(diào)法。 開放式協(xié)調(diào)法由歐盟首創(chuàng)和力推， 主旨是在缺乏國(guó)際權(quán)威、 各國(guó)存在多樣性的領(lǐng)域采用廣泛參與、 同儕評(píng)議、 非約束性立法等“軟”性治理工具以尋找最佳的政策實(shí)踐， 實(shí)現(xiàn)政策趨同。 采用這種方法， 政策實(shí)施的責(zé)任和權(quán)利仍然保留在主權(quán)國(guó)家手中， 它們可以根據(jù)國(guó)內(nèi)的情況自行決定實(shí)施規(guī)則的具體辦法。 但是， 它們需要對(duì)外公布在相關(guān)政策領(lǐng)域中采取的基本政策措施和這些措施的實(shí)施效果， 這既讓主權(quán)國(guó)家之間互相學(xué)習(xí)， 又對(duì)其施加了無形的壓力。 同時(shí)， 由于合作援助需要取得伙伴國(guó)政府的支持， 對(duì)于一些在合作過程中有種種困難的政府， UNDP、 DAC、 EU、 WB等應(yīng)該為其提供支持， 幫助其履行責(zé)任。

4.2 援助主體之間

發(fā)展援助的超國(guó)家理論認(rèn)為， 援助國(guó)集團(tuán)內(nèi)部各成員國(guó)之間在援助方向和內(nèi)容上需要整體協(xié)調(diào)和整合， 超越國(guó)家界限， 避免內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)， 發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)， 實(shí)現(xiàn)相互補(bǔ)充。[14]在戰(zhàn)略層面， 主要是制定國(guó)家聯(lián)合援助戰(zhàn)略。 國(guó)家聯(lián)合援助戰(zhàn)略指就某一議題、 區(qū)域、 項(xiàng)目進(jìn)行援助的伙伴國(guó)之間共同制定關(guān)于援助的根本長(zhǎng)期目標(biāo)和為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而采取的必需行動(dòng)序列和資源配置方案， 具有目標(biāo)導(dǎo)向、 長(zhǎng)期效應(yīng)、 資源承諾和沖突互動(dòng)的一般戰(zhàn)略特征。 國(guó)家聯(lián)合戰(zhàn)略的制定有助于確保捐助者形成一個(gè)共同愿景， 使援助活動(dòng)在共同的原則和框架下運(yùn)行。

在行動(dòng)層面， 具體來說， 首先， 在成員國(guó)內(nèi)部分享共同的發(fā)展目標(biāo)、 前景、 價(jià)值觀和原則， 以最大限度地達(dá)成共識(shí)， 形成共識(shí)是采取共同行動(dòng)的基礎(chǔ)； 其次， 盡量在合適的領(lǐng)域建立具有公共屬性的計(jì)劃和項(xiàng)目， 比如環(huán)保、 治污、 氣候等關(guān)乎整個(gè)人類福祉的項(xiàng)目， 以減少早期協(xié)調(diào)的阻力； 再次， 協(xié)調(diào)的一個(gè)重要內(nèi)容就是分工， 援助分工要注意利用成員國(guó)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)， 優(yōu)勢(shì)不只是建立在財(cái)源的基礎(chǔ)上， 同時(shí)也涉及更廣泛的事項(xiàng)， 如歷史、 地緣、 經(jīng)驗(yàn)等， 尤其是新興援助國(guó)和國(guó)際NGO的獨(dú)特作用應(yīng)予以重視。

4.3 援助方與受援方之間

由于各國(guó)的發(fā)展具有獨(dú)特的環(huán)境和不同的道路和特色， 故國(guó)際援助項(xiàng)目的設(shè)立和運(yùn)作要估計(jì)各國(guó)社會(huì)制度的異同對(duì)于援助項(xiàng)目運(yùn)作造成的影響。 正如一些學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的， 多維度的權(quán)力問題和接受國(guó)所具有的特點(diǎn)對(duì)于援助項(xiàng)目取得積極的成效至關(guān)重要。[15]國(guó)際援助必須關(guān)注受援國(guó)的國(guó)家主導(dǎo)權(quán)問題， 如果單向度的基于西方援助國(guó)的價(jià)值觀來提出要求， 其項(xiàng)目運(yùn)作所預(yù)期的許多目標(biāo)可能并不現(xiàn)實(shí)， 無疑會(huì)影響援助的效率。 例如， 通過對(duì)尼泊爾、 盧旺達(dá)、 科特迪瓦和秘魯四國(guó)的案例研究發(fā)現(xiàn)， 由于援助國(guó)的控制， 受援國(guó)在項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)幾乎沒有政策空間做自主的決定。[16]不同國(guó)家在發(fā)展過程中所面臨的問題和任務(wù)類型、 難度、 重點(diǎn)等具有巨大差異， 因此， 發(fā)展援助必須強(qiáng)調(diào)受援國(guó)自身發(fā)展?jié)撃艿耐诰颍?并且應(yīng)該將能力發(fā)展置于發(fā)展議題的核心。 同時(shí)， 國(guó)際援助項(xiàng)目的實(shí)施不僅是人力物力的跨國(guó)轉(zhuǎn)移， 也伴隨著價(jià)值觀和制度的傳播， 二者間的關(guān)系十分微妙。[17]這就使如何很好地把當(dāng)?shù)匚幕椭贫鹊奶攸c(diǎn)與援助項(xiàng)目所帶有的人道主義的普世價(jià)值之間進(jìn)行融合， 如何減少援助實(shí)施過程中與受援國(guó)當(dāng)?shù)氐恼巫诮讨贫群蜕鐣?huì)習(xí)俗的差異而產(chǎn)生的排斥和抵制， 如何使國(guó)際援助項(xiàng)目能夠適合當(dāng)?shù)氐膰?guó)情和民眾的需要， 成為新時(shí)期國(guó)際援助需要解決的問題。

就新時(shí)期的援受關(guān)系來說， 援助國(guó)應(yīng)加深對(duì)受援國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)、 政治制度和社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的研究， 避免過度干涉受援國(guó)的國(guó)內(nèi)政策制定， 充分保護(hù)受援國(guó)的自主權(quán)， 使受援國(guó)有充分的政策空間來發(fā)展適合國(guó)情的援助機(jī)制并滿足國(guó)家的特定需求； 援助國(guó)應(yīng)在受援國(guó)領(lǐng)導(dǎo)下， 支持該國(guó)實(shí)現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)， 其扶持應(yīng)隨受援國(guó)本國(guó)的變化而靈活變動(dòng)， 并為受援國(guó)提供他們可能需要的支持和幫助。 受援國(guó)應(yīng)認(rèn)識(shí)到發(fā)展的實(shí)質(zhì)是加強(qiáng)本國(guó)的機(jī)構(gòu)和制度， 以此達(dá)到治理目的， 而不是照搬援助國(guó)的模式， 也不是通過削弱所有權(quán)的方式實(shí)施援助， 而應(yīng)在工作分配、 減少援助微觀管理和加強(qiáng)結(jié)果管理方面進(jìn)行改善。

作為發(fā)展中國(guó)家來說， 應(yīng)明確自己在援助項(xiàng)目中發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要性。 首先應(yīng)該向捐助者表明自己需要的援助項(xiàng)目的性質(zhì)和數(shù)量以及愿意合作的領(lǐng)域， 確定本國(guó)希望捐贈(zèng)者在其發(fā)展中扮演怎樣的角色。 其次， 受援國(guó)需要在社會(huì)改造和社會(huì)進(jìn)步方面負(fù)起更多的責(zé)任， 深化地方政府、 公民社會(huì)組織和議會(huì)各方的能力建設(shè)， 因?yàn)槲磥砀嗟脑鷮⑼ㄟ^受援國(guó)的體制和機(jī)構(gòu)來開展， 因而受援國(guó)完善的政治、 經(jīng)濟(jì)體制以及良好的政策和公共治理能力將受到更多重視， 并可能成為一個(gè)至關(guān)重要的影響援助決策特別是援助分配的因素。

4.4 注重民間力量

多中心治理理論以自主治理為基礎(chǔ)， 強(qiáng)調(diào)各個(gè)主體的參與和協(xié)調(diào)， 因此注重民間力量便是這一治理理論的核心要義。 對(duì)外援助的私有化正是民間力量興起的標(biāo)志。 這一趨勢(shì)體現(xiàn)在參與援助的私人資金、 私人企業(yè)和國(guó)際非政府組織越來越多三個(gè)方面。 當(dāng)前， 私人援助增長(zhǎng)快速， 現(xiàn)已成為發(fā)展中國(guó)家獲得外部援助總額的主要部分， 2014年DAC國(guó)家流向發(fā)展中國(guó)家的私人網(wǎng)絡(luò)援助達(dá)到了4 117億美元， 非DAC國(guó)家流向發(fā)展中國(guó)家的私人網(wǎng)絡(luò)援助也達(dá)到24億美元(見表 1)； 流向發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)體的外國(guó)投資也從2005年的3 730億美元增長(zhǎng)至2014年的7 500億美元。*數(shù)據(jù)來源于聯(lián)合國(guó)文件：《秘書長(zhǎng)的說明：可持續(xù)發(fā)展籌資和2015年后發(fā)展議程方面的一致性、協(xié)調(diào)與合作》，E/2015/52，第9頁。

表 1 2010～2015年流向發(fā)展中國(guó)家的私人網(wǎng)絡(luò)資金總量 百萬美元

總之， 越來越多的主體對(duì)國(guó)際發(fā)展感興趣， 使得援助的提供和管理更加復(fù)雜， 同時(shí)還造成一定程度的援助重復(fù)、 無序競(jìng)爭(zhēng)及受援國(guó)的高管理成本等。 一方面是由于新的捐助者的出現(xiàn)使得援助更加分散， 進(jìn)一步增加了協(xié)調(diào)的難度； 另一方面是需要協(xié)調(diào)的援助主體也隨之增加， 而每個(gè)主體對(duì)有效性援助的興趣可能不同。 各種援助主體之間在項(xiàng)目、 資金、 對(duì)伙伴國(guó)政府影響力等方面有著明顯的競(jìng)爭(zhēng)， 這就為援助帶來了更多的協(xié)調(diào)問題。 盡管如此， 競(jìng)爭(zhēng)的存在對(duì)于國(guó)際援助事業(yè)總體來說是利大于弊的， 在多中心治理框架下， 援助協(xié)調(diào)要思考的不是消滅競(jìng)爭(zhēng)， 而是如何引導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)， 使之發(fā)揮積極的效應(yīng)。 奧斯特羅姆認(rèn)為：“如果多中心體制能夠解決沖突,并在適當(dāng)?shù)募s束之內(nèi)維持競(jìng)爭(zhēng), 那么它就能夠是富有活力的安排?！盵5]128

在新時(shí)期的援助協(xié)調(diào)中， 可以倡導(dǎo)成立由政府外援部門和本國(guó)私營(yíng)部門共同參與的公共基金， 將私人援助基金整合進(jìn)官方發(fā)展框架， 如美國(guó)國(guó)際開發(fā)署(USAID)與雪佛蘭公司共同設(shè)立尼日爾三角洲伙伴關(guān)系倡議基金， 雙方每年各投入2 500萬美金， 制定了為期四年的發(fā)展伙伴計(jì)劃， 推進(jìn)針對(duì)該地區(qū)的技術(shù)合作和人道主義援助。 對(duì)于國(guó)際非政府組織， 發(fā)達(dá)國(guó)家政府可以利用資金供給者的優(yōu)勢(shì)對(duì)其加強(qiáng)引導(dǎo)， 發(fā)展中國(guó)家政府則通過對(duì)其提供足夠的支持， 使其不再采用傳統(tǒng)的避開受援國(guó)政府對(duì)貧困群體提供服務(wù)的形式來提供援助， 而是依靠受援國(guó)政府來提供援助， 受援國(guó)政府在提供支持的同時(shí)扮演倡導(dǎo)者、 監(jiān)督者、 協(xié)調(diào)者和引導(dǎo)者的角色。

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OntheMulti-CenterGovernanceofInternationalAidCoordination

WANGWei

(School of Public Administration， GuiZhou University, Guiyang 550025, China)

As one of the important factors in the effectiveness of aid, the coordination of aid has

unprecedented attention in this century. This paper analyzes the applicability of the Multi-center Governance Theory in international aid coordination and expounds the multi-center governance framework of international aid coordination from the perspectives of the functions of international organizations, the relationship between the main aid bodies, the relationship between donors and recipients, and the usage of private sector forces. Meanwhile, these are also internal requirements of promoting international development from resource mobilization to global governance.

international assistance； international aid coordination； multi-center governance; aid effectiveness

1673-1646(2017)06-0057-06

2017-09-12

王 微(1974-)， 女， 副教授， 從事專業(yè)： 國(guó)際援助、 社會(huì)保障和扶貧開發(fā)。

D815

A

10．3969/j．issn．1673-1646．2017．06．011