張新星

(河南日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán) 事業(yè)發(fā)展部，鄭州 450008)

近年來，我國(guó)政府投資基金發(fā)展迅猛，但其管理、運(yùn)營(yíng)水平尚處于起步階段，基金規(guī)范管理的相關(guān)制度還不夠健全，基金的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)、終止等發(fā)展體系還不夠成熟，這些因素進(jìn)一步加大了政府投資基金面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)政府投資基金在風(fēng)險(xiǎn)防控方面遭遇到幾個(gè)困局：一是退出渠道不暢。IPO上市門檻高、等待時(shí)間長(zhǎng)、綜合成本大，而股權(quán)收購(gòu)和轉(zhuǎn)讓，企業(yè)價(jià)值難以直觀放大，同時(shí)，各地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)分散、缺乏政策規(guī)范，價(jià)格并不公允，種種外部環(huán)境的不確定性和投資對(duì)象的高風(fēng)險(xiǎn)性，使得基金所投項(xiàng)目很難以理想價(jià)格退出，或?qū)碡?cái)政資金損失。二是擴(kuò)大政府隱性債務(wù)。各地城鎮(zhèn)化基金紛紛涌現(xiàn)，部分以虛假股份和真實(shí)債務(wù)形式保證固定收益，投向保障房和土地一級(jí)開發(fā)等，可能成為地方政府?dāng)U大隱性負(fù)債的新通道，若政府對(duì)基金回報(bào)兜底，當(dāng)土地出讓收入無法覆蓋本息時(shí)，很可能成為政府的直接債務(wù)。三是政策性市場(chǎng)性關(guān)系處理不當(dāng)。政府投資基金更為關(guān)注資金安全和發(fā)展紅利，可能會(huì)適當(dāng)讓利甚至不設(shè)收益要求，而社會(huì)資本則尋求利益最大化，兩者利益關(guān)系一旦處理不當(dāng)，勢(shì)必影響基金整體的運(yùn)作效率、收益和風(fēng)險(xiǎn)管控效果。四是監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制不健全。政府側(cè)重于基金募集、投資，對(duì)投后管理缺乏關(guān)注，有的基金信息披露、監(jiān)管制度存在漏洞，也存在一些行政力量干預(yù)，基金偏離了市場(chǎng)化運(yùn)作軌道，增加了投資風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)了財(cái)政資金使用效率降低的問題。

政府投資基金作為創(chuàng)新型融資方式，可以有效撬動(dòng)財(cái)務(wù)杠桿，帶動(dòng)社會(huì)資本參與投資，放大財(cái)政資金作用，已成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要源泉和強(qiáng)力助推器。但目前設(shè)立的各類政府投資基金尚處于創(chuàng)立探索階段，如何保證其健康穩(wěn)定發(fā)展也成為社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)。

一、政府投資基金的概念

(一)產(chǎn)生背景和發(fā)展淵源

政府投資基金的前身為政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，與財(cái)政涉企資金的基金化改革密不可分，產(chǎn)生于政府鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)改委、科技部、財(cái)政部等十部委于2005年11月聯(lián)合發(fā)布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，辦法對(duì)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立主體、扶持方式等進(jìn)行了明確規(guī)定，即“國(guó)家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過參股和提供融資擔(dān)保等方式扶持創(chuàng)業(yè)企業(yè)的設(shè)立和展?！?007年7月，旨在支持科技型中小企業(yè)發(fā)展的《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》發(fā)布。2008年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作指導(dǎo)意見的通知》，對(duì)引導(dǎo)基金的設(shè)立運(yùn)作進(jìn)行了細(xì)化和規(guī)范。在國(guó)家政策引導(dǎo)下，北京、上海等地紛紛設(shè)立引導(dǎo)基金，率先開啟財(cái)政涉企資金基金化改革嘗試。在多年的具體實(shí)踐中，引導(dǎo)基金也逐步突破了傳統(tǒng)的創(chuàng)投領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)也開始成為其關(guān)注的重點(diǎn)，引導(dǎo)基金的發(fā)起設(shè)立也由發(fā)改委牽頭逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛韶?cái)政部門聯(lián)合其他業(yè)務(wù)主管部門共同發(fā)起。

隨著我國(guó)深化財(cái)稅體制改革的全面開啟，政府對(duì)財(cái)政涉企資金扶持方式發(fā)生了重大變化。2014年10月，發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，又在12月發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》。隨著國(guó)家對(duì)企業(yè)的稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策得到全面清理，財(cái)政涉企資金扶持方式得到進(jìn)一步改變和優(yōu)化，“政府投資基金”這一概念也得以明確。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)通過了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出了激發(fā)社會(huì)資本創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力、加快金融體制改革的新要求，鼓勵(lì)“發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)功能，創(chuàng)新融資方式，帶動(dòng)更多社會(huì)資本參與投資”。為促進(jìn)政府投資基金的健康持續(xù)運(yùn)行，財(cái)政部2015年11月制定了《政府投資基金暫行管理辦法》，12月又出臺(tái)了《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，規(guī)定了政府投資基金的相關(guān)事宜。

(二)主要特點(diǎn)和運(yùn)作模式

政府投資基金具有以下特點(diǎn)：第一，政府單獨(dú)或與社會(huì)資本共同出資，其中，政府出資應(yīng)符合《預(yù)算法》規(guī)定，符合一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等一系列預(yù)算安排；第二，與傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼、撥款、貼息等無償方式相區(qū)別，基金的主要運(yùn)作方式為政策性引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的有償方式；第三，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)是基金的主要投資領(lǐng)域，以支持該領(lǐng)域和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為主要目標(biāo)。

在實(shí)際運(yùn)作中，政府投資基金主要包括母子基金、專項(xiàng)基金兩種模式。在母子基金模式中，母基金層面通常采用平行投資的架構(gòu)，以吸引大型金融機(jī)構(gòu)的參與，放大杠桿優(yōu)勢(shì)，再由此借助各管理人的投資特點(diǎn)，通過子基金投向標(biāo)的企業(yè)。在專項(xiàng)基金模式下，財(cái)政資金聯(lián)合行業(yè)龍頭、金融機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)資本共同設(shè)立，采用單層基金架構(gòu)，重點(diǎn)支持特定行業(yè)或特定類型企業(yè)。

二、河南省政府投資基金開展情況

(一)制度保障逐步規(guī)范

河南省于2008年啟動(dòng)政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立運(yùn)行等工作，開啟了財(cái)政涉企資金的基金化探索改革序幕，并在2012年、2013年先后出臺(tái)了《河南省政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)河南省股權(quán)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法的通知》《河南省股權(quán)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》，規(guī)范政府引導(dǎo)基金的落地實(shí)施，從投資對(duì)象、組織結(jié)構(gòu)、投資管理、操作程序、退出機(jī)制、收益分配等多個(gè)方面進(jìn)行了具體規(guī)定。

伴隨著財(cái)稅體制改革的逐漸深入，河南省人民政府于2015年3月發(fā)布《關(guān)于省級(jí)財(cái)政性涉企資金基金化改革的實(shí)施意見》，提出了省級(jí)財(cái)政性涉企資金基金化改革試點(diǎn)方案，開啟河南省試點(diǎn)改革工程。2017年3月，河南省財(cái)政廳結(jié)合河南省情實(shí)際和財(cái)政涉企資金基金化改革兩年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，又制定出臺(tái)了《河南省政府投資基金管理暫行辦法》等5個(gè)規(guī)范性文件，內(nèi)容涉及基金設(shè)立、運(yùn)作模式、組織架構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)控制、退出機(jī)制、預(yù)算與資產(chǎn)管理、績(jī)效考核與監(jiān)督管理、受托管理機(jī)構(gòu)及基金管理機(jī)構(gòu)的選擇標(biāo)準(zhǔn)、受托管理機(jī)構(gòu)的履職程序和規(guī)范、投資項(xiàng)目的備案管理等，為河南省政府投資基金的規(guī)范發(fā)展提供了強(qiáng)有力的政策支持。

(二)各類基金發(fā)起設(shè)立如火如荼

2015年，在河南省制定的省級(jí)財(cái)政性涉企資金基金化改革試點(diǎn)方案中，提出了首批設(shè)立先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、科技創(chuàng)新、文化產(chǎn)業(yè)等四支政府性產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，并根據(jù)實(shí)際情況不斷籌備設(shè)立各類政府投資基金，先后設(shè)立了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)股權(quán)投資基金、PPP開發(fā)性基金、“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、中小企業(yè)發(fā)展基金等，至2016年8月底，河南省級(jí)財(cái)政涉企基金數(shù)量已達(dá)八支。在基金設(shè)立過程中，根據(jù)河南省情不斷創(chuàng)新基金的內(nèi)容模式。比如，PPP開發(fā)性基金在全國(guó)范圍內(nèi)首獲國(guó)家批復(fù)，開創(chuàng)了以基金方式支持鼓勵(lì)PPP模式推廣應(yīng)用的先河。同樣，科技創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)投資基金作為省內(nèi)首支天使投資基金，踐行了國(guó)家“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略，旨在打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎。2016年9月，河南設(shè)立了首支“一帶一路”發(fā)展基金，總規(guī)模達(dá)1000億元。2016年10月，央企扶貧河南開發(fā)子基金成立，暫定總規(guī)模20億元。2016年12月，河南省設(shè)立了1000億元規(guī)模的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金。2017年1月，河南省戰(zhàn)略新興基金產(chǎn)業(yè)投資基金成立，采用“1+N”母子基金架構(gòu)，形成總規(guī)模1000億元的母子基金群。

在省級(jí)政府投資基金蓬勃發(fā)展的同時(shí)，河南省各地市政府也在積極推動(dòng)籌備設(shè)立各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。2016年4月，經(jīng)國(guó)家發(fā)改委批復(fù)的全國(guó)第三、河南首支超百億元產(chǎn)業(yè)投資基金——中原航空港產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立，基金規(guī)模300億元。2016年10月，鄭州市確定設(shè)立100億元的制造強(qiáng)市發(fā)展基金，全面促進(jìn)工業(yè)發(fā)展。鄭州市上街區(qū)人民政府、中原航空港基金公司發(fā)起總規(guī)模30億元的通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，漯河市政府?dāng)y手中原證券、平安銀行成立漯河市產(chǎn)業(yè)投資基金……近兩年來，河南省各地、各行業(yè)一大批政府投資基金設(shè)立投運(yùn)，規(guī)模已達(dá)數(shù)千億元，呈現(xiàn)多點(diǎn)開花局面。

三、政府投資基金風(fēng)險(xiǎn)防控需要關(guān)注的問題

河南省政府投資基金在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控方面存在的問題主要有以下幾點(diǎn)：

(一)基金管理的市場(chǎng)化專業(yè)化水平還比較薄弱

河南省政府投資基金基本都能滿足有專業(yè)機(jī)構(gòu)具體受托管理的條件，但是一些基金管理機(jī)構(gòu)、團(tuán)隊(duì)對(duì)基金的操控能力還相對(duì)偏弱，基金管理的專業(yè)化能力還有待提高。一是政府投資基金的管理機(jī)構(gòu)有相當(dāng)比例仍是國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)，深受傳統(tǒng)國(guó)企決策流程和程序的影響，決策時(shí)間較長(zhǎng)、效率不高。二是一些政府部門直接參與基金運(yùn)作，行政干預(yù)一定程度存在，市場(chǎng)化運(yùn)作程度不高。三是河南省優(yōu)秀的私募投資機(jī)構(gòu)較少，基金管理機(jī)構(gòu)水平良莠不齊。

(二)撬動(dòng)社會(huì)資本能力欠佳

目前，河南省已設(shè)立的政府投資基金大多出于對(duì)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、培植壯大財(cái)源的考慮，通常規(guī)定了基金的投向，即必須將大部分資金投向本地，這在一定程度上限制了項(xiàng)目的選擇范圍，影響了社會(huì)資本參與投資的積極性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府投資基金所投項(xiàng)目往往因?yàn)樾袠I(yè)收益低、周期長(zhǎng)，難以吸引社會(huì)資本，許多基金在對(duì)外募資時(shí)，經(jīng)常以銀行配資的方式來滿足項(xiàng)目資金需求。隨著國(guó)家金融監(jiān)管政策日趨嚴(yán)格，銀行配資的方式和額度也勢(shì)必受到影響，若基金無法撬動(dòng)更多社會(huì)資本，未來發(fā)展將面臨較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(三)項(xiàng)目來源渠道單一

一是政府投資基金普遍有投資地域限制，在本省、本區(qū)域可投企業(yè)、項(xiàng)目并不充裕的情況下，可能出現(xiàn)一些投資價(jià)值不高的項(xiàng)目能得到基金支持的現(xiàn)象，從根源上加大了投資風(fēng)險(xiǎn)；二是投資基金的項(xiàng)目渠道有限，在一些基金項(xiàng)目來源中，由政府和企業(yè)主管部門推薦的占據(jù)了較大比例，政企合謀也會(huì)加大投資風(fēng)險(xiǎn)。

(四)財(cái)政資金大量結(jié)存

調(diào)查顯示，河南省政府投資基金普遍存在投放率不高、財(cái)政資金結(jié)存的狀況，這是基金規(guī)模激增、管理能力不足的直觀表現(xiàn)，也是質(zhì)量與效率不匹配的具體體現(xiàn)。目前，河南省基金管理機(jī)構(gòu)有的沒有對(duì)基金發(fā)展做出翔實(shí)可行的規(guī)劃，有的缺乏足夠的專業(yè)投資能力，有的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，有的暫無合適項(xiàng)目可投，隨著基金規(guī)模的快速擴(kuò)張，錢雖然多了，但“花不好、不敢花”仍一定程度存在。財(cái)政資金大量沉淀，雖然形式上沒有造成國(guó)有資產(chǎn)流失，但資金閑置，效率不高，效益不佳，也帶來了一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(五)績(jī)效評(píng)價(jià)考核機(jī)制尚需完善

政府投資基金的運(yùn)作通常面臨財(cái)政部門、發(fā)展改革部門、證監(jiān)局等多個(gè)政府部門的監(jiān)管，不同部門的監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)各有差異，但無法避免會(huì)有重復(fù)，個(gè)別時(shí)候還有矛盾之處，政府在評(píng)價(jià)基金績(jī)效時(shí)，缺乏一套合理的評(píng)判體系。調(diào)查顯示，河南省政府投資基金在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，較多關(guān)注投出項(xiàng)目成功率，較少關(guān)注項(xiàng)目綜合收益率，使得許多基金管理人員顧慮因素較多，難以完全按照“二八原則”投向一些真正有潛力的企業(yè)或行業(yè)。

(六)風(fēng)控制度還不夠具體有效

從實(shí)際運(yùn)行情況看，河南省各類政府投資基金還缺乏扎口管理，特別是缺乏統(tǒng)一部門、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一考核等，一些投資基金重復(fù)設(shè)立、層層設(shè)立，省、市、縣(區(qū))各級(jí)基金運(yùn)作方式不盡相同，客觀上存在效益不高和收益流失的風(fēng)險(xiǎn)。有的基金沒有把握好“本源”，沒有處理好基金公益性與收益性的關(guān)系，有時(shí)過于偏重盈利性，忽視了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的公益屬性，沒有達(dá)到政府投資基金的設(shè)立初衷和預(yù)期效果。

四、加強(qiáng)投資基金財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控的建議

(一)加強(qiáng)基金風(fēng)險(xiǎn)防控制度設(shè)計(jì)

1.建立完善項(xiàng)目篩選機(jī)制。完善項(xiàng)目投前的篩選程序，委托會(huì)計(jì)師、稅務(wù)、律師事務(wù)所等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目開展盡職調(diào)查，從而規(guī)避部分風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，對(duì)每一個(gè)擬投項(xiàng)目，完善審批環(huán)節(jié)，加強(qiáng)過程管理。比如，可以通過政府推薦、管理人初步調(diào)查、中介機(jī)構(gòu)盡職調(diào)查、投委會(huì)審議、董事會(huì)決議、托管人復(fù)核等幾個(gè)環(huán)節(jié)，逐漸剔除風(fēng)險(xiǎn)高的項(xiàng)目，最終留下優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。

2.探索財(cái)政出資適當(dāng)讓利制度。2015年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，合理確定財(cái)政出資讓利措施，財(cái)政資金注資設(shè)立的政府投資基金原則上與社會(huì)出資同股同權(quán)。政府投資基金，其設(shè)立初衷是就是要充分發(fā)揮基金的引導(dǎo)作用，既引導(dǎo)社會(huì)資本，更要引導(dǎo)人才、技術(shù)、平臺(tái)等全要素資源向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)聚集，發(fā)揮技術(shù)進(jìn)步、組織創(chuàng)新、資本帶動(dòng)的促進(jìn)作用，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展。從基金投向看，有相當(dāng)一部分比例是投向“市場(chǎng)失靈”突出的領(lǐng)域，存在其他社會(huì)資本不愿投、不敢投的情況。因此，基金可以采取向社會(huì)資本讓渡部分分紅等讓利措施，財(cái)政資金可以少分甚至不分收益，但必須嚴(yán)格加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，保證財(cái)政資金不受損失。同時(shí)，財(cái)政讓利應(yīng)明確具體范圍，對(duì)于市場(chǎng)主體不愿從事的微利、無利行業(yè)或處于初創(chuàng)期的企業(yè)，可以采取讓利措施，對(duì)于充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)，應(yīng)遵循“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，投資基金不得向社會(huì)出資人承諾投資本金不受損失，不得保證最低收益。根據(jù)所投領(lǐng)域的不同，基金可以給予不同的失敗容忍度。

3.投入資金應(yīng)分階段有序進(jìn)行。政府部門可以與社會(huì)資本簽訂出資方案，約定具體的出資節(jié)點(diǎn)、時(shí)序，也可根據(jù)政府本級(jí)財(cái)力狀況、預(yù)算安排、投資進(jìn)度、用款需求等靈活掌握、合理調(diào)控，采用分批、分次撥付的方式將財(cái)政資金注入到基金中。為加強(qiáng)對(duì)被投企業(yè)的道德約束，防范委托代理風(fēng)險(xiǎn)，投資基金可以與被投資企業(yè)簽訂協(xié)議，約定分階段向子基金或項(xiàng)目注入資金。若采用跟進(jìn)投資方式，應(yīng)在合同中約定分階段投資的具體策略，如果項(xiàng)目前一階段投資達(dá)不到預(yù)期效果，投資基金可以不再繼續(xù)投資，真正起到審查監(jiān)督作用。

4.適當(dāng)放開投資地域限制。一些投資基金特別是部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣(市)、區(qū)設(shè)立的基金，可以適當(dāng)放開投資地域限制，避免資源閑置浪費(fèi)，提高基金的運(yùn)作效率。對(duì)于政府參股比例較低的基金，不需要對(duì)基金投資地域做過多的限制，應(yīng)當(dāng)允許其跨地域投資，不斷發(fā)展壯大，如果基金所投企業(yè)有好的技術(shù)水平和成熟的經(jīng)營(yíng)模式，可以充分對(duì)接當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，積極借鑒引入進(jìn)來，帶動(dòng)、回饋本地發(fā)展。

5.建設(shè)基金信息服務(wù)平臺(tái)。基金管理政策、投資信息在平臺(tái)上公開，方便投資方、融資方和基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)接。部分基金投資項(xiàng)目的進(jìn)度、成效也可通過平臺(tái)向社會(huì)公示。政府主管部門要發(fā)揮熟悉產(chǎn)業(yè)政策、了解項(xiàng)目情況的優(yōu)勢(shì)，將本行業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目提供或推薦給基金管理人，建立投資項(xiàng)目庫(kù)并及時(shí)更新，以便遴選、對(duì)接投資項(xiàng)目。

(二)創(chuàng)新基金運(yùn)行使用模式

1.構(gòu)建聯(lián)合參股機(jī)制。省級(jí)基金可以與中央基金、市縣基金互相參股，充分發(fā)揮集群優(yōu)勢(shì)。各級(jí)基金上下聯(lián)動(dòng)，聚少成多，可以獲得更多的談判優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大投資項(xiàng)目可選擇面。省級(jí)基金參股市縣基金時(shí)，應(yīng)結(jié)合全省區(qū)域與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，綜合考慮各地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)特色，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行政策聚焦，促進(jìn)各地更好發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)。

2.探索可轉(zhuǎn)債投資模式?？赊D(zhuǎn)債是一種靈活的投資模式。在企業(yè)運(yùn)行初期以明股實(shí)債方式進(jìn)入，可以保障投資基金前期不受企業(yè)經(jīng)營(yíng)初期的影響，只要適當(dāng)控制投資比例及采取有效的增信措施，確保企業(yè)有適宜的償債能力，就可以降低風(fēng)險(xiǎn)。后期當(dāng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)或產(chǎn)能擴(kuò)大運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)后，基金按照約定條件將債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，可以增強(qiáng)與企業(yè)的密切聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)更好的投資回報(bào)。

3.以信譽(yù)擔(dān)保方式資助企業(yè)。企業(yè)在初創(chuàng)期或產(chǎn)品處于研發(fā)階段時(shí)，短期內(nèi)難有較大的投資回報(bào)，同時(shí)還面臨大額的資金需求，而政府投資基金的投資額度十分有限。在這種情況下，經(jīng)過審慎評(píng)判后，若能采取政府信譽(yù)擔(dān)保，則可以大大增加中小企業(yè)的直接融資機(jī)會(huì)，有利于拓寬融資渠道，盡快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，助推企業(yè)提升造血能力，早日走上良性發(fā)展道路。

(三)理順基金參與主體的關(guān)系

1.確保財(cái)政資金發(fā)揮導(dǎo)向作用。投資基金的發(fā)起設(shè)立協(xié)議，重點(diǎn)是要保證財(cái)政資金的引導(dǎo)作用能夠正常發(fā)揮，要解決好滿足社會(huì)公共利益根本目標(biāo)和市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制之間存在的矛盾，因此，在一些涉及引導(dǎo)作用發(fā)揮的關(guān)鍵問題上，可以設(shè)置一票否決權(quán)等特別條款。同時(shí)，要把握好特別條款的設(shè)置尺度，減少基金運(yùn)作的行政干預(yù)，避免因決策程序過于復(fù)雜導(dǎo)致效率降低。

2.平衡好政策目標(biāo)與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要有完善的制度予以保證，要建立制度明確基金目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程中出資人、管理人、受托人等各個(gè)主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。此外，還要建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)基金可持續(xù)、滾動(dòng)發(fā)展。除采用固定管理費(fèi)和退出收益讓利等常規(guī)手段外，還可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度、項(xiàng)目困難問題解決情況、提供的多樣化增值服務(wù)等因素對(duì)管理費(fèi)進(jìn)行一定比例的浮動(dòng)，達(dá)到激勵(lì)目的。

3.建立合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。政府投資基金的參與主體中既有政府有關(guān)部門人員，代表政府出資行使監(jiān)管職責(zé)，又有完全市場(chǎng)化的管理團(tuán)隊(duì)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律操控基金，通常情況下，政府部門注重規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，而市場(chǎng)主體愿意承擔(dān)“高風(fēng)險(xiǎn)、高收益”下的博弈機(jī)會(huì)，兩者對(duì)基金項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)偏好、決策意見等有著較大差異，平衡解決好這種差異或矛盾才有利于基金的健康發(fā)展。避免投資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給政府部門，需要設(shè)計(jì)安排好參與主體間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，即政府僅以出資額為限承擔(dān)有限風(fēng)險(xiǎn)，不能為吸引社會(huì)資本而作出減少同類競(jìng)爭(zhēng)、予以財(cái)政補(bǔ)貼、進(jìn)行項(xiàng)目扶持、提供配套基礎(chǔ)設(shè)施等特別承諾，防止出現(xiàn)被投資機(jī)構(gòu)綁架的情況。

4.設(shè)定基金的提前退伙條件。政府投資基金的管理需要實(shí)現(xiàn)投資方向政策導(dǎo)向正確和資金安全穩(wěn)定使用兩個(gè)目標(biāo)相統(tǒng)一，加強(qiáng)日常管理、避免資金受損尤為必要。為確保資金安全，需要在基金發(fā)起設(shè)立章程或協(xié)議對(duì)財(cái)政資金的退出條件進(jìn)行明確約定，即除正常投資期滿順利退出外，要充分考慮各種意外情況，比如基金的投資方向偏離政策目標(biāo)的，資金使用或未按協(xié)議約定嚴(yán)格履行的，基金長(zhǎng)期閑置實(shí)際投出率不高的，或者其他章程協(xié)議未具體約定但影響基金效益的，財(cái)政資金可以提前退伙，并且無需征得其他出資人同意。在財(cái)政資金退出權(quán)益的計(jì)量方面，應(yīng)聘請(qǐng)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行出資權(quán)益評(píng)估，作為退出價(jià)格參考依據(jù)。

(四)健全完善監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

1.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系建設(shè)。一是采取安排項(xiàng)目人員進(jìn)入所投企業(yè)董事會(huì)等適當(dāng)?shù)姆绞郊訌?qiáng)管理；二是加強(qiáng)對(duì)所投企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督控制，政府投資基金對(duì)所投企業(yè)的股權(quán)比例通常有限制性規(guī)定，往往居于企業(yè)的中小股東地位，要通過定期對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、交易行為的監(jiān)督管理，防范企業(yè)實(shí)際控制人的道德風(fēng)險(xiǎn)，防止基金自身利益受到侵害，同時(shí)，基金管理機(jī)構(gòu)也要定期向出資人出具管理人報(bào)告，揭示基金運(yùn)作情況；三是對(duì)政府投資基金業(yè)績(jī)的考核，既要看基金本身的投資回報(bào)率，還要看基金運(yùn)作對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體促進(jìn)作用。

2.完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系。建立全方位、多維度的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，考核指標(biāo)應(yīng)包括硬指標(biāo)，也包括軟指標(biāo)，既有業(yè)績(jī)考核，也有行為考核。指標(biāo)應(yīng)貫穿基金運(yùn)作的事前、事中、事后全過程，事前指標(biāo)著重考核設(shè)定政策目標(biāo)、選擇管理機(jī)構(gòu)等情況，事中指標(biāo)主要考察市場(chǎng)化、專業(yè)化管理程度及運(yùn)作合規(guī)性等，事后指標(biāo)重點(diǎn)考核項(xiàng)目完成情況、政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度以及經(jīng)濟(jì)效益等。要建立健全對(duì)收益讓渡項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和考核評(píng)價(jià)機(jī)制，委托中介機(jī)構(gòu)定期對(duì)基金投資運(yùn)作情況、資金使用情況、財(cái)務(wù)收支情況開展專項(xiàng)審計(jì)、進(jìn)行監(jiān)督檢查。除提交年度投資計(jì)劃、出資證明等一般性的監(jiān)管措施外，政府投資基金應(yīng)當(dāng)對(duì)各子基金和投資項(xiàng)目的運(yùn)行情況作出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)性較大的進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管?；疬\(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)要及時(shí)報(bào)告投資管理中的重大事項(xiàng)，制定風(fēng)險(xiǎn)防范制度，從制度、技術(shù)、操作、市場(chǎng)等多方面著手，切實(shí)保障基金的安全和效益。

3.主動(dòng)提供增值服務(wù)。為更好地防控投資風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)積極協(xié)調(diào)社會(huì)資源，為所投企業(yè)提供包括制定發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化企業(yè)架構(gòu)、規(guī)范公司治理、設(shè)計(jì)激勵(lì)約束機(jī)制、招募管理團(tuán)隊(duì)及核心成員、推薦中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的多項(xiàng)增值服務(wù)，幫助所投企業(yè)并購(gòu)重組、公開上市等，使企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略更加明晰，盈利能力和公眾形象明顯提高，促使投資基金能順利實(shí)現(xiàn)退出。

(五)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控保障體系建設(shè)

1.推動(dòng)基金所投企業(yè)主板上市。建議政府有關(guān)部門進(jìn)一步發(fā)掘河南省在農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸、制造業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)等方面的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，加大對(duì)河南省企業(yè)主板上市的支持力度，對(duì)符合上市條件、發(fā)展?jié)摿^大的新興企業(yè)給予政策指導(dǎo)，鼓勵(lì)券商、銀行、投資機(jī)構(gòu)等積極參與上市輔導(dǎo)和項(xiàng)目投資。

2.推動(dòng)區(qū)域股權(quán)交易中心快速發(fā)展。區(qū)域性股權(quán)交易中心可以為企業(yè)提供有關(guān)資本市場(chǎng)運(yùn)作的各類服務(wù)，幫助企業(yè)提升管理水平。河南省已確定中原股權(quán)交易中心為省內(nèi)唯一合法的區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，做大做強(qiáng)中原股權(quán)交易中心的展示、交易等功能性業(yè)務(wù)，開展路演、公關(guān)等創(chuàng)新服務(wù)業(yè)務(wù)，將為地方企業(yè)發(fā)展提供更好的平臺(tái)，也將豐富政府投資基金的退出渠道。

3.加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。制定政府投資基金人才專項(xiàng)工作計(jì)劃，加大對(duì)投資基金相關(guān)領(lǐng)域人才的培養(yǎng)力度，強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn)，鼓勵(lì)行業(yè)從業(yè)人員與國(guó)內(nèi)外領(lǐng)先機(jī)構(gòu)加強(qiáng)交流合作，鼓勵(lì)政府部門有關(guān)人員到基金公司掛職鍛煉，提高專業(yè)管理水平。支持引進(jìn)熟悉金融創(chuàng)新、資本運(yùn)作、擁有相關(guān)行業(yè)背景、從業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀基金管理團(tuán)隊(duì)和人才，給予富有競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬待遇，并在落戶、住房、子女教育、醫(yī)療等方面提供優(yōu)惠政策。

五、結(jié)語(yǔ)

時(shí)至今日，河南政府投資基金已走過了十年歷程，在發(fā)展和演進(jìn)中，其風(fēng)險(xiǎn)控制水平在逐步提高和改善，財(cái)政資金對(duì)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的積極效用在日益體現(xiàn)。但政府與市場(chǎng)的職責(zé)界定還比較模糊，政府和市場(chǎng)主體的信息不對(duì)稱難以消除，社會(huì)資本的逐利性與政府財(cái)政的公共性相悖仍廣泛存在。特別是在防風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的隱性債務(wù)仍在增長(zhǎng)受到了更多關(guān)注，政府隱性債務(wù)規(guī)范清理、金融監(jiān)管政策日趨嚴(yán)格給政府投資基金的平穩(wěn)發(fā)展帶來了更多挑戰(zhàn)。面對(duì)新形勢(shì)、新變化、新要求，只有不斷探索完善政府投資基金風(fēng)險(xiǎn)管理的模式、手段，切實(shí)提高財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控能力，才有助于提升基金的投資能力和管理效率，推動(dòng)其在吸引社會(huì)資本、引導(dǎo)投資方向和發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域行業(yè)等方面發(fā)揮更大的作用。