論監(jiān)察與檢察協(xié)調(diào)銜接機制的構(gòu)建

樊崇義，哈 騰

(中國政法大學 司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，北京 100088)

習近平總書記在談到反腐敗法規(guī)制度建設(shè)時指出，要系統(tǒng)完備、銜接配套，立治有體、施治有序，把制度的牢籠扎細扎密扎牢，做到前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成[1]。這一論述從宏觀視角揭示了反腐敗工作是一項系統(tǒng)工程，查辦職務(wù)犯罪案件應(yīng)講究系統(tǒng)性、整體性和關(guān)聯(lián)性。隨著檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查機構(gòu)和職能轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察委員會，由此必然產(chǎn)生監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)和工作銜接問題，這是國家監(jiān)察體制改革進入“深水區(qū)”后所不得不面臨的現(xiàn)實問題。而審查起訴作為監(jiān)察委員會職務(wù)犯罪案件調(diào)查程序結(jié)束后的下一個階段，決定了監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)工作和業(yè)務(wù)上的緊密性要大于監(jiān)察機關(guān)與其他司法機關(guān)。因此，探索構(gòu)建監(jiān)察與檢察協(xié)調(diào)銜接機制就顯得尤為重要和緊迫。

一、構(gòu)建監(jiān)察與檢察協(xié)調(diào)銜接機制的現(xiàn)實基礎(chǔ)

(一) 監(jiān)督目標的同向性

追根溯源，我們發(fā)現(xiàn)，權(quán)力制衡是現(xiàn)代檢察制度發(fā)展的重要內(nèi)動力。資產(chǎn)階級革命勝利以后，控審分離初步實現(xiàn)，而檢察權(quán)與偵查權(quán)在大控訴格局下，并未實現(xiàn)真正的分離。但隨著權(quán)力制衡思想的廣泛普及和深入發(fā)展，為了防止偵查權(quán)的濫用，要求刑事訴訟檢察權(quán)與偵查權(quán)分離的呼聲越來越高。之后，隨著社會分工日益精細化，偵查與起訴各自工作內(nèi)容的獨特性日漸增強，偵查權(quán)與檢察權(quán)的分離和分立成了必然趨勢。這一方面有利于發(fā)揮各類司法工作人員的特長，提高訴訟效率；另一方面，二者的適當分離，也是避免權(quán)力濫用、防止司法腐敗、實現(xiàn)權(quán)力制衡的現(xiàn)實需要[2]。我國檢察權(quán)的根本屬性是法律監(jiān)督權(quán)，這是權(quán)力制衡原則與我國政治制度相結(jié)合的產(chǎn)物，從某種意義上講是一種具有中國特色的權(quán)力制衡形式。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督以公權(quán)力為依據(jù)，主要圍繞公權(quán)力展開，如檢察機關(guān)在司法活動中，以訴權(quán)為載體，針對其他公權(quán)力機關(guān)的違法行為有權(quán)提出檢察意見。法律監(jiān)督以對法律執(zhí)行和法律實施中公權(quán)力行使狀態(tài)為重點監(jiān)督對象，以保障法律制度的公正實施為目的，其實質(zhì)在于對法律遵守、法律適用活動進行監(jiān)視和督促，劃定公權(quán)力行使的邊界和底線。在我國建設(shè)法治國家進程的每個環(huán)節(jié)，必須要強調(diào)法律監(jiān)督的價值，否則法律無法得到很好的遵守、權(quán)力無法受到有力的約束、法治無法成為公眾的信仰。

與法律監(jiān)督以保障公權(quán)力的正確行使為目標一樣，國家監(jiān)察體制改革的初衷就是要實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，遏制公權(quán)力濫用，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的反腐敗機制。以監(jiān)督公權(quán)力行使為核心內(nèi)容的監(jiān)察體制改革，是黨中央全面深化依法治國的重大戰(zhàn)略性舉措。依法治國關(guān)鍵在于依法治“官”，本質(zhì)在于依法治“權(quán)”。習近平總書記提出，“要抓住治權(quán)這個關(guān)鍵，編密扎緊制度的籠子，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則區(qū)分和配置權(quán)力，構(gòu)建嚴密的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，要建立權(quán)力清單，權(quán)責對應(yīng)?！盵3]無論監(jiān)察監(jiān)督還是法律監(jiān)督，監(jiān)督目的都是為了防止公權(quán)力“肆意妄為”，確保公權(quán)力依法、正確行使，都服務(wù)于依法治國、建設(shè)法治國家這一總體目標。

(二) 監(jiān)督對象的特殊性

檢察機關(guān)的法律監(jiān)督，主要針對訴訟活動中的違法行為。對于涉嫌職務(wù)犯罪的，在監(jiān)察體制改革之前，檢察機關(guān)有關(guān)部門會將線索移交給反貪污賄賂局或者反瀆職侵權(quán)局，而在監(jiān)察體制改革后則將線索移交給監(jiān)察委員會。因此在監(jiān)督對象上，法律監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督具有一定的契合性，都共同指向了職務(wù)違法犯罪。此類犯罪相較于其他犯罪，具有以下特殊性：一是犯罪主體的特定性。此類犯罪主體往往“非富即貴”，即便接受調(diào)查仍具有嚴重的“優(yōu)勢心理”“畏罪心理”，并且“官商勾結(jié)”色彩明顯，雙方長期合作結(jié)成了利益集團，并在案發(fā)后建立攻守同盟，導致在偵查期間具有很強的“僥幸心理”“抗審心理”[4]。二是犯罪手段的復雜性。隨著打擊腐敗的力度不斷加大，腐敗分子為規(guī)避法律、對抗調(diào)查和躲避制裁，犯罪行為更加隱蔽，新型作案手段層出不窮，明顯趨于多樣化、復雜化和智能化，致使打擊職務(wù)犯罪的難度不斷增大。一些手握權(quán)力的腐敗分子，已從傳統(tǒng)的自己收錢收物轉(zhuǎn)向更具迷惑性的犯罪形態(tài)，比如有的公職人員通過其家屬、子女、情婦等從中收錢或收受干股，甚至專門通過第三人參與代為收受賄賂并理財，以轉(zhuǎn)移大眾視線；有的公職人員以免費受邀赴外考察、度假、療養(yǎng)或者長期占有他人房屋汽車、親屬的公司被請托人投資等方式間接獲取利益；有的公職人員出現(xiàn)在職時為他人謀利、約定離退休后收受財物的期權(quán)腐敗行為；有的公職人員在婚喪嫁娶時收取禮金，以“借貸、饋贈、合作投資、委托理財”為名收受賄賂，通過掛名領(lǐng)取薪酬、低買高賣商品等形式進行斂財?？偟膩碚f，披著合乎情理的外衣，打著公開合法的旗號，實際上進行違法犯罪的活動，是職務(wù)犯罪中不斷出現(xiàn)新的犯罪形態(tài)。三是犯罪證據(jù)的隱蔽性。首先，職務(wù)犯罪大多沒有明確具體被害人和現(xiàn)場第三方目擊證人。普通刑事犯罪經(jīng)常是突發(fā)型犯罪，其得以被發(fā)現(xiàn)更多歸功于目擊證人和被害人報案，而職務(wù)犯罪的發(fā)案期較其他刑事犯罪更長，犯罪后不能立即被發(fā)覺，且很少有犯罪現(xiàn)場，更沒有第三方目睹，因此，犯罪事實難以暴露。其次，由于職務(wù)犯罪的潛伏期較長，隨著時間的推移，有些證明犯罪事實的書證、物證難以被發(fā)現(xiàn)和收集。再次，職務(wù)犯罪行為多以正當?shù)穆殑?wù)活動為掩護，在秘密的情況下進行，即使被偶然發(fā)現(xiàn)，職務(wù)犯罪主體也會利用公權(quán)力積極掩蓋、銷毀犯罪證據(jù)。四是犯罪證據(jù)的稀缺性。職務(wù)犯罪案件的性質(zhì)決定了該類犯罪的證據(jù)種類很少。首先，職務(wù)犯罪案件很少有現(xiàn)場勘驗檢查筆錄。在職務(wù)犯罪案件中，沒有傳統(tǒng)意義上的可供勘查的犯罪現(xiàn)場，犯罪行為在實施過程中不會在作案地點留下痕跡和物證，作案現(xiàn)場不能為案件確定偵查方向，也沒有什么證據(jù)可循，自然無法獲得現(xiàn)場勘驗檢查筆錄。其次，職務(wù)犯罪案件物證較少，有相當一部分案件甚至沒有物證。物證最重要的特征在于本身所固有的外部特征、形狀、品質(zhì)、狀態(tài)來證明案件事實，雖然在偵查過程中，通過搜查，扣押了贓款贓物，由于現(xiàn)金是種類物，而不是特定物，缺乏作為物證的條件，即使在搜查過程中發(fā)現(xiàn)大量現(xiàn)金和銀行存款，也不能單獨據(jù)此認定為本案的贓款，而必須結(jié)合犯罪時間和犯罪嫌疑人的供述等相關(guān)情況認定是否屬于本案的贓款，如確屬贓款才可作為物證。再次，職務(wù)犯罪案件除了少數(shù)的瀆職侵權(quán)類犯罪(如徇私枉法罪、刑訊逼供罪等)有被害人陳述外，其余大多數(shù)職務(wù)犯罪沒有直接的被害個人，即使有的犯罪對象是國家或者單位，因其無法進行陳述，只能通過書證的形式證明部分犯罪行為。因此，在職務(wù)犯罪案件中，被害人陳述很少出現(xiàn)。此外，職務(wù)犯罪案件中除了一些瀆職侵權(quán)類案件需要犯罪結(jié)果鑒定、貪污案件需要司法會計鑒定外，其他大多數(shù)職務(wù)犯罪案件中較少出現(xiàn)鑒定意見。至于辨認、偵查實驗筆錄及視聽資料、電子數(shù)據(jù)，相比而言，出現(xiàn)的概率更小。

(三) 監(jiān)督優(yōu)勢的互補性

由于職務(wù)犯罪主體常常利用職務(wù)行為作為掩護，其犯罪行為較為隱蔽，而科技在各領(lǐng)域的應(yīng)用和發(fā)展使職務(wù)犯罪的手段趨向智能化、專業(yè)化，勢必增加了偵查工作的難度。為高效完成具體偵查工作，就需要偵查人員技高一籌。另外，隨著人權(quán)司法保障制度的健全和公民法治意識的增強，也迫使職務(wù)犯罪偵查行為更加嚴格規(guī)范、工作標準相應(yīng)提高，傳統(tǒng)的偵查工作“多面手”已很難適應(yīng)新形勢的要求，“通才”讓位給“專才”成為必然。因此，職務(wù)犯罪偵查是一項實踐性很強的工作，需要專業(yè)化的人員才能承擔起職責。新成立的監(jiān)察委員會雖然具有監(jiān)督覆蓋面廣、監(jiān)督手段有力、監(jiān)督權(quán)威高等優(yōu)勢，但這種監(jiān)督不可能面面俱到，尤其在那些專業(yè)性強的領(lǐng)域，監(jiān)察委員會也面臨著相關(guān)知識較為陌生、人才儲備較為不足的問題。而檢察機關(guān)法律監(jiān)督“場域”主要是司法領(lǐng)域，這個領(lǐng)域?qū)ΡO(jiān)督的專業(yè)性要求較高，檢察機關(guān)對這個領(lǐng)域進行法律監(jiān)督，無論在人才儲備、知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)化建設(shè)還是工作經(jīng)驗、素質(zhì)能力等方面都具有較強的優(yōu)勢。與此同時，監(jiān)察委員會也可以利用自己在監(jiān)督力度、監(jiān)督手段等方面的優(yōu)勢，在司法領(lǐng)域監(jiān)督方面與法律監(jiān)督優(yōu)勢互補、互相協(xié)作，實現(xiàn)監(jiān)督效果最優(yōu)化、最大化。

二、構(gòu)建監(jiān)察與檢察協(xié)調(diào)銜接機制的核心要素

所謂構(gòu)建監(jiān)察與檢察協(xié)調(diào)銜接機制的核心要素，包括構(gòu)建該機制應(yīng)當堅持的原則、體現(xiàn)的價值和達到的標準。

(一) 原則

1. 權(quán)力獨立行使原則。監(jiān)督效果如何，很大程度上取決于監(jiān)督權(quán)是否有足夠的獨立性。為此，我國《憲法》第127條、第136條分別規(guī)定了監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)的行使不受行政機關(guān)、社會團體和個人干涉的內(nèi)容。這是關(guān)于監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)依法獨立行使原則的憲法表述。對此，筆者認為，該表述不僅僅在于鼓勵監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)要敢于監(jiān)督、勇于監(jiān)督，自覺抵制來自監(jiān)督機關(guān)以外的不當干擾，同時也表明了監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系并非絕對依附、服從的關(guān)系，而是應(yīng)該在各自權(quán)力邊界內(nèi)相互尊重、平等協(xié)商，依法獨立行使各自職權(quán)。

2. 合法性原則。合法性原則是指監(jiān)督的主體、對象、范圍、方式、程序等內(nèi)容均應(yīng)由法律作出明確的規(guī)定，監(jiān)督機關(guān)應(yīng)嚴格依法監(jiān)督。該原則旨在防止監(jiān)督機關(guān)因監(jiān)督權(quán)的濫用而影響被監(jiān)督對象職權(quán)的正常行使。社會生活的復雜性決定了職權(quán)行為介入的廣泛性，如果監(jiān)督機關(guān)濫用監(jiān)督權(quán)，勢必會打擊包括行政機關(guān)在內(nèi)的其他職權(quán)主體行使職權(quán)的積極性，最終也會影響社會生活的有序和穩(wěn)定。監(jiān)督機關(guān)只有依法監(jiān)督，才能提升監(jiān)督公信力，樹立監(jiān)督權(quán)威?！昂戏ㄐ浴笔潜O(jiān)督機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的“底線”思維。這就要求廣大的監(jiān)察、檢察干部要在法律框架內(nèi)，遵守法定程序，規(guī)范行使監(jiān)督手段，不得超越法律之外、法律之上行使權(quán)力，否則應(yīng)當承擔相應(yīng)的行政責任和法律責任。此外，合法性原則作為監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)都必須共同遵守和堅持的基本底線，尤其監(jiān)察法的部分內(nèi)容也借鑒、吸收了刑事訴訟法，如證據(jù)裁判、非法證據(jù)排除等，無疑有利于監(jiān)察檢察協(xié)調(diào)銜接機制的專業(yè)化養(yǎng)成，有利于包括監(jiān)察機關(guān)在內(nèi)的法律職業(yè)共同體的形成。具體要求包括：一方面監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)應(yīng)當在遵守法律規(guī)定的程序和內(nèi)容基礎(chǔ)之上，就監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)的行使制定權(quán)力清單，劃定權(quán)力邊界，在邊界內(nèi)相互合作，在邊界外相互尊重。另一方面監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)應(yīng)當就雙方的合作、溝通設(shè)定具體、規(guī)范的銜接方式、銜接內(nèi)容、銜接程序，確保不存在監(jiān)督“空白地帶”和責任承擔的“盲區(qū)”。

3. 合理性原則。“合理性思維既是法治的實質(zhì)價值目標追求，也是法治思維和法治方式的必要約束條件?！盵5]合理性原則就是要求監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的行使應(yīng)符合立法目的，應(yīng)在合法基礎(chǔ)上，以平等公平為價值導向，引導監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)在促進社會正義實現(xiàn)方面發(fā)揮更大作用。具體包括：一是當個案公正與普遍公正、客觀性與合法性發(fā)生沖突時，檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)應(yīng)及時協(xié)商溝通；二是當形式與實質(zhì)、手段與目的、程序與實體發(fā)生沖突時，檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮集體協(xié)商、專家論證機制的作用，確保案件辦理質(zhì)量；三是建立監(jiān)察與檢察定期聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機制。針對監(jiān)察與檢察對接工作中出現(xiàn)的對法律規(guī)定認識上有分歧、理解上不一致問題，應(yīng)定期召開監(jiān)檢聯(lián)席會議交換意見，消除分歧，達成共識，保證協(xié)調(diào)銜接機制運轉(zhuǎn)順暢；四是建立監(jiān)察與檢察協(xié)作平臺。通過信息共享、經(jīng)驗交流、典型案例評析、優(yōu)秀做法推介等方式，推進協(xié)調(diào)銜接機制的常態(tài)化、長效化。

4. 合目的性原則。立法活動和司法活動，都是有目的的活動。正如耶林所言，“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一個目的，即一種實際的動機?！盵6]根據(jù)耶林的觀點，法律在某種程度上是國家為了達到某個目的而有意識制定的。監(jiān)察與檢察活動分別依據(jù)監(jiān)察法和刑事訴訟法，而由于兩部法律的目的并不完全一致，因此就出現(xiàn)了目的的沖突和調(diào)和問題。合目的性原則要求檢察與監(jiān)察構(gòu)建協(xié)調(diào)銜接機制時應(yīng)以合法性原則為底線，以合理性原則為導向，保障立法目的、立法價值、立法意圖不被曲解、誤讀和異化。這要求監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)在行使監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)時，應(yīng)當遵循立法目的、立法意圖，不得以習慣規(guī)避法律、以政策代替法律，不得以形式合法掩蓋實質(zhì)不合法，應(yīng)當統(tǒng)籌兼顧兩部法律的不同立法目的，以防止顧此失彼所造成的對其中一方立法目的的損害。

(二) 價值

筆者認為，構(gòu)建監(jiān)察與檢察協(xié)調(diào)銜接機制應(yīng)當體現(xiàn)公正和效率價值。公正價值包括程序公正和實體公正。國內(nèi)有學者將程序公正要素概括為法官中立原則、當事人平等原則、程序參與原則、程序公開原則[7]162-168。具體到構(gòu)建監(jiān)察與檢察協(xié)調(diào)銜接機制，程序公正包括以下幾點要求：監(jiān)察機關(guān)工作人員在調(diào)查職務(wù)犯罪收集證據(jù)時，應(yīng)遵循相應(yīng)的程序規(guī)范，對于非法證據(jù)應(yīng)當排除；檢察官應(yīng)履行全面、審慎、客觀義務(wù)；平等適用法律和保護當事人合法權(quán)益，同樣情況同樣對待，不同情況不同對待；保障被告人和辯護人辯護權(quán)；必要的案件信息和訴訟流程進展情況應(yīng)當適度公開；監(jiān)察機關(guān)采取查封、扣押、凍結(jié)等涉及重大人身和財產(chǎn)處置措施時應(yīng)遵守法定程序等等。而實體公正包括立法中對公民實體權(quán)利和義務(wù)進行公正分配的一般公正和司法中司法者行使自由裁量權(quán)達到公正裁判結(jié)果的個別公正。本文討論的是實體個別公正。實體個別公正判斷標準主要包括事實認定真實和法律適用正確兩個方面[7]169。具體到監(jiān)察與檢察協(xié)調(diào)銜接機制的構(gòu)建，就是要求監(jiān)察機關(guān)工作人員應(yīng)全面收集證據(jù)，包括違紀違法犯罪證據(jù)、有罪無罪證據(jù)、罪輕罪重證據(jù)；檢察官應(yīng)堅持證據(jù)全面審查原則，對于瑕疵證據(jù)，可以要求監(jiān)察機關(guān)及時補正或作出合理解釋，對于非法證據(jù)應(yīng)當排除，但應(yīng)通知監(jiān)察機關(guān)，必要時可以行使自行補充偵查權(quán)；檢察官應(yīng)充分聽取辯護人和被告人的辯護意見，準確認定案件事實和正確適用法律等等。

所謂效率價值，是指程序主體以最快的速度、最少的時間消耗、最小的資源投入來解決糾紛、終結(jié)案件，取得案件辦理效果的最大化。對效率價值的追求基于司法資源的有限性。一般而言，訴訟活動中的成本包括了人力、物力、財力和時間成本。具體到構(gòu)建監(jiān)察與檢察協(xié)調(diào)銜接機制，就是要求以最小的人力資源、最少的物質(zhì)投入、最短的時間達到反腐敗的最大效果。對效率價值的追求也是被告人獲得迅速審判權(quán)利的要求。這要求監(jiān)察機關(guān)應(yīng)慎用留置措施；收集相關(guān)證據(jù)后，確定涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)及時移送檢察機關(guān)審查起訴；對于檢察機關(guān)退回補充調(diào)查的，監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查完畢后應(yīng)及時移送檢察機關(guān)；對于監(jiān)察機關(guān)調(diào)查終結(jié)的案件，被調(diào)查人違法犯罪事實清楚，但違法犯罪證據(jù)存在瑕疵問題，監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)協(xié)商后，可以將案件交由檢察機關(guān)進一步補充偵查或者審查起訴等等。在處理公正與效率價值關(guān)系時，應(yīng)以公正優(yōu)先兼顧效率，即在構(gòu)建監(jiān)察與檢察協(xié)調(diào)銜接機制時，應(yīng)當保障案件辦理過程符合程序規(guī)范，案件辦理結(jié)果符合實體法律，在此基礎(chǔ)之上，提高辦案效率，以達到反腐敗特殊預(yù)防和一般預(yù)防的法律效果和社會效果。

(三) 標準

筆者認為，構(gòu)建監(jiān)察與檢察協(xié)調(diào)銜接機制的標準包括以下幾個方面：第一，權(quán)責明晰。構(gòu)建監(jiān)察與檢察協(xié)調(diào)銜接機制，首先應(yīng)在現(xiàn)有政治框架內(nèi)，按照監(jiān)察體制和檢察體制各自要求，在尊重監(jiān)察工作和檢察工作各自規(guī)律和特點的基礎(chǔ)上，明確各自的權(quán)力邊界和職責范圍。具體而言，就是兩種權(quán)力既不能出現(xiàn)職責范圍的交叉重疊，也不能出現(xiàn)監(jiān)督空白的“真空地帶”，確保權(quán)力行使不越界、不缺位。職權(quán)合理分配是權(quán)責明晰的基礎(chǔ)。這要求監(jiān)察機關(guān)對于職務(wù)違法違紀行為可直接行使處分權(quán)、問責權(quán)，而對于事實清楚、證據(jù)確實充分的職務(wù)犯罪行為則必須移送檢察機關(guān)審查起訴。第二，運轉(zhuǎn)順暢。這要求整個反腐敗訴訟流程不卡殼、不中斷，監(jiān)察程序與檢察程序無縫銜接。目前實踐中監(jiān)察與檢察的銜接主要存在以下問題：立案的時間節(jié)點不明、案件管轄不清、調(diào)查措施與刑事強制措施的轉(zhuǎn)化不順、對于被留置的被告人，檢察機關(guān)退回補充調(diào)查后羈押地點不清等等，此外還包括是否需要換押、逮捕后監(jiān)察委員會是否需要二十四小時內(nèi)訊問等其他技術(shù)性細節(jié)問題。運轉(zhuǎn)順暢的關(guān)鍵在于，監(jiān)察與檢察機關(guān)應(yīng)將互相配合原則放在重要位置，防止實踐中因?qū)Ψ蓸藴收J知不一致導致監(jiān)察、檢察機能梗阻，甚至互不通氣、各行其是、互相扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。第三，程序規(guī)范。這要求監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)在行使過程中應(yīng)符合相應(yīng)程序規(guī)定，約束權(quán)力行使方式和范圍。一方面監(jiān)察機關(guān)采取強制處分時應(yīng)嚴格遵守相關(guān)規(guī)定，如監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人住處進行搜查時，應(yīng)亮明身份、出示搜查證且搜查證應(yīng)載明具體搜查地點和搜查對象，包括對被調(diào)查人的財產(chǎn)進行查封、扣押、凍結(jié)時都應(yīng)限定于與犯罪有關(guān)的部分。此外，監(jiān)察機關(guān)采取留置措施應(yīng)嚴格遵守留置審批程序及相應(yīng)期限規(guī)定，防止留置權(quán)濫用。另一方面，檢察機關(guān)對于監(jiān)察機關(guān)移送的案件，應(yīng)按照刑事訴訟法的規(guī)定做好程序轉(zhuǎn)化工作，如強制措施的轉(zhuǎn)化等等。對于決定不起訴的案件，應(yīng)嚴格執(zhí)行不起訴標準、范圍及審批程序。第四，權(quán)利保障。保障被調(diào)查人的基本權(quán)利，是構(gòu)建監(jiān)察與檢察協(xié)調(diào)銜接機制不應(yīng)忽視的基本問題，同時也是該機制正當化、法治化的根本所在。在監(jiān)察階段由于辯護人無法介入留置環(huán)節(jié)，故監(jiān)察機關(guān)應(yīng)謹慎使用留置措施，堅持比例原則，即留置措施的采取與否應(yīng)與被留置人員涉嫌犯罪的嚴重性、逃跑、毀滅、偽造證據(jù)的可能性成正比。對于已經(jīng)被采取留置措施的，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)及時將該情況通知其家屬，并保障被留置人員必要飲食和休息的權(quán)利。在案件移送至檢察機關(guān)后，檢察機關(guān)應(yīng)充分保障辯護律師的會見權(quán)、閱卷權(quán)及其他法定權(quán)利。

三、構(gòu)建監(jiān)察與檢察協(xié)調(diào)銜接機制的具體內(nèi)容

(一) 立案方面

與國外對偵查(調(diào)查)行為進行司法審查與令狀主義不同，立案在我國刑事訴訟中不僅標志著刑事訴訟程序的正式開啟，還意味著一切限制人身、財產(chǎn)自由的強制處分行為(包括技術(shù)偵查措施在內(nèi))此時方可適用，即只有立案后的一系列偵查(調(diào)查)行為才被納入檢察機關(guān)法律監(jiān)督乃至法院審判的范圍之內(nèi)。從這個角度看，立案為偵查(調(diào)查)行為提供了合法化依據(jù)。

從目前監(jiān)察權(quán)的運行現(xiàn)狀來看，監(jiān)察委員會調(diào)查行為的發(fā)起，并不以刑事立案為前提。根據(jù)紀委的內(nèi)部辦案規(guī)則，[注]如《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行)》第25條規(guī)定：“經(jīng)過初步核實，對存在嚴重違紀需要追究黨紀責任的，應(yīng)當立案審查。凡報請批準立案的，應(yīng)當已經(jīng)掌握部分違紀事實和證據(jù)，具備進行審查的條件?！笨梢钥闯觯O(jiān)察立案與紀檢立案協(xié)調(diào)一致。此處的紀檢立案是以存在嚴重違紀需要追究黨政責任為前提條件。而通過對職務(wù)犯罪判決書的研判，[注]筆者利用“北大法寶”收集了國家監(jiān)察體制改革以來的一些職務(wù)犯罪判決書，發(fā)現(xiàn)有些判決書寫明了監(jiān)察委立案時間，有些則沒有。而寫明的立案時間也與我國《刑事訴訟法》第107條所確立的立案時間不同。參見山西省太原市中級人民法院(2018)晉01刑終247號、山西省陽泉市中級人民法院(2018)晉03刑終13號、浙江省杭州市中級人民法院(2017)浙01刑終995號、山西運城市中級人民法院(2017)晉08刑終400號?？梢园l(fā)現(xiàn)，監(jiān)察法中的監(jiān)察立案，[注]《監(jiān)察法》第39條第1款規(guī)定，經(jīng)過初步核實，對監(jiān)察對象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責任的，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)。也并非刑事訴訟法中的刑事立案，而是既包括對違反政紀的國家工作人員立案，也包括對違紀同時涉嫌犯罪的人員立案。這種不以立案為前提條件、違法違紀立案與刑事立案“一體化”的做法，不僅造成國家刑事程序法制的不統(tǒng)一、未能適當兼顧一部分關(guān)聯(lián)案件的立案、刑事追訴時效制度的適用存在法理障礙、強制調(diào)查措施的區(qū)別適用存在困難等問題[8]，而且也容易導致檢察機關(guān)法律監(jiān)督對象的“模糊化”、監(jiān)督時間節(jié)點的“不確定化”。

目前學界關(guān)于在監(jiān)察委員會辦理職務(wù)犯罪案件活動中確立刑事立案程序，并無太大分歧，但關(guān)于立案的主體以及時間節(jié)點，則存在不同觀點。一種觀點認為，對于監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴的案件，人民檢察院應(yīng)當依照刑事訴訟法和監(jiān)察法有關(guān)規(guī)定立案，并進行審查。理由主要是監(jiān)察機關(guān)開展調(diào)查取證工作是履行“監(jiān)察調(diào)查程序”，而非刑事訴訟程序，“調(diào)查”不是刑事訴訟法意義上的概念，刑事訴訟法并沒有對監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力行使有任何賦權(quán)或者權(quán)力制約。在這種情況下，監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查某起案件，即使對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人采取限制人身、財產(chǎn)自由的措施，也并不意味著該起案件進入刑事訴訟程序。如果以監(jiān)察機關(guān)立案作為職務(wù)犯罪案件刑事訴訟的起點，則有失刑事案件處理的準確性、嚴肅性，不利于樹立公信力。還有一種觀點認為應(yīng)由監(jiān)察委員會進行立案，但需適當區(qū)分立案標準、明確立案條件。如對于一般違法違紀行為可以不立案直接處理，而經(jīng)過初核已確認犯罪嫌疑，需要追究刑事責任的，可以直接予以刑事立案。在這種情況下，監(jiān)察立案與刑事立案一步完成[8]。筆者同意第二種觀點。刑事立案是違法案件偵查向犯罪案件偵查過渡的轉(zhuǎn)折點，是偵查機關(guān)實施限制公民人身、財產(chǎn)自由強制處分行為的前置程序。刑事立案決定由誰作出、在什么時間節(jié)點作出，關(guān)系著各種強制處分行為是否會被濫用，進而影響偵查對象的人權(quán)保障程度。雖然調(diào)查與偵查的名稱不同，但在具體調(diào)查過程中同樣有可能會限制公民的人身、財產(chǎn)自由。由監(jiān)察委員會行使刑事立案決定權(quán)，不僅可以規(guī)范各種強制處分措施的適用，同時也明確了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的對象和目標。

(二) 管轄方面

我國《刑事訴訟法》第2章關(guān)于級別管轄的規(guī)定雖然是“審判管轄”，[注]《刑事訴訟法》第19條、第20條規(guī)定，一審刑事案件由基層人民法院管轄；危害國家安全、恐怖活動案件，可能判處無期徒刑、死刑的案件由中級人民法院管轄。并不直接約束偵查管轄、起訴管轄，但由于法律規(guī)定的同級移送，因此實踐中偵查管轄、起訴管轄都是以審判管轄為導向，即偵查(調(diào)查)機關(guān)移送審查起訴以及檢察機關(guān)提起公訴都要符合級別管轄的法律規(guī)定。在檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸之前，原有紀檢監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督力量的配置呈現(xiàn)出一種“倒三角”模式，即紀檢監(jiān)察機構(gòu)級別越往上，監(jiān)督力量越大，監(jiān)督能力越強。這就可能產(chǎn)生市監(jiān)察委員會乃至省監(jiān)察委員會查辦的案件交由下級監(jiān)察委員會移送起訴的問題。然而，哪些交由下級移送，哪些直接由本級(主要是地市一級)移送，法律并未作出明確的規(guī)定。[注]《監(jiān)察法》第3章雖然規(guī)定了監(jiān)察事項的上級提管、下級送管和指定管轄，但并未明確級別管轄。因此，需要借鑒刑事訴訟法關(guān)于審判管轄的規(guī)定，對各級監(jiān)察機關(guān)的管轄范圍作出明確規(guī)定，以便實現(xiàn)與檢察機關(guān)、審判機關(guān)級別管轄的協(xié)調(diào)銜接[8]。至于監(jiān)察委員會的職能管轄問題，即監(jiān)察委員會對哪些類型案件享有管轄權(quán)，由于第十三屆全國人大常委會正在討論的刑事訴訟法(修正草案)保留了檢察機關(guān)在訴訟監(jiān)督活動中對司法工作人員的職務(wù)犯罪偵查權(quán)[9]，因而使得這一問題變得有些復雜。筆者認為，未來無論是在制定監(jiān)察法實施細則還是出臺相應(yīng)司法解釋時，應(yīng)以案件類型特點為基礎(chǔ)，以偵查(調(diào)查)專業(yè)性、便利性為原則，科學、合理地確定各自職能管轄范圍，同時需明確檢察機關(guān)在查辦訴訟活動中的司法工作人員職務(wù)犯罪行為時，應(yīng)及時通報監(jiān)察委員會介入，以便適時作出黨紀和政紀處分，以彌補監(jiān)察監(jiān)督難以直接介入刑事訴訟活動發(fā)現(xiàn)職務(wù)違法犯罪行為的“劣勢”，確保監(jiān)察監(jiān)督無“死角”[10]。

(三) 留置方面

作為“兩規(guī)”“兩指”的替代性措施，留置被寫入了監(jiān)察法。而留置與逮捕等強制措施的銜接問題，刑事訴訟法(修正草案)對此也作出了回應(yīng)。[注]《刑事訴訟法(修正草案)》第12條第2款規(guī)定，對于監(jiān)察機關(guān)采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。人民檢察院應(yīng)當在拘留后的十日以內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。在特殊情況下，決定的時間可以延長一日至四日。留置措施的適用，不僅提高了查辦貪腐案件的整體效能，同時也提升了監(jiān)察委員會調(diào)查手段的法治化水平。但通過分析監(jiān)察法關(guān)于留置的相關(guān)規(guī)定，[注]《監(jiān)察法》第43條第1款、第2款規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級以下檢察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當報上一級監(jiān)察機關(guān)批準。省級監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當報國家監(jiān)察委員會備案。留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。省級以下檢察機關(guān)采取留置措施的，延長留置時間應(yīng)當報上一級監(jiān)察機關(guān)批準。監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當?shù)?，?yīng)當及時解除。可以看出，留置措施具有以下幾個特點：第一，留置決定作出的單方性。雖然留置以及留置期限延長需要報上一級監(jiān)察委員會批準或備案，但整體而言，留置以及延長期限決定仍是由監(jiān)察委員會單方面作出。第二，留置程序運行的封閉性。無論是留置決定的作出還是留置后的羈押狀態(tài)，都不允許第三方的審查或者介入。第三，留置期限延長審批程序的相對簡單性。留置最長實施期限為6個月，而逮捕的期限可以到7個月，雖然留置的最長期限略短于逮捕，但逮捕期限的延長受到嚴格的程序規(guī)制，一共需要三次且每一次增加期限都有嚴苛的審批條件和復雜的程序設(shè)置。而與逮捕相比，留置期限的延長所受到的規(guī)制則稍遜一些。留置措施具有的以上特點，表明其法治化程度仍有進一步提升的空間。如果擔心律師介入留置可能會有礙調(diào)查，那么監(jiān)察委員會可以嘗試檢察機關(guān)適當、有限地介入。這不僅與檢察機關(guān)法律監(jiān)督者角色定位相符，同時也有利于保障被留置人人權(quán)、強化留置的正當性和提升留置的公信力。檢察機關(guān)適當、有限介入留置，需明確以下幾點：第一，介入目的。檢察機關(guān)介入留置的主要目的在于規(guī)范留置行為，防范留置權(quán)濫用，在不干擾監(jiān)察委員會正常開展調(diào)查工作的前提下保障被留置人的基本權(quán)利。第二，介入主體。由于留置的性質(zhì)屬于審前限制被調(diào)查人人身自由的強制性措施[11]，故可以考慮由檢察機關(guān)的刑事執(zhí)行檢察部門介入。第三，介入方式。檢察機關(guān)可以依通知也可以依職權(quán)主動介入留置。對于在本地區(qū)社會影響比較大、媒體關(guān)注度比較高的職務(wù)犯罪案件，監(jiān)察委員會可以通知檢察機關(guān)介入留置。對于被留置人家屬向檢察機關(guān)反映留置中存在被留置人基本權(quán)利受侵犯情形的，檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)協(xié)商后，在征得監(jiān)察機關(guān)同意后可以依職權(quán)主動介入。第四，介入結(jié)果。檢察機關(guān)介入留置后，發(fā)現(xiàn)存在侵犯被留置人基本權(quán)利情形的，檢察機關(guān)可以口頭或者書面提出意見。

(四) 其他技術(shù)性細節(jié)方面

監(jiān)察與檢察協(xié)調(diào)銜接機制在某些技術(shù)性細節(jié)方面的不完善、不明確，導致實踐中操作標準不統(tǒng)一，影響了該機制的正常、有效運行。這些不完善、不明確的技術(shù)性細節(jié)問題，具體而言，包括以下幾點：第一，逮捕后的訊問問題。刑事訴訟法對于逮捕后人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)的訊問問題作出了明確規(guī)定。[注]《刑事訴訟法》第92條規(guī)定，人民法院、人民檢察院對于各自決定逮捕的人，公安機關(guān)對于經(jīng)人民檢察院批準逮捕的人，都必須在逮捕后的二十四小時內(nèi)進行訊問，在發(fā)現(xiàn)不應(yīng)逮捕的時候，必須立即釋放，發(fā)放釋放證明。然而由于監(jiān)察法和刑事訴訟法對于監(jiān)察委員會提請批準逮捕而檢察機關(guān)批準逮捕后的訊問問題并未作出明確規(guī)定，導致兩家對這一問題存在一定爭議。筆者認為，逮捕后訊問是有關(guān)機關(guān)聽取犯罪嫌疑人意見、了解案件事實、防范冤假錯案的重要途徑，且在檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門轉(zhuǎn)隸前，該程序一直存在。[注]《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第337條第1款規(guī)定，對被逮捕的犯罪嫌疑人，下級人民檢察院偵查部門應(yīng)當在逮捕后二十四小時以內(nèi)進行訊問。因此該程序所具有的人權(quán)保障的獨立價值不應(yīng)被抹殺[12]。筆者建議，未來監(jiān)察法以及刑事訴訟法修改時應(yīng)明確，對于監(jiān)察委員會提請批準逮捕檢察機關(guān)批準逮捕的，監(jiān)察委員會應(yīng)當在二十四小時內(nèi)進行訊問。第二，換押問題。換押制度的價值在于，準確掌握在押犯罪嫌疑人、被告人羈押期限，有效預(yù)防和糾正超期羈押，維護在押犯罪嫌疑人、被告人合法權(quán)益。在以往的刑事訴訟活動中，公檢法三機關(guān)之間實行嚴格的換押制度。[注]最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合出臺的《關(guān)于羈押犯罪嫌疑人、被告人實行換押和羈押期限變更通知制度的通知》(公監(jiān)管(2014)96號)對換押范圍和程序作出了明確規(guī)定，其中規(guī)定偵查機關(guān)偵查終結(jié)，移送人民檢察院審查起訴、人民檢察院退回偵查機關(guān)補充偵查、偵查機關(guān)補充偵查完畢后重新移送人民檢察院審查起訴以及人民檢察院提起公訴，移送人民法院審理等情形，辦案機關(guān)均應(yīng)辦理換押手續(xù)。而實踐中，關(guān)于監(jiān)察委員會移送檢察機關(guān)以及檢察機關(guān)退回監(jiān)察委員會補充調(diào)查的換押問題，由于目前尚缺乏這方面的規(guī)定，導致雙方在這一問題的認識上存在一定分歧。由于未適用換押制度，導致檢察機關(guān)退回補充調(diào)查后犯罪嫌疑人仍處于檢察羈押環(huán)節(jié)，犯罪嫌疑人超期羈押的情況不同程度地存在。此種情況下，檢察機關(guān)只能向看守所出具情況說明，看守所在案件系統(tǒng)中單獨注明。筆者認為，換押作為一項明確刑事訴訟活動中各機關(guān)羈押審查職責、督促各機關(guān)遵守羈押期限規(guī)定的重要制度設(shè)計，可以有效地預(yù)防和糾正超期留置、超期羈押等問題。因此，筆者建議，未來有關(guān)機關(guān)在制定出臺有關(guān)職務(wù)犯罪案件辦理程序?qū)嵤┘殑t時，應(yīng)考慮引入該項制度。第三，線索移送問題。以行政權(quán)侵犯公共利益案件為例。由于目前立法層面缺乏案件線索相互移送方面的具體可操作性規(guī)范，導致實踐中行政權(quán)侵犯公共利益的案件，要么只有檢察機關(guān)簡單提起行政公益訴訟，要么只是監(jiān)察機關(guān)對其中可能涉及的職務(wù)犯罪單方面調(diào)查，“各掃門前雪”“各自為戰(zhàn)”的現(xiàn)象一定程度存在，彌補受損公共利益與查處個人職務(wù)犯罪的需求不能有效兼顧。筆者建議，可以借鑒“行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制(簡稱‘兩法銜接’)”多年來探索的經(jīng)驗，在行政權(quán)侵犯公共利益案件方面建立檢察與監(jiān)察信息共享平臺，進一步整合案件線索資源，提高案件線索發(fā)現(xiàn)能力。如監(jiān)察機關(guān)在查辦涉及公職人員玩忽職守、濫用職權(quán)案件中，發(fā)現(xiàn)存在有損國家和社會公共利益情形需要啟動行政公益訴訟程序的，可以建議同級檢察機關(guān)提前介入案件工作。同樣，檢察機關(guān)在辦理行政公益訴訟案件中，認為需要追究有關(guān)公職人員黨紀政紀、職務(wù)違法犯罪刑事責任的，也可以建議同級監(jiān)察機關(guān)提前介入案件工作，充分利用各自業(yè)務(wù)職能優(yōu)勢，實現(xiàn)法律監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的有效銜接，以達到維護公共利益和懲治腐敗犯罪的雙重目的。

四、結(jié) 語

作為監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的內(nèi)容之一，監(jiān)察與檢察的協(xié)調(diào)銜接有其獨特重要性和緊迫性?？紤]到工作業(yè)務(wù)的緊密程度，相較監(jiān)察與其他司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接，監(jiān)察與檢察的銜接也是當下監(jiān)察體制改革最為關(guān)注和重點解決的問題。監(jiān)察委員會與檢察機關(guān)的工作協(xié)調(diào)銜接，在制度層面，本質(zhì)上是監(jiān)察制度與刑事訴訟制度的協(xié)調(diào)銜接；在立法層面，本質(zhì)上是監(jiān)察法與刑事訴訟法的協(xié)調(diào)銜接；在操作層面，本質(zhì)上是監(jiān)察職能與檢察職能的協(xié)調(diào)銜接。監(jiān)察與檢察的協(xié)調(diào)銜接，歸根到底，離不開立法的完善。未來無論是刑事訴訟法的修改，還是與監(jiān)察有關(guān)的一系列實施細則的出臺，都應(yīng)當科學、合理地回答監(jiān)察權(quán)運行中所必然產(chǎn)生的與司法權(quán)尤其與檢察權(quán)協(xié)調(diào)銜接的一系列具體問題，否則勢必會發(fā)生機制障礙與權(quán)力抵牾等實踐難題，影響國家監(jiān)察體制改革成效。