王玉偉 錢亮亮

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，但原有的經(jīng)濟(jì)增長模式導(dǎo)致的生態(tài)危機(jī)，已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的主要因素。在此背景下，開展生態(tài)文明建設(shè)勢在必行，而政府生態(tài)環(huán)境治理是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵，因?yàn)檎巧鷳B(tài)文明建設(shè)的主導(dǎo)者和生態(tài)文明理念的倡導(dǎo)者。本文主要從生態(tài)文明建設(shè)和政府生態(tài)環(huán)境治理的共同目的性價(jià)值向度，來探討和梳理政府的生態(tài)環(huán)境治理，來創(chuàng)新構(gòu)建一套高效、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的政府生態(tài)環(huán)境治理體系。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境；政府治理；機(jī)制構(gòu)建

20世紀(jì)60年代以來，全球生態(tài)環(huán)境不容樂觀，氣候變暖、水土流失、草原退化、森林資源銳減、生物多樣化減少、水污染和大氣污染嚴(yán)重，這些生態(tài)環(huán)境問題，使人與自然之間的關(guān)系緊張，正把人類逼進(jìn)史無前例的生存困境之中。同樣，生態(tài)環(huán)境問題也是制約我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的重要問題。

自黨的十七大提出生態(tài)文明建設(shè)的概念以來，生態(tài)文明建設(shè)無論是理論創(chuàng)新領(lǐng)域還是在實(shí)踐探索方面，都逐步進(jìn)入快軌道。十八大提出，生態(tài)文明建設(shè)是“五位一體”的總體布局的重要組成部分，要求建立完善的耕地、水和環(huán)境保護(hù)制度，健全環(huán)保責(zé)任追究制度和損害賠償制度等，將生態(tài)文明指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系。黨的十九又明確提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”。雖然實(shí)踐性工作在不斷的推進(jìn)中，但是我國的生態(tài)環(huán)境總體狀況并沒有得到扭轉(zhuǎn)，筆者認(rèn)為該狀況形成的關(guān)鍵還是在政府治理，比如涉及政府管理機(jī)制、政策制定以及法規(guī)執(zhí)行方面存在著執(zhí)行不徹底，甚至失敗的境況。因此，我國進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵就在于政府生態(tài)環(huán)境治理。

一、生態(tài)文明建設(shè)與政府生態(tài)環(huán)境治理的目的性價(jià)值向度

生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容，其本質(zhì)就是就是將可持續(xù)發(fā)展提升到綠色發(fā)展的高度，追求人與自然的和諧、人與社會(huì)的和諧以及人自身的和諧。政府是生態(tài)文明建設(shè)的主導(dǎo)者，通過制定生態(tài)環(huán)境的法律政策、運(yùn)用行政調(diào)控和行政強(qiáng)制等手段，對(duì)自然資源進(jìn)行合理利用和保護(hù)，并減少生態(tài)破壞的行為，實(shí)施有效的生態(tài)環(huán)境治理，從而實(shí)現(xiàn)人、社會(huì)與生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。由此可見，生態(tài)文明建設(shè)與政府生態(tài)環(huán)境治理的目的性價(jià)值向度是一致的，即都是要實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

1.目的性價(jià)值之一：人的全面發(fā)展

隨著生態(tài)危機(jī)的加劇，人和社會(huì)便開始反思與自然的關(guān)系，意識(shí)到人類的事務(wù)必須與自然協(xié)調(diào)一致，開始在責(zé)任的基礎(chǔ)上調(diào)整自己的行為，按照自然的規(guī)律來開發(fā)和利用自然，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。

我國在進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)和政府生態(tài)環(huán)境管理時(shí)，首先要樹立正確認(rèn)識(shí)人與自然的關(guān)系，要實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共同發(fā)展，就必須正確利用、改造和保護(hù)自然。若不能正確對(duì)待自然，自然會(huì)反作用于人類，所以我們科學(xué)地處理人與自然的關(guān)系。改變原有的消費(fèi)方式和經(jīng)濟(jì)增長模式實(shí)現(xiàn)利用和改造自然，例如倡導(dǎo)綠色消費(fèi)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)；通過公共權(quán)力政府制定環(huán)境保護(hù)的法律和政策，建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、政績考核制度、生態(tài)責(zé)任追究制度等實(shí)現(xiàn)保護(hù)自然。其次，妥善處理人口、資源、環(huán)境和發(fā)展的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基礎(chǔ)，生態(tài)文明是條件，社會(huì)公平是目標(biāo)，三者同時(shí)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)人的全面持續(xù)發(fā)展。第三，用邊際效用理論來看，無論是生態(tài)文明建設(shè)還是政府生態(tài)環(huán)境治理都是為了提高人民生活質(zhì)量、促進(jìn)人的全面發(fā)展，都有利于提升人民的幸福感。但兩者的邊際效用是負(fù)相關(guān)性的，當(dāng)物質(zhì)財(cái)富比較匱乏時(shí)，物質(zhì)財(cái)富的增加的邊際效用高，相反，當(dāng)物質(zhì)財(cái)富比較充裕時(shí)，生態(tài)環(huán)境改善的邊際效用高。

2.目的性價(jià)值之二：可持續(xù)發(fā)展

目前我國的發(fā)展觀是可持續(xù)發(fā)展觀，從生態(tài)文明角度看，包括三個(gè)方面意義：首先，發(fā)展的可持續(xù)性，即當(dāng)代的決策和行為不得危害未來自然資源的需求和整體發(fā)展，保持發(fā)展的連貫性和可持續(xù)性；其次，發(fā)展的協(xié)調(diào)性，即大自然提供的資源和環(huán)境等生命支持功能是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和人的發(fā)展與自然生態(tài)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；最后，發(fā)展的公平性，即不僅在當(dāng)代和后代人之間，還要求國家各地區(qū)之間、國與國之間在自然資源的開發(fā)和利用、環(huán)境保護(hù)等方面相互協(xié)作、公平發(fā)展。

可持續(xù)發(fā)展的前提條件就是資源和環(huán)境。發(fā)展的同時(shí)必須保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保證以可持續(xù)的方式使用自然資源和環(huán)境成本，使發(fā)展控制在生態(tài)承載能力之內(nèi)。可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)了發(fā)展是有限制的，沒有限制就沒有發(fā)展的持續(xù)。生態(tài)可持續(xù)發(fā)展同樣強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)，但不同于以往將環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展對(duì)立的做法，可持續(xù)發(fā)展要求通過轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，從發(fā)展的源頭、從根本上解決環(huán)境問題。這些都離不開生態(tài)文明建設(shè)和政府對(duì)生態(tài)環(huán)境的有效治療。

二、政府生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的構(gòu)建與創(chuàng)新

從目的性價(jià)值來看，生態(tài)文明建設(shè)與政府生態(tài)環(huán)境治理有著共同的價(jià)值向度。我國政府應(yīng)以這個(gè)價(jià)值向度為切入點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際情況，構(gòu)建并運(yùn)行一套有中國特色的并行之有效的生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制。

1.優(yōu)化生態(tài)環(huán)境決策機(jī)制

在生態(tài)環(huán)境治理中，政府起著決定性作用，所以決策機(jī)制直接關(guān)系著環(huán)境政策的有效落實(shí)，關(guān)系著人的全面發(fā)展，關(guān)系著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。首先健全環(huán)境專家咨詢和論證機(jī)制。因?yàn)榄h(huán)境政策具有高度的復(fù)雜性和不確定性，并且多種價(jià)值觀念并存，所以在進(jìn)行與環(huán)境相關(guān)的決策時(shí)，通過專家會(huì)議法或德爾菲法、或直接邀請具有一定權(quán)威的環(huán)境專家進(jìn)行咨詢，集合各方專家的理論、信息、經(jīng)驗(yàn)，以及其不同的價(jià)值觀、不同視角和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，可以使決策更科學(xué)性和可行性。其次建立嚴(yán)格的決策程序。決策過程是一個(gè)嚴(yán)格、縝密的過程：政策認(rèn)定與目標(biāo)確立、項(xiàng)目背景及可行性調(diào)查、擬定生態(tài)治理方案、相關(guān)專家咨詢及技術(shù)論證、評(píng)估和優(yōu)化方案、報(bào)請政府審批及政策公示、政策執(zhí)行、跟蹤調(diào)查和群眾監(jiān)督、根據(jù)反饋修改和完善政策。通過制定相關(guān)的制度法規(guī)對(duì)環(huán)境決策程序加以規(guī)范。并在整個(gè)決策過程中，集體決策成員都應(yīng)充分發(fā)表自己的意見和建議營造一個(gè)寬松、平等的氛圍。最后完善決策制約機(jī)制。為保證決策的民主性和科學(xué)性，減少政府環(huán)境政策的失誤，就要建立及時(shí)的糾錯(cuò)機(jī)制，健全政策決策責(zé)任認(rèn)定和追究制度，規(guī)范責(zé)任追究的程序。

2.規(guī)范環(huán)境政策執(zhí)行機(jī)制

政策執(zhí)行是整個(gè)環(huán)境政策實(shí)施過程的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的基本環(huán)節(jié)，可以體現(xiàn)政策的引導(dǎo)、約束、協(xié)調(diào)的功能和政策本身的價(jià)值。然而，政策執(zhí)行也是一項(xiàng)極為復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，由于種種原因會(huì)導(dǎo)致偏離政策目標(biāo)的政策失控或者政策執(zhí)行的效果不盡人意。首先要使環(huán)境資源執(zhí)行資源化。環(huán)境政策執(zhí)行過程中，不僅涉及環(huán)境政策制定者和執(zhí)行者的責(zé)任、權(quán)利及相關(guān)利益利問題，還與整個(gè)生態(tài)環(huán)境市場直接相關(guān)的信息、資金和技術(shù)以及投資主體，因此有必要在環(huán)境政策執(zhí)行和落實(shí)過程中，對(duì)這些政策資源調(diào)配和控制。其次要加強(qiáng)環(huán)境政策執(zhí)行的透明度。一般而言，環(huán)境政策是環(huán)境治理的基本理念，都會(huì)涉及多數(shù)人的當(dāng)前利益和社會(huì)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益，因此各級(jí)政府致力構(gòu)建開放透明的治理環(huán)境，將所有政策執(zhí)行的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及懲戒辦法放在“陽光下”，比如建立負(fù)面清單、應(yīng)用好新媒體，自覺接受來自社會(huì)各方面的監(jiān)督，提高政策執(zhí)行的效率和質(zhì)量。

3.構(gòu)建生態(tài)績效管理機(jī)制

我國以往的政府績效方面偏重于經(jīng)濟(jì)效益的提高，而忽視同等重要的生態(tài)效益。生態(tài)管理績效機(jī)制的關(guān)鍵在于要改變目前以GDP為衡量指標(biāo)的績效評(píng)價(jià)與考核體系，改變經(jīng)濟(jì)增長方式，將生態(tài)文明的關(guān)鍵指標(biāo)納入到整個(gè)政府管理的考核體系中。所以應(yīng)該構(gòu)建基于生態(tài)文明建設(shè)的綠色GDP績效評(píng)估指標(biāo)體系。這個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系從四個(gè)方面進(jìn)行設(shè)計(jì)：（1）經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。環(huán)境政策在執(zhí)行的過程中，從生態(tài)治理系統(tǒng)，到每個(gè)部門、每個(gè)項(xiàng)目，都要考慮成本和效益，要進(jìn)行成本核算，以盡可能少的投入來維持政府管理和行政服務(wù)活動(dòng)的政策進(jìn)行。（2）生態(tài)指標(biāo)。民眾對(duì)生態(tài)治理的滿意程度、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定評(píng)價(jià)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)、群眾性環(huán)境訴求事件發(fā)生的數(shù)量等都是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)的重要內(nèi)容。（3）效果指標(biāo)。政府生態(tài)環(huán)境治理的效果和作用如何，是衡量政府在該工作中的工作績效的重要標(biāo)準(zhǔn)，能體現(xiàn)政府在進(jìn)行生態(tài)治理過程中的努力程度。環(huán)境損益減量指標(biāo)、清潔生產(chǎn)工藝采用率、森林覆蓋率、環(huán)保投資增長率、三廢處理率等都屬于政府生態(tài)治理的效果指標(biāo)范疇。f41社會(huì)公平指標(biāo)。公平指標(biāo)是政府生態(tài)治理過程中，就生態(tài)資源的利用和產(chǎn)出利益所質(zhì)疑其公平性的而言的，包括人與人之間公平、組織之間公平、享受的機(jī)會(huì)公平和代際之間公平。政府在實(shí)施生態(tài)環(huán)境治理過程中要保證不同個(gè)人和組織都能夠享受到相應(yīng)的服務(wù)，例如政策和資金對(duì)生態(tài)破壞嚴(yán)重地區(qū)進(jìn)行傾斜、保障弱勢地區(qū)和弱勢群體的正當(dāng)生態(tài)權(quán)益等。

4.構(gòu)建和完善生態(tài)協(xié)商民主機(jī)制

生態(tài)環(huán)境治理是人、社會(huì)和自然通過合作、協(xié)商，確立認(rèn)同的共同目標(biāo)來實(shí)施對(duì)公共事務(wù)管理的良性互動(dòng)過程；協(xié)商民主機(jī)制鼓勵(lì)人們積極參與社會(huì)建設(shè)的各方面，生態(tài)協(xié)商民主的政治維度是環(huán)境治理領(lǐng)域的政治協(xié)商模式，強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)環(huán)境治理各個(gè)主體的平等協(xié)商、生態(tài)資源利用的配置和協(xié)調(diào)，通過制度建設(shè)和實(shí)踐來實(shí)現(xiàn)生態(tài)社會(huì)利益需求的合理分配。所以要建立和完善我國生態(tài)民主參與機(jī)制：要繼續(xù)完善生態(tài)民主參與法律制度；加強(qiáng)環(huán)境信息公開制度；推動(dòng)非政府環(huán)保組織的發(fā)展。

5.健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)督機(jī)制

首先要強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)行政內(nèi)部的監(jiān)督，減少權(quán)力被濫用的危險(xiǎn)程度：改變原有的雙重領(lǐng)導(dǎo)制，使環(huán)境監(jiān)察部門具有獨(dú)立地位；擴(kuò)大環(huán)境監(jiān)察部門的職權(quán)范圍，給予環(huán)境監(jiān)察部門一定行政處分權(quán)和經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)；擴(kuò)大環(huán)境監(jiān)察部門的職能范圍，要加強(qiáng)事前、事中和事后三位一體全方位的監(jiān)督體系，不能等生態(tài)事件發(fā)生后才治理。其次是加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督：構(gòu)建輿論監(jiān)督責(zé)任制度，以法律和制度的形式來明確輿論監(jiān)督的權(quán)利、義務(wù)及相關(guān)程序；完善各種傳播媒體的輿論自律，提高輿論監(jiān)督的有效性。最后應(yīng)該整合和健全各種監(jiān)督機(jī)制，打破以往各自為政的格局，形成多層次、全方位和強(qiáng)有力的監(jiān)督體系。

6.健全生態(tài)危機(jī)管理機(jī)制

由于世界人口的增長，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，加上戰(zhàn)爭和社會(huì)動(dòng)亂，人類干預(yù)自然界的規(guī)模和強(qiáng)度不斷地?cái)U(kuò)大和深化，全球多處出現(xiàn)森林覆蓋面積縮小、草原退化、水土流失、沙漠?dāng)U大、水源枯竭、環(huán)境污染、環(huán)境質(zhì)量惡化、氣候異常、生態(tài)平衡失調(diào)等等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，增加了事關(guān)存亡的危急性事件發(fā)生的概率，由此引發(fā)的沖突事件極易造成社會(huì)和政治危機(jī)。例如紀(jì)錄片《穹頂之下》播出之后，引發(fā)了社會(huì)的廣泛熱議和對(duì)霧靄背后凸顯的生態(tài)危機(jī)的思考。生態(tài)環(huán)境危機(jī)實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)代文明下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)之間的矛盾沖突導(dǎo)致的。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境資源等自然生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性越來越強(qiáng)，誘發(fā)生態(tài)環(huán)境危機(jī)的因素增多，擴(kuò)展速度加快，容易形成“蝴蝶效應(yīng)”?，F(xiàn)在的生態(tài)環(huán)境危機(jī)不只局限于生態(tài)領(lǐng)域，逐步設(shè)計(jì)到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、國家安全等領(lǐng)域，這些都考驗(yàn)著政府生態(tài)環(huán)境的危機(jī)管理水平和能力。面對(duì)生態(tài)環(huán)境危機(jī)，政府應(yīng)當(dāng)首先建立健全一套科學(xué)的、可行的生態(tài)預(yù)警機(jī)制，對(duì)生態(tài)事件防患于未然；其次健全生態(tài)危機(jī)中的決策與行動(dòng)機(jī)制，發(fā)生危機(jī)時(shí)，能迅速、及時(shí)做出反應(yīng)，將危害程度降至最低；最后建立客觀、公正的反饋和評(píng)估機(jī)制，政府及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以避免類似生態(tài)危機(jī)的再次出現(xiàn)。

無論是生態(tài)文明建設(shè)還是政府對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理，兩者有共同的價(jià)值向度，反映了人們對(duì)生態(tài)文明建設(shè)及政府生態(tài)環(huán)境治理的熱切期待，也反映了人類最終所追求的希望和理想、信仰和依托、期待和憧憬。因此，建立健全并運(yùn)行一套行之有效的政府生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制，是我國生態(tài)文明建設(shè)中政府生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵和核心，對(duì)我國建立高效、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的政府生態(tài)環(huán)境治理體系有重要作用和深遠(yuǎn)影響。