胡美靈

（中南林業(yè)科技大學 馬克思主義學院，湖南 長沙 410004）

隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，以及在“城市帶動農(nóng)村”“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”等政策的推動下，一些地方政府官員片面注重GDP的政績理念，使得大批高污染的工業(yè)企業(yè)正從城市流向農(nóng)村。再加上農(nóng)村生態(tài)基礎設施落后、生態(tài)環(huán)境保護意識薄弱、自然資源利用率低等因素的影響，許多農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)、環(huán)境、資源正在受到前所未有的破壞，諸多地區(qū)農(nóng)村環(huán)境問題較之城市更為嚴重，環(huán)境群體性事件從城市走向農(nóng)村的趨勢也越來越明顯。據(jù)調(diào)查，“在農(nóng)村地區(qū)爆發(fā)的環(huán)境群體事件占到總數(shù)的79.6%，城市占20.4%”[1]。近年來比較典型的污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件主要有廣西“靖西事件”（2010年）、安徽“含山事件”（2011年）、浙江“海寧事件”（2011年）、江蘇“啟東事件”（2012 年）、四川“什邡事件”（2012 年）、海南“?？谑录保?014 年）等。

隨著農(nóng)村社會信息的日益開放，農(nóng)村社會階層結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，以及農(nóng)民環(huán)境和維權(quán)意識的不斷增加，使得污染驅(qū)動型農(nóng)村群體性事件日益復雜化，治理的難度也在不斷增加。這對政府群體性事件的治理能力提出了新挑戰(zhàn)和新要求。在當今治理主體、治理客體和治理環(huán)境發(fā)生深刻變遷的情勢下，政府作為單一的治理主體已經(jīng)難以為繼，需要政府、環(huán)保類社會組織、社會工作者、媒體、農(nóng)村居民、企業(yè)等各主體形成協(xié)同治理合力已是大勢所趨。本文主要探討污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理的理論與現(xiàn)實根據(jù)，在厘清污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理現(xiàn)實困境的基礎上，尋求其解決的路徑。

一、污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件的生成機理

農(nóng)村環(huán)境群體性事件按照是否產(chǎn)生實質(zhì)性的環(huán)境污染損害劃分為污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件和預防型農(nóng)村環(huán)境群體性事件。預防型農(nóng)村環(huán)境群體性事件是指農(nóng)村居民為了抵制將來可能帶來環(huán)境污染項目而造成的群體性事件。這類農(nóng)村環(huán)境群體性事件占少數(shù)，如江蘇“啟東事件”和四川“什邡事件”就是農(nóng)村居民反對潛在的污染工程項目而產(chǎn)生的群體性事件。與預防型農(nóng)村環(huán)境群體性事件相對應的是污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件，意指農(nóng)村居民對已經(jīng)實際造成環(huán)境污染損害進行抗爭所導致的群體性事件。當前，污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件占據(jù)多數(shù)，危害也極大。與預防型農(nóng)村環(huán)境群體性事件相比，污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件一般具有三個方面的特征：一是存在明確的污染環(huán)境企業(yè)，并實施了排放污染物的行為；二是有一定的影響范圍，即已經(jīng)對周邊農(nóng)村居民的生態(tài)利益造成了不同程度的影響；三是事件難以平息，即通過合法有序的方式難以解決雙方的矛盾沖突，如浙江“海寧事件”中，場面完全失控，數(shù)百名群眾襲擊了警察，損壞了警車，導致多人受傷。

污染驅(qū)動型環(huán)境群體性事件有其特定的生成機理，即從“怨恨喚起—怨恨動員—怨恨感染—怨恨發(fā)泄”的現(xiàn)實邏輯。

（一）怨恨喚起

“利益沖突”與“環(huán)境不公”是怨恨喚起的主要導火索。“利益沖突”意指轉(zhuǎn)型時期的地方政府面臨著多重利益的選擇，而多重利益之間往往是沖突的。有學者認為，地方政府至少存在著兩類利益沖突，“一種是由于地方政府的自利性導致的政府與社會之間的利益沖突，另一種是由于政府的財政壓力和自上而下的運行機制，導致的價值選擇沖突”[2]。農(nóng)村居民的利益屬于社會利益。與地方政府的利益沖突時，社會利益往往被邊緣化?！碍h(huán)境不公”意味著兩個方面的涵義，一是指公民的環(huán)境權(quán)未得到法律的有效確認。有學者認為：“公民作為環(huán)境社會權(quán)利的主體是最基礎的，也是最重要的，這表現(xiàn)為公民環(huán)境權(quán)，國家應保證在不同的群體和階層之間公平地分配生態(tài)環(huán)境資源，由此，環(huán)境正義是公民所需要的首要德性”[3]。由于法律對公民的環(huán)境權(quán)沒有進行確認，環(huán)境污染事件一旦發(fā)生，公民便沒有一個有效的法律救濟途徑。二是城市居民與農(nóng)村居民環(huán)境不同權(quán)。城市環(huán)境污染向農(nóng)民轉(zhuǎn)移的趨勢表明，城市的環(huán)境是以犧牲農(nóng)村的環(huán)境為代價的?？傊袄鏇_突”與“環(huán)境不公”使得農(nóng)村居民在面臨環(huán)境污染時容易產(chǎn)生一種被政府和城市邊緣化的情感，怨恨情緒則油然而生。無論是浙江“長興事件”，還是廣西“岑溪事件”，由于以往存在“經(jīng)濟增長壓倒一切”的思維定勢，一些企業(yè)人士和地方干部或多或少在農(nóng)村居民心里留下了“為富不仁”“為官必貪”等負面印象，怨恨的種子也在不斷成長。

（二）怨恨動員

農(nóng)村居民權(quán)利意識和法律意識的張力是怨恨動員的助力器。隨著時代的發(fā)展，農(nóng)村居民在面臨利益受損時，不再選擇“忍氣吞聲”，而是通過各種正式或非正式的渠道來表達不滿的情緒。而傳統(tǒng)人治的思維慣性使得農(nóng)村居民往往崇尚尋求法律之外的暴力維權(quán)、越級上訪等解決途徑來進行維權(quán)，這使得“我國農(nóng)民的權(quán)利意識和法律意識構(gòu)成一種張力。一方面，逐漸增強的權(quán)利意識使得農(nóng)民更積極地采取行動進行維權(quán)；另一方面，仍然淡薄的法律意識使得農(nóng)民的維權(quán)更多地偏離制度化的軌道”[4]。在實施偏離法律軌道的維權(quán)之前，農(nóng)村居民中的挑頭分子往往依賴以地緣關(guān)系和血緣關(guān)系為基礎的鄉(xiāng)族勢力，通過走家串戶、相互告知的方式來達到動員的目的。有學者對這種怨恨動員模式形象地描述為：“血緣與地緣結(jié)合形成的鄉(xiāng)族共同體為抗爭提供人力，農(nóng)村傳統(tǒng)械斗文化（鳴鑼召集、抬神“鼓舞斗志”）提供動員機制，老年精英充當領導人等”[5]。

（三）怨恨感染

怨恨感染是指農(nóng)村居民在經(jīng)過怨恨動員后，自身的怨恨情緒會不自覺地受到外界的影響而被調(diào)動起來，從而使得負面情緒不斷地被醞釀和發(fā)酵。這種怨恨感染往往通過情緒模仿來實現(xiàn)。所謂“情緒模仿是指對他人表情、聲音、姿勢等外在情緒表現(xiàn)的自動模仿”[6]?！爱攤€體知覺到情緒刺激后，會通過模仿喚起自身關(guān)于這些情緒的‘感覺—運動系統(tǒng)'，從而產(chǎn)生‘共鳴'和感同身受”[7]。在污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件發(fā)生之前，在經(jīng)過怨恨喚起和怨恨動員后，使得環(huán)境利益相關(guān)的農(nóng)村居民群體在接受外界負面情緒刺激的情形下，會競相進行情緒模仿，從而產(chǎn)生感同身受和怨恨共鳴，這種情緒的相互傳染極易導致群體性事件的發(fā)生。

（四）怨恨發(fā)泄

有學者認為：“通常情況下，人們一旦被挫折的情景激怒，憤怒的情緒狀態(tài)會作為一種有侵犯危險的心理準備而存在”[8]。而這種情緒如果得不到有效的控制，就會產(chǎn)生怨恨發(fā)泄。怨恨發(fā)泄的前提是人們長期積壓的利益訴求難以得到相關(guān)部門的有效解決，人們心中的怨恨情緒不斷被傳染和復制，從而導致人們采取非理性的過激行為。在污染驅(qū)動型環(huán)境群體性事件當中，農(nóng)村居民在經(jīng)歷了怨恨感染環(huán)節(jié)后，由于情緒難以控制，則進入了怨恨發(fā)泄階段，即尋求各種暴力的非理性手段來加以解決，再加之新媒體各種謠言的“催化”，從而極易導致“打、砸、搶、燒”的非法行為。如發(fā)生在海寧、麗江的兩起污染驅(qū)動型環(huán)境群體性事件，由于怨恨積累到了發(fā)泄的階段，兩起事件均引發(fā)了一定規(guī)模的暴力沖突。

二、污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理的雙重依據(jù)

正確有效地處理污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件，需要發(fā)揮多方的力量協(xié)同治理。這種協(xié)同治理既有其理論根基，也有其現(xiàn)實依據(jù)。

（一）理論依據(jù)：協(xié)同治理理論

“協(xié)同”一詞最早是由德國科學家赫爾曼·哈肯于20世紀70年代在物理學研究中提出來的，意指社會發(fā)展的各種要素之間的和諧共生、協(xié)調(diào)同步和相互合作。20世紀90年代，這一概念被運用于商業(yè)領域，強調(diào)商業(yè)組織之間的協(xié)同合作。2000年之后，協(xié)同的主體不再只限于商業(yè)領域，而相繼擴展到政府、非營利組織、公共機構(gòu)、企業(yè)之間的協(xié)同?！皡f(xié)同學”理論與“治理”理論的聯(lián)姻誕生了協(xié)同治理的概念。瓊德·弗時曼于1997年在行政法領域率先使用了協(xié)同治理一詞。如今，在公共管理領域，協(xié)同治理已經(jīng)成為學界研究的熱點，雖然在概念上說法不一，如網(wǎng)絡治理、公私伙伴關(guān)系、協(xié)作性公共管理等，但其實質(zhì)都指向協(xié)同治理，即：為達到共同的目標，政府以外的主體共同加入到公共事務的治理當中，從而形成共同協(xié)作的努力過程。對協(xié)同治理進行權(quán)威定義的要數(shù)聯(lián)合國全球治理委員會，它指出：“協(xié)同治理是公共部門、私營部門及個人就公共事務進行處理的一個有連續(xù)性的活動過程。在這個活動過程之中產(chǎn)生了協(xié)作，使得各種矛盾沖突和利益能夠得到有效的調(diào)和。實現(xiàn)協(xié)作過程的既有現(xiàn)有的機構(gòu)和法律約束力的體制，也存在著非正式的協(xié)商與和解”[9]。

協(xié)同治理具有如下幾個方面的特征：其一，協(xié)同治理主體的多元性。協(xié)同治理除了政府之外，非營利組織、私營部門和公民等都可以參與到公共事務治理的主體當中。其二，協(xié)同治理權(quán)威的多樣化。協(xié)同治理的權(quán)威并非源于政府的權(quán)力，而是各治理主體通過自身的資源來獲取。其三，協(xié)同治理主體關(guān)系的對等性。協(xié)同治理各主體間并非上下級之間的領導與被領導、管理與被管理的關(guān)系，而是一種平行的對等關(guān)系。其四，協(xié)同治理主體間的互動性。協(xié)同治理各主體為了一個共同的愿景所形成的相互依存、多元持續(xù)互動的關(guān)系。

（二）現(xiàn)實依據(jù)：協(xié)同治理的必要性與可行性

有效地預防、處理和解決污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件，需要各主體之間進行協(xié)同治理。下面就污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理的必要性和可行性進行分析。

1.污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理的必要性

污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件矛盾日益多樣化，沖突更加激烈化，處理難度更加復雜化的特征，注定單靠政府的力量來處理效果并不好。這就需要發(fā)揮政府與社會組織、村民、媒體等多元主體的力量進行協(xié)同治理。

協(xié)同治理有利于維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。對污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件的協(xié)同治理而言，它要求政府作為主導，促進多重主體間有序參與到群體性事件中來，從而達到多方合作共治的目的。污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件之所以發(fā)生，除了基層政府的經(jīng)濟發(fā)展思維偏差和處置方式不當之外，一個重要因素在于各個管理主體間并沒有建立有效的信息溝通協(xié)同機制。特別是農(nóng)村社會風險信息不對稱以及管理主體與村民之間的信息溝通渠道不暢，使得農(nóng)村環(huán)境群體性事件極易發(fā)生。而協(xié)同治理則強調(diào)主體間的互動和協(xié)商，彼此間建立有效的信息溝通渠道，這有利于管理主體及時發(fā)現(xiàn)問題，實現(xiàn)即時的溝通與協(xié)調(diào)。在農(nóng)村居民未進入怨恨動員之前，將矛盾抑制在萌芽狀態(tài)當中，這樣有利于維護農(nóng)村的社會穩(wěn)定。

協(xié)同治理有利于預防和處置環(huán)境群體性事件。協(xié)同治理要求“政府應當而且能夠為市場主體、公民、社會組織提供平等的參與機會，使各利益群體和個人能夠自由表達其意愿，共同管理社會公共事務”[10]。協(xié)同治理使得公私部門之間建立了良好的合作伙伴關(guān)系，這種合作伙伴關(guān)系的目的在于更高效地處理公共事務以及更好地滿足公民的公共需求?！霸购迒酒稹购迍訂T—怨恨感染—怨恨發(fā)泄”是污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件的生成機理。在怨恨喚起階段，為了保護農(nóng)村居民的環(huán)境權(quán)，協(xié)同治理要求農(nóng)村居民和環(huán)境保護類社會組織參與到環(huán)境污染事務中來，并擁有向相關(guān)主管部門進行利益訴求和表達的權(quán)利。而政府、農(nóng)村居民、環(huán)境保護類社會組織和企業(yè)則會協(xié)同合作來解決環(huán)境污染問題。在怨恨動員階段，需要發(fā)揮社會工作者進行相關(guān)信息收集，對環(huán)境群體性事件的發(fā)生機率進行風險評估，并及時向政府部門進行反饋來解決，從而形成了政府、社會工作者、企業(yè)和農(nóng)村居民之間的協(xié)同治理模式。在怨恨感染階段，為防止群體性事件的發(fā)生，政府需要與農(nóng)村居民、社會工作者進行溝通與協(xié)作，環(huán)境保護類社會組織需要為農(nóng)村居民提供環(huán)境保護的法律知識援助以及環(huán)境維權(quán)的相關(guān)知識，形成政府—社會工作者—環(huán)境保護類社會組織和農(nóng)村居民之間的協(xié)同治理。在怨恨發(fā)泄階段，群體性事件已經(jīng)發(fā)生，在處置過程中，政府一方面需要與媒體進行合作，搶占輿論主導權(quán)。另一方面需要環(huán)境保護類社會組織、社會工作者進行適當?shù)母深A，促進多方的圓桌會議，從而形成政府、媒體、社會工作者、環(huán)境保護類社會組織和農(nóng)村居民和企業(yè)之間的協(xié)同治理?？傊?，協(xié)同治理適用于污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件生成的各個階段，在預防和處置污染驅(qū)動型環(huán)境群體性事件方面發(fā)揮著重要的作用。

協(xié)同治理有利于推動治理模式轉(zhuǎn)型。善治本身在某種程度上需要廣大主體的積極參與。約翰·密爾認為：“政府應該能夠促進人們本身的美德和智慧，為此，政府需要人民最大限度的參與”[11]。協(xié)同治理注重的是各參與主體間的平等的地位，從而保證了政府與社會組織、私營部門以及公民能夠在一個共同的平臺實現(xiàn)交流與合作。政府傳統(tǒng)處理農(nóng)村環(huán)境群體性事件的模式是一種“政府管制”的模式。政府管制強調(diào)政府是單一化的管理主體，主要通過行政手段和法律手段等來實現(xiàn)對公共事務的管理。不可否認，政府管制對于樹立一個高效、負責的政府是有重要意義的。然而，由于污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件這類公共事務處理起來十分復雜，單靠政府這一主體進行管制難以取得良好的效果。這就需要社會各種主體參與到治理中來。因此，任何“把國家視為答案的左派”以及“把國家視為敵人的右派”都是不可取的。協(xié)同治理強調(diào)政府作為主導者，為社會各類主體參與公共事務提供平臺，并通過建立合作伙伴關(guān)系以及對話互動的方式來達到有效治理的目標。因此，我們不難看出，實現(xiàn)污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件的協(xié)同治理，不僅可以實現(xiàn)地方政府職能回歸到社會管理和公共服務當中，還推動了地方政府從政府管制到協(xié)同治理的模式轉(zhuǎn)型。

2.污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理的可行性

污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理的可行性主要體現(xiàn)為現(xiàn)代公民素質(zhì)的提高、黨的執(zhí)政能力和政府行政能力的提升、民主法治的有效推進以及中央相關(guān)政策的出臺。

現(xiàn)代公民素質(zhì)的提高是協(xié)同治理的基礎。公民素質(zhì)主要表現(xiàn)為公民意識、公民能力和公民精神三個方面。公民意識主要體現(xiàn)為公民作為國家主人的一個自我認知，并能夠具有國家主人的使命感與責任感，能夠自主地行使權(quán)利并承擔義務。公民能力強調(diào)的是公民能夠參與政治與社會生活，能夠熟知既有的國家政策等知識，并能夠?qū)⑵滢D(zhuǎn)變?yōu)檎涡袆印９窬駨娬{(diào)的是公民在參與政治生活中具備的愛國精神、公共精神和奉獻精神等。隨著社會發(fā)展和不斷進步，中國公民在文化知識與法律觀念等方面得到了前所未有的提升，從而為協(xié)同治理提供了群眾基礎。就污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件而言，只有農(nóng)村居民具備公民意識，社會志愿者具有志愿奉獻精神，才能夠與其它治理主體間形成良好的協(xié)同治理關(guān)系。

黨的執(zhí)政能力和政府行政能力的提升是協(xié)同治理的關(guān)鍵。黨的執(zhí)政能力和政府行政能力體現(xiàn)為依法執(zhí)政和科學執(zhí)政兩個方面。在依法執(zhí)政方面，習近平指出：“我們黨是執(zhí)政黨，堅持依法執(zhí)政，對全面推進依法治國具有重大作用。要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，把黨的領導貫徹到依法治國全過程。各級黨組織必須堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動。”[12]在科學執(zhí)政方面，強調(diào)黨和政府部門要用科學的思想、方法和制度來領導中國特色的社會主義事業(yè)。就污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件而言，只有地方黨委和政府能夠樹立正確的政績觀，堅持依法治國的理念，用科學的思想和方法來進行執(zhí)政，才能夠在協(xié)同治理過程發(fā)揮主導作用，為多元主體的協(xié)同合作搭建平臺。

民主法治的有效推進是協(xié)同治理的前提。民主要求各協(xié)同治理主體以一種平等的身份共同參與到公共事務的治理中來。而法治則為協(xié)同治理提供一種各方有序參與的秩序。民主與法治的結(jié)合既能保證協(xié)同治理主體的平等地位，又能維持良好的有序參與環(huán)境。就污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理而言，民主法治一方面為農(nóng)村居民和環(huán)境類社會組織、社會工作者能夠參與到環(huán)境污染事件中來，并能夠表達自身的利益訴求，并以平等的主體身份參與到協(xié)同治理當中；另一方面，農(nóng)村居民等利益相關(guān)主體在表達利益訴求時，必須依法進行，而不能采取“打、砸、搶、燒”等非法行為。由此可見，治理主體間在民主法治的框架下行事，是污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理的前提。

中央相關(guān)政策的出臺為協(xié)同治理提供有效保障。針對當前中國處于社會轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾和問題的日益復雜化的現(xiàn)實，需要引入?yún)f(xié)同治理的理念加以解決。早在2004年，黨的十六屆四中全會提出了“深入研究社會管理規(guī)律，完善社會管理體系和政策法規(guī)，整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”[13]。此后，“社會協(xié)同、公眾參與”屢次出現(xiàn)在黨的十六屆六中全會、黨的十七大、黨的十八大報告當中。為了進一步強化協(xié)同治理，黨的十八屆三中全會十分注重激發(fā)社會組織活力，并提出：“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[14]。黨的十九大的召開標志著中國特色社會主義進入新時代。為了進一步完善社會治理格局，黨的十九大報告提出了“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[15]。由此，我們不難看出，黨中央的高度重視為協(xié)同治理的進一步推進提供了有力的保障。

三、污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理的現(xiàn)實困境

當前污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件頻發(fā)使得各主體間的協(xié)同治理顯得十分必要，然而，在現(xiàn)實過程中，由于受內(nèi)外環(huán)境以及各種因素的影響，污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理還存在一定的困境。

（一）理念滯后造成協(xié)同治理的缺失

從協(xié)同治理的外部環(huán)境上看，經(jīng)濟發(fā)展理念的滯后、傳統(tǒng)統(tǒng)治型政府的思維和對社會組織認識的偏差，是污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理觀念層面的制約因素。

1.經(jīng)濟發(fā)展理念的滯后

雖然黨中央高度重視生態(tài)文明建設，強調(diào)推進綠色發(fā)展，但一些地方政府還存在過分注重GDP增速和排名的觀念。一些地方政府官員主觀認為，生態(tài)環(huán)境建設投入多，卻見效慢，只有GDP的增長才能夠看到政績，而政績提高了，自己的仕途才會前途無量。因此，有些地方政府往往會以犧牲環(huán)境為代價來發(fā)展經(jīng)濟，以消耗資源來換取經(jīng)濟發(fā)展，而忽視了生態(tài)建設和人民群眾的幸福感。當前我國污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件頻發(fā)的現(xiàn)實充分說明，地方政府以犧牲環(huán)境為代價來換取經(jīng)濟發(fā)展與現(xiàn)代社會綠色發(fā)展的理念已經(jīng)格格不入。因此，只有拋棄過去傳統(tǒng)GDP至上的發(fā)展理念，堅持抓好生態(tài)文明建設，才能夠推進職能轉(zhuǎn)變，為協(xié)同治理污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件營造良好的外部環(huán)境。

2.傳統(tǒng)管制型政府的思維

雖然我國在行政改革過程中強調(diào)建設公平正義、公民本位、民主高效、公共責任的服務型政府，但在實踐過程中，由于存在傳統(tǒng)的人治思想、等級觀念，當前中國在很多地方仍然存在著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的管制型政府管理模式。管制型政府的“權(quán)力關(guān)系本質(zhì)上就是一種封閉性的關(guān)系，是一種通過謀求內(nèi)在平衡而實現(xiàn)外在功能的關(guān)系”[16]。管制型政府管理模式由于其內(nèi)在的封閉性，必然會導致其治理體系的封閉性，從而導致其治理能力的缺失。在管制型政府的管理模式中，政府的權(quán)力自然會滲透到社會的各個細胞當中，自然難以為社會組織和民主參與預留生存空間。因此，這些地方一旦出現(xiàn)污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件，地方政府必然會采取高壓和強制性的措施來解決問題，而不會采取協(xié)同治理的路徑來解決沖突。

3.對社會組織認識的偏差

當前，我國許多地方政府對社會組織的認識存在著偏差，這主要表現(xiàn)為兩個方面，一是認為社會組織是與政府對立的一種勢力?！皞鹘y(tǒng)的‘一元化'領導模式所形成的觀念是：民間就是非政府，非政府就是無束縛的、自由的。因此社會組織的存在首先就受到了認識上的限制，或者說從思想觀念上還沒有足夠的準備來接納社會組織”[17]。二是對社會組織存在一定疑慮和偏見。當然，少數(shù)社會組織因為違法違規(guī)行為給社會公眾帶來一些負面的影響，從而導致公眾對社會組織參與協(xié)同治理存在一定疑慮和偏見，影響了社會組織的認同度。但由此就全面否定所有的社會組織，則會有失偏頗。總之，一些地方政府對社會組織認識的偏差導致社會組織難以作為協(xié)同治理的主體參與到污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件中來。

（二）制度不完善難以為協(xié)同治理提供有效保障

污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件之所以頻發(fā)的一個重要原因在于我國在公民環(huán)境權(quán)的保障方面存在著缺失，而制度的缺失無形中增大了協(xié)同治理的難度與成本。

首先，憲法和相關(guān)法律法規(guī)并未規(guī)定農(nóng)民環(huán)境權(quán)。憲法雖然涉及到了許多公民基本權(quán)利保護的基本條款，但并沒有具體規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)。此外，在相關(guān)法律法規(guī)中并未明確規(guī)定農(nóng)民環(huán)境權(quán)的程序性權(quán)利即環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、救濟權(quán)等。這是地方政府不夠重視農(nóng)村環(huán)境權(quán)的重要原因，也是污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件難以得到有效控制的重要因素。

其次，農(nóng)村環(huán)境損害賠償制度不健全。我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》《固體廢物污染防治法》《水污染防治法》等法律只對環(huán)境損害賠償進行了抽象的規(guī)定，其操作性不夠強。盡管2016年國務院出臺的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》對環(huán)境損害范圍、賠償和修復的執(zhí)行和監(jiān)督進行了詳細的規(guī)定，“環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法（第Ⅰ版）》《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》等技術(shù)方法，可以為《方案》實施中環(huán)境損害的定量化提供一定的方法選擇與參考，但在實踐中應該選取哪種推薦方法，具體的計算參數(shù)怎么確定等都是難點”[18]。

另外，農(nóng)村環(huán)境糾紛訴訟救濟制度也不完善。近年來，各種污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件之所以頻發(fā)的一個重要原因在于農(nóng)村環(huán)境糾紛的訴訟救濟制度不完善，使得農(nóng)村居民難以實現(xiàn)有效的權(quán)益保障。“目前我國環(huán)境司法既沒有專門的訴訟法，也沒有正式設置專門的司法執(zhí)法機構(gòu)，審理環(huán)境民事案件主要依據(jù)民事訴訟法司法解釋的個別條文，但由于環(huán)境污染問題具有極強的專業(yè)性，許多法官對專業(yè)環(huán)境知識欠缺，故而對環(huán)境糾紛類案件的審理缺乏公正、有效、持久性、審理過程中，法官面臨著方方面面的壓力，案外因素影響著審理過程”[19]。此外，我國尚未建立環(huán)境污染受害者法律援助制度。農(nóng)村環(huán)境污染由于受害群眾在維權(quán)方面的能力不足，以及農(nóng)村環(huán)境污染定性本身專業(yè)較強，再加之農(nóng)村居民對于維權(quán)的手段和渠道不是十分了解，沒有有效的環(huán)境法律援助體系很難實現(xiàn)對于農(nóng)村居民環(huán)境權(quán)的有效保護。

（三）主體間的協(xié)同合作機制不暢使協(xié)同治理難以展開

農(nóng)村環(huán)境群體性事件主體間的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)包括政府、涉污企業(yè)、環(huán)保組織、媒體、社會工作者、村民、法律援助機構(gòu)等。協(xié)同治理結(jié)構(gòu)具有責任分攤、權(quán)力分散和風險共擔的特點，主體間的關(guān)系也是平等互動的關(guān)系。然而，在實際的運作過程中，由于主體間受各種因素的影響，難以建立良好的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。

信息共享不暢使協(xié)同治理容易失靈。實現(xiàn)有效的信息共享，是各主體實現(xiàn)協(xié)同治理的前提。當前，多數(shù)地方政府對農(nóng)村環(huán)境污染問題并沒有建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫平臺，因而既無法實現(xiàn)對農(nóng)村環(huán)境群體性事件輿論信息進行有效的預測與持續(xù)追蹤，也無法與農(nóng)民居民、企業(yè)、社會工作者、媒體和環(huán)境保護類社會組織之間實現(xiàn)信息共享。這樣一來，當農(nóng)村環(huán)境群體性事件發(fā)生之后，政府往往采取高壓與強制的方式來解決問題，而不能夠與其它治理主體之間形成協(xié)同聯(lián)動治理機制。

地方政府部門責任擔當意識不強難以與媒體保持協(xié)同。農(nóng)村環(huán)境群體性事件在即將發(fā)生之前，農(nóng)村居民處于怨恨動員和怨恨感染階段時，各種言論會充斥著新媒體。這時就需要政府部門搶占媒體的制高點，掌控輿論的方向。然而，我國地方政府一些官員往往面對負面事件時，害怕?lián)?，一般采取壓抑、隱瞞的方式，不敢直面媒體，更不愿意與之保持溝通合作。

社會組織能力不足，難以與政府形成協(xié)同合力。長期以來，我國基層社會組織由于缺乏專業(yè)的人才，公共服務供給不佳、服務供給與民眾需求不匹配、服務供給保障能力有限，使得社會組織難以承擔起治理主體的角色。此外，我國社會組織在組織管理能力、協(xié)調(diào)互動能力、危機應對能力等方面的不足，使得像環(huán)保類、法律援助類社會組織難以與政府部門形成協(xié)同合作機制。

四、污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理困境的超越

實現(xiàn)污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件的協(xié)同治理，必須要在轉(zhuǎn)變理念、健全制度和完善機制三個層面尋求解決路徑。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，提升協(xié)同治理的意識

首先，要改變過去政府片面追求GDP增長的觀念，樹立生態(tài)文明意識。要將農(nóng)村環(huán)境保護納入到生態(tài)問責制度當中，使農(nóng)村居民和環(huán)境保護類社會組織參與到農(nóng)村環(huán)境污染事件監(jiān)督工作中來，從而形成協(xié)同治理的合力。其次，地方政府要轉(zhuǎn)變管制型政府思維，樹立服務型政府理念。傳統(tǒng)管制型政府的封閉性特質(zhì)強調(diào)政府是“單打獨斗”型的管理主體，在污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件中自然是排斥其它的主體性參與。而服務型政府則強調(diào)公平正義、公民本位、公共服務，它一方面注重將政府、社會與市場視為一種互動合作開放系統(tǒng)；另一方面為解決公共問題而強調(diào)有效政府功能角色定位以及社會管理的多元化。因此，服務型政府本質(zhì)上要求在農(nóng)村環(huán)境沖突事件中尋求多主體間的協(xié)同治理的解決之道。再次，要轉(zhuǎn)變對社會組織的偏見，正視其治理主體的功能。社會組織在資源動員、社會服務、社會治理和政策倡導等方面能夠發(fā)揮其特有的功能，可以彌補政府與市場失靈。因此，地方政府及相關(guān)部門要拋棄將社會組織視為可有可無的觀念，要積極激發(fā)環(huán)境保護類和法律援助類社會組織的活力，使其能夠與政府協(xié)同參與到農(nóng)村環(huán)境沖突問題的治理中來。

（二）切實完善農(nóng)村居民環(huán)境權(quán)相關(guān)法律體系，為協(xié)同治理提供法律保障

首先，要完善農(nóng)村居民環(huán)境權(quán)的法律保障制度。要科學詳細地解釋公民環(huán)境權(quán)，明確其重要性，并將其寫入憲法，從而切實有效地保障公民環(huán)境權(quán)。其次，在相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定農(nóng)村居民環(huán)境權(quán)的程序性權(quán)利即環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、救濟權(quán)等。特別要切實完善農(nóng)村環(huán)境糾紛的訴訟救濟機制，賦予相關(guān)組織和農(nóng)民個人環(huán)境公益訴訟權(quán)；建立環(huán)境污染受害者法律援助制度；充實農(nóng)村環(huán)境公害訴權(quán)的客體；完善代表人訴訟制度；實行舉證責任倒置制度。再次，盡快出臺《環(huán)境損害賠償法》。要在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》的基礎上，盡快制定并出臺《環(huán)境損害賠償法》，并對損害賠償定量標準作進一步科學、詳細的規(guī)定，從而使環(huán)境損害賠償能夠?qū)崿F(xiàn)客觀、公平和公正。

（三）構(gòu)建主體間良好的合作機制，大力發(fā)揮媒體與社會組織參與功能

科爾曼認為：“權(quán)力的集中和民主的削弱是導致環(huán)境危機的罪魁禍首，一方面會踐踏人文需求和生態(tài)意識，另一方面會限制民眾保護和恢復環(huán)境的行動”[20]。因此，構(gòu)建主體間良好的治理合作機制，是解決農(nóng)村環(huán)境沖突的根本途徑。

一是要建立暢通的信息公開機制。建立暢通的信息公開機制就是要建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫平臺，通過政府、社會組織、社會工作者、企業(yè)、農(nóng)村居民定期不定期召開聯(lián)席會議的方式來實現(xiàn)信息資源的共享、互通。這樣一來，協(xié)同治理主體能夠及時了解農(nóng)村環(huán)境沖突的發(fā)展動態(tài)，實現(xiàn)對信息的持續(xù)追蹤，采用多維分析和數(shù)據(jù)模型模擬等技術(shù)手段來掌握事件的發(fā)展動態(tài)，抓住環(huán)境沖突處于怨恨動員、怨恨傳染而沒有進入怨恨發(fā)泄的最佳時機，協(xié)同合作將群體性事件消滅在萌芽狀態(tài)。

二是完善政府與媒體的協(xié)同合作。地方政府要改變過去害怕媒體曝光負面新聞的心態(tài)，主動與媒體實現(xiàn)協(xié)同合作。通過召開新聞發(fā)布會、接受電視采訪等方式，在污染驅(qū)動型農(nóng)村環(huán)境群體性事件發(fā)生之初，搶占媒體輿論陣地。與此同時，政府應善于借助網(wǎng)絡、微信、微博和QQ群等新媒體平臺，盡可能屏蔽各種謠言和負面報道，從而傳播正面信息，宣傳正能量。

三是加大與社會組織、社會工作者的協(xié)同合作力度。一方面，政府應大力扶持與培育社會組織和社會工作者。地方政府應建立社會組織孵化器來培育環(huán)境保護類社會組織和法律援助類社會組織和社會工作者，指導社會組織和社會工作者發(fā)揮功能作用。通過對社會組織的培育，提供其專業(yè)服務和危機治理能力，承擔其治理主體的功能。另一方面，政府應實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，與社會組織、社會工作者共同搭建合作平臺。政府應改變過去在處理環(huán)境沖突事件中“單打獨斗”的角色，應發(fā)揮環(huán)境保護類社會組織、法律援助類社會組織在環(huán)境事件中的風險評估、建言獻策、沖突化解、賠償落實等方面作用，發(fā)揮社會工作者在民主參與、矛盾化解、溝通協(xié)調(diào)方面的功能，使各主體真正參與到協(xié)同治理中來。