農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作現(xiàn)狀和問題分析

李嘉敏

摘要：本文以廣東省廣寧縣為例，進行走訪和問卷調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)的土地確權(quán)進展較慢，存在和全國土地確權(quán)工作有共性的問題，例如宣傳不到位、村干部工作量大；當然也不存在有共性的問題，例如歷史遺留問題造成糾紛、村干部徇私等；同時也有其突出的地方問題，在于信息錯誤上報和土地用途變更。提出的建議包括頒證后的宣傳，同時農(nóng)村土地確權(quán)工作要回過頭去反思和檢查，建立信息共享平臺和建立群眾監(jiān)督機制。

關(guān)鍵詞：土地確權(quán)；現(xiàn)狀；問題；建議

一、背景

農(nóng)村土地確權(quán)政策被提出最早可以追溯到2009年；到2013年，中央一號文件具體提出“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”的要求，按照文件的要求，全國應該在2018年底前完成該項工作；那么從2009年起到現(xiàn)在，我國的農(nóng)地確權(quán)工作進展到底如何？針對這種情況，在前人研究的基礎(chǔ)之上，對廣東省廣寧縣白坎村委會深入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)地方突出問題，同時跟全國普遍存在的問題做簡單對比，并深入進行剖析，最后提出一些相對有效的建議。

二、白坎村委會土地確權(quán)工作現(xiàn)狀和問題

（一）白坎村委會土地確權(quán)工作現(xiàn)狀

按照要求，廣東省肇慶市廣寧縣必須在2018年底完成農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作。截止2017年7月，廣寧縣南街鎮(zhèn)在金山村委會舉辦了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證儀式，金山村20多戶村民代表參加了頒證儀式并領(lǐng)取了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，而金山村是南街鎮(zhèn)第一個完成頒證的村莊。廣寧縣推行把其中四鎮(zhèn)作為全縣的試點鎮(zhèn)進行推廣的政策，其中橫山鎮(zhèn)并未被選為示范鎮(zhèn)，剛好相反該鎮(zhèn)是廣寧縣中完成任務最慢的鎮(zhèn)之一，位于橫山鎮(zhèn)的白坎村委會有26個自然村，共1000戶，合計2000畝水田。

廣東省廣寧縣橫山鎮(zhèn)白坎村委會于2016年12月起啟動農(nóng)村土地確權(quán)工作，啟動時間相對其他地方遲延；2017年初，測繪公司完成水田地圖測繪技術(shù)工作，該村委于6月底完成承包地權(quán)屬指界階段工作，現(xiàn)已進入了經(jīng)營權(quán)確權(quán)內(nèi)業(yè)處理階段，爭取在2018年底前舉辦農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證儀式。該村委會的土地確權(quán)工作主要由白坎村委會成員以及村小組組長負責。

（二）白坎村委會土地確權(quán)工作問題

根據(jù)調(diào)查結(jié)果，本文把白坎村委會農(nóng)村土地登記確權(quán)頒證工作存在問題分為三類：一是跟全國范圍內(nèi)類似的問題，二是不存在全國范圍內(nèi)普遍突出的問題，三是存在地方性的突出問題，以下是對這些問題進行具體闡述。

1.全國范圍內(nèi)類似的問題

全國范圍內(nèi)多數(shù)存在農(nóng)民對于農(nóng)村土地確權(quán)政策的認識不足、不同農(nóng)民的認知有偏差的問題；白坎村委會也不例外，從調(diào)查結(jié)果來看，農(nóng)民對于土地確權(quán)這一政策的認識跟年齡、職業(yè)、性別、文化程度等因素有關(guān)；農(nóng)民的年齡越是在青壯年，對于土地確權(quán)的了解越深；隨著年齡的增長，他們對于土地確權(quán)的認識越不足，在中老人年齡層，他們一般對“土地確權(quán)”等字體不敏感，一旦換成“農(nóng)田的指認”等字眼，他們的表情顯露出恍然大悟；對于同年齡層的農(nóng)民來說，職業(yè)也對他們的認知產(chǎn)生影響：村干部對于確權(quán)的認知最全面，其他職業(yè)譬如電工、司機、農(nóng)民工認識次之，純務農(nóng)（只在家務農(nóng)，沒有別的兼職工作）農(nóng)民對土地確權(quán)認識最淺；從采集的問卷來看，農(nóng)民的文化程度范圍界定在大專和小學之間，農(nóng)民文化程度越高，他們對農(nóng)村土地登記確權(quán)政策越了解，最低學歷的農(nóng)民有能力認字，能夠閱懂問卷；在性別方面，男性對于土地確權(quán)的了解深于女性。

對于全國范圍內(nèi)村干部工作量過大的問題，白坎村委會也不例外。白坎村委會村干部開展工作的方式是每個自然村配備一個村小組長，村小組長向村委會主任進行匯報，這些村小組長多數(shù)表示基層工作量大是其次，最主要的問題是基層工作復雜，這是一個質(zhì)的層面；除此之外，對于村干部開展經(jīng)費問題，大部分村小組長是義務工作，并沒有得到村委會相應的補貼，農(nóng)村土地登記確權(quán)工作的補貼全部用在測繪工作人員的午餐補貼，盡管如此，村干部以及村小組長仍然盡職盡責，任勞任怨開展工作。

在宣傳方面，全國范圍內(nèi)都有各種各樣的問題，主要是宣傳不到位。白坎村委會大部分自然村沒有固定用的宣傳欄，一些十分緊急的通知也只是貼在村中人多走動的地方，這里多是通過村小組長發(fā)放材料的方式進行宣傳，有些比較先進的自然村有村微信群，村干部或者村組長通過微信群通知的方式對有土地確權(quán)政策進行宣傳和對有關(guān)通知進行公告，村干部發(fā)語音比打字的比率高。在調(diào)查中，村干部表示當時有資料的派發(fā)，但是從農(nóng)民的反饋來看，他們持有不同看法，有的表示沒有看到有宣傳資料，有些早出晚歸工作的農(nóng)民對此宣傳資料表示不清楚，有的明確表示有看到過類似資料?？傮w來看，白坎村委會村干部并沒有在類似宣傳欄地方粘貼宣傳資料，但確實是有走訪進行宣傳和派發(fā)資料，出現(xiàn)上述的問題：一是因為宣傳的普及率并不高，這是村干部的問題，對于沒有有需要進行承包的老齡化農(nóng)民，村干部就沒有派發(fā)資料；二是農(nóng)民自身的原因，一開始進行宣傳時候，大部分農(nóng)民都表示不大上心，對派發(fā)的資料只是擺在一邊，根本沒有認真閱覽過，即使有閱覽過也不了解其中的來龍去脈，所以當面臨調(diào)查時候，根本不能對應或者想不起村干部已經(jīng)進行過宣傳的事實；三是兩者共同的問題所致，該村委會多數(shù)存在全家外出務工的現(xiàn)象，家中長期無人居住，村干部可能只宣傳過一遍，對于這些外出務工的家庭，也沒有辦法對其進行走訪和資料派發(fā)，后續(xù)這些務工人員在家時候村干部也想不起需要對其進行資料派發(fā)，而這些務工人員對此并非十分關(guān)心，也沒有繼續(xù)追問村干部。以上三點是造成宣傳不到位問題的主要原因。

2.不存在全國范圍內(nèi)的問題

全國多數(shù)地方出現(xiàn)農(nóng)民不積極配合村干部工作的問題，但根據(jù)村干部和村民的反饋，村民都是積極配合村干部的工作，尤其是在承包地權(quán)屬指界階段工作，村干部發(fā)布通知需要農(nóng)民和測繪公司人員親自到田間進行承包地權(quán)屬指界確認之時，在家務農(nóng)農(nóng)民紛紛派出家中代表進行配合，對于在外務工的農(nóng)民，村干部想出辦法需要他們各戶進行委托派代表進行指認，最后指認工作完成情況完好，沒有差錯；鑒于此，農(nóng)民對于村干部工作評價幾乎一致認同，不存在不滿意的情況。這也側(cè)面反映白坎村委會村干部工作不存在不公開、不透明等現(xiàn)象，同時雖然村干部年齡趨大，但并不存在思想固化，工作方法不靈活的問題，干部與民眾關(guān)系良好，民風淳樸，村干部開展工作較順利。

多數(shù)研究表示，歷史遺留問題是農(nóng)村土地登記確權(quán)工作中的主要壁壘。根據(jù)調(diào)查顯示，白坎村委會的土地確權(quán)工作中并沒有出現(xiàn)歷史遺留問題，沒有權(quán)屬糾紛，即使承包關(guān)系存在變化，但是他們的交接程序和工作較完善，避免了類似的權(quán)屬斗爭出現(xiàn)。白坎村委會的農(nóng)民本次所確認的農(nóng)田承包面積跟1999年頒發(fā)的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證書上記載面積變化不大，主要的變化在于1999年頒發(fā)證書上用“份”對農(nóng)民承包農(nóng)田面積進行衡量，現(xiàn)在農(nóng)村土地確權(quán)證書用“畝”對農(nóng)民承包農(nóng)田面積進行界定；除此之外，微小的變化還在于年紀較大的農(nóng)民大部分把1999年承包的農(nóng)田登記在自己后代名下，于是年紀較大農(nóng)民實則已經(jīng)放棄了農(nóng)村土地承包權(quán)，他們的后代則擴大了農(nóng)地的承包面積，由于是在家庭之內(nèi)的承包權(quán)轉(zhuǎn)讓，嚴格意義上說也只是屬于微小變化。

3.地區(qū)突出問題

白坎村委會土地確權(quán)工作主要存在三個突出的問題：

第一個問題是對于上文提到的白坎村委會的農(nóng)民本次所確認的農(nóng)田承包面積跟1999年頒發(fā)的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證書上記載面積變化不大。從表面上看，這是一個好現(xiàn)象，土地也沒有流失。根據(jù)調(diào)查結(jié)果來看，這是在時間緊迫的情況下，政府為了應付完成土地確權(quán)任務，跟招標的測繪公司協(xié)調(diào)不到位，導致測繪公司馬虎工作一連串反應產(chǎn)生的結(jié)果。廣寧縣通過招標的方式向廣州市的測繪公司進行招標，其中中標的測繪公司負責全縣土地確權(quán)測繪工作，而得出的每個村的水田的圖像是他們工作成果的直接反映。白坎村委會村干部得到的第一張圖像，是完整而且清晰的地圖：村委會的住宅、建設用地、農(nóng)用地在地圖上一一對應，沒有任何差錯；隨后，村干部集合村民和測繪公司人員共同到田間進行農(nóng)田承包地指界（農(nóng)民一般稱之為“認田”），期間是由測繪公司人員進行登記和匯總。村干部表示，在完成指界工作之后，政府跟測繪公司存在利益糾紛，導致測繪公司人員更替，進一步導致更替過程中核心的交接工作被坐冷板凳，也許根本就沒有進行交接工作，在這個情況下，村干部第二次拿到的地圖上就出現(xiàn)了農(nóng)田跟承包權(quán)屬不能一一對應的情況，更有甚者地圖上一村的農(nóng)田承包權(quán)屬標志著別村的村民的名字，這給村干部加大了工作量：一邊要跟測繪公司人員進行溝通，一邊還需要跟村民溝通和統(tǒng)計出錯的記錄，這嚴重拖慢農(nóng)村土地確權(quán)工作的進度；村干部拿到的第三份地圖，相對于第二份地圖的錯誤數(shù)量已經(jīng)少了很多，但仍存在少數(shù)不能一一對應的情況，測繪公司不再根據(jù)村民意見進行修改，而直接要求村干部把第一輪土地確權(quán)的面積匯報上去，最后土地確權(quán)證書上承包的土地面積以這個匯報數(shù)為準，這就是白坎村委會農(nóng)民承包農(nóng)田面積變化不大的原因所在。

第二個問題就在于被調(diào)查人員的土地確權(quán)跟現(xiàn)在耕種的土地面積是完全不一樣的，土地確權(quán)的最大面積是3畝，最小面積是0.9畝；相對應的耕種的面積最大去到1.8畝，最大可達到0.7畝。本文提出一個耕種率=耕種畝數(shù)/確權(quán)畝數(shù)，在此假設下，白坎村委會的耕種率從33%到90%之間。一般來說，耕種率越接近1，說明這個地區(qū)的農(nóng)田有效化利用越好。然而白坎村委會的這個比率說明了所有戶的確權(quán)的農(nóng)田并非全部用來耕種，從調(diào)查結(jié)果來看，白坎村委會沒耕種部分的農(nóng)田實則是改變用途了，這個改變用途不是從基本農(nóng)田變成建設用地，而是從旱地變成竹林地。

存在改變用途是由于廣寧縣是著名的“竹子之鄉(xiāng)”，多年前受到國家經(jīng)濟發(fā)展的影響，農(nóng)民多數(shù)為了生計多數(shù)集群到珠三角地方務工，村里只剩下老幼勞動力，再加上旱地地勢崎嶇，產(chǎn)出不高，農(nóng)民在未得到允許的情況下，在這些旱地種起竹子。對于這種情況，其實農(nóng)民是有清晰的認識，他們明知道這種情況是違反國家規(guī)定的，也明知道自己變田為林的行為意味著以后如果政策變更，國家存在糧食緊缺的情況下，這些竹林將要面臨被重新開墾的可能，但是他們也時刻關(guān)注著國家政策，由于其他的水田基本可以實現(xiàn)供給，國家每年還給予一定的農(nóng)田補貼，而且國家強制農(nóng)田進行繳納農(nóng)業(yè)保險（具體是通過給給予農(nóng)業(yè)補貼，再在其中扣除的方法，每年每畝補貼達到60元/畝），憑著山高皇帝遠的心態(tài)安享現(xiàn)狀。

最后一個小問題就是廣寧縣很多文件僅僅也就是制定出來，并沒有得到真正的實施。譬如政府文件已經(jīng)明確表明需要在村級別設立村小組對農(nóng)村土地確權(quán)工作進行落實和監(jiān)督，實際情況來看，這個村小組并沒有成立，上級部門也沒有進行走訪和調(diào)查；除此之外，政府相關(guān)文件需要鎮(zhèn)府對村干部和村組長進行一定的培訓，但是根據(jù)村干部的反映他們都是按照上級的安排去配合他們的工作，并沒有進行類似的培訓，就算是簡單的會議也沒有召開，僅僅是通過電話的形式進行工作交流和匯報；最后是在村民會議部分，本來按照要求村民簽字是通過召開村民會議的方式進行，并一致投票通過，但由于基層工作的復雜性，并沒有開展該會議?？傮w來說，白坎村委會村干部工作一切從簡、鎮(zhèn)級跟村級工作交流不到位，存在政府文件不落實情況。

三、解決問題設想

（一）建立反饋小組

白坎村委會中存在確權(quán)面積面積變化不大的問題在于測繪公司按照以前的面積進行上報，這是一個很大的隱患，同時不排除其他地方也存在同樣的情況，因此建立反饋小組是十分有必要的，趁著2018年底到來之前，由反饋小組重新核實一遍測繪公司的工作，錯誤之處要重新匯報。

（二）更注重頒證后宣傳

在宣傳方面，學界給出了許多切實可行的方案，但是這些方案幾乎一致把宣傳的重點放在為了更好開展確權(quán)工作而進行宣傳，卻忽略了確權(quán)之后該政策對農(nóng)民的意義的宣傳，由于大部分農(nóng)民的文化程度較低，對確權(quán)意義的了解只停留在淺層次，因此他們無法真正從該政策中收益。從調(diào)查結(jié)果來看，村干部更傾向于確權(quán)工作辦法土地確權(quán)證書后進一步落實宣傳工作，而純務農(nóng)農(nóng)民一般只知道拿到確權(quán)證書就畫上了句號。本文認為確權(quán)工作不能在頒發(fā)土地證后畫上句號，頒發(fā)土地確權(quán)證書后更要加大力度宣傳和宣講此次確權(quán)對于農(nóng)民的意義，一方面可以使得有需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，尤其是在外務工的農(nóng)民能夠有意識有渠道進行流轉(zhuǎn)，不僅可以避免落荒現(xiàn)象，還可以加快鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的步伐；另一方面，對于沒有需要進行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來說，讓他們了解土地確權(quán)的意義可以讓他們吃定心丸，從而對土地展開長期的投入，增加土地的肥力等。

（三）建立信息分享平臺

從調(diào)查顯示來看，數(shù)量眾多的具有農(nóng)村戶口的青年并不愿意“繼承父業(yè)”，也就是不想成為一名真正的農(nóng)民，但是由于在土地確權(quán)證書上面寫著這些青年的名字，在這個信息大爆炸的時代，仍然有不普及的地帶，譬如說農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息平臺，如果沒有信息平臺，農(nóng)地很可能大面積出現(xiàn)落荒現(xiàn)象，這是對資源的一大浪費，因此建立機構(gòu)或者平臺，讓信息得以共享以及流通，這使得有意愿流轉(zhuǎn)但是沒有渠道的農(nóng)民（外出務工）得以放心讓土地流轉(zhuǎn)出去。有些農(nóng)村交通發(fā)達，可以發(fā)展成為農(nóng)場，但有些農(nóng)村交通不便利，外出務工農(nóng)民數(shù)量多，他們渴望土地能夠進行流轉(zhuǎn)，但是迫于沒有渠道，同時加上土地地理位置的缺陷，處于兩尷尬的境地，也就是有流轉(zhuǎn)的意愿，但是找不到受流轉(zhuǎn)方，也就是找不到愿意租這些土地的主，很多外出務工的農(nóng)民表示年老后會返回到農(nóng)村養(yǎng)老，因此，在務工期間，他們很希望能夠出租土地經(jīng)營權(quán)，等到養(yǎng)老的時候再收回經(jīng)營權(quán)。

（四）群眾監(jiān)督機制

該地方的土地權(quán)屬和具體農(nóng)田對不上的問題，根本原因是政府工作不到位。因此，政府工作并不是在測繪公司中標后就畫上了句號，工作重點還應該擺在后頭，后續(xù)工作還應更加做好交接和溝通工作，而不是任由放任不管。同時，政府應該嚴格按照文件落實工作，而不只是文件出來之后就失去了下文。如果能夠建立群眾監(jiān)督機制是最切實不過，但是這在現(xiàn)實中很難實行。

四、結(jié)語

做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作有利于農(nóng)村農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，同時也有利于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度。目前，農(nóng)村土地確權(quán)工作存在的問題十分嚴峻，盡管全國大部分地方都已經(jīng)啟動了該項工作，同時核心工作也已經(jīng)完成，但是完成情況并不那么理想。廣東省廣寧縣白坎村委會存在的問題主要是政府與測繪公司存在糾紛導致工作不嚴謹，農(nóng)用地用途改變，政府沒有按要求辦事；但也有積極的一方面：村民積極配合村干部工作，工作進展比較順利。對此，更應該注重在頒證后的宣傳，同時農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作不能僅僅放在未來，更要回過頭去反思和檢查，建立信息共享平臺和建立群眾監(jiān)督機制。