張 建

中國的移民扶貧可以追溯到1983年開始的“三西”地區(qū)扶貧搬遷。2000年,我國開始實施生態(tài)移民,計劃將西部地區(qū)700萬農(nóng)民通過移民來促其脫貧。2001年,原國家計委發(fā)布了《關(guān)于易地扶貧搬遷試點工程的實施意見》。2007年,國家發(fā)改委制定了易地扶貧搬遷“十一五”規(guī)劃。2013年,中國提出了精準扶貧的新時期扶貧戰(zhàn)略,易地搬遷成為精準扶貧“五個一批”的重要內(nèi)容之一。2016年《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》出臺,計劃將全國1 000萬貧困人口通過易地扶貧搬遷實現(xiàn)脫貧。30多年的實踐表明,易地搬遷是解決生態(tài)脆弱、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、生存條件極端惡劣地區(qū)貧困問題的有效手段。根據(jù)《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》,從2001年到2015年,我國累計搬遷貧困人口680多萬。習(xí)近平總書記指出,易地搬遷脫貧一批,是一個不得不為的措施,也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,政策性強、難度大。李克強總理要求,各地區(qū)各部門一定要高度重視,科學(xué)編制、實施易地扶貧搬遷規(guī)劃,堅持群眾自愿、積極穩(wěn)妥原則,因地制宜選擇搬遷安置方式,選好安置點,完善搬遷后續(xù)扶持政策,確保搬遷對象有業(yè)可就、穩(wěn)定脫貧,做到搬得出、穩(wěn)得住、能致富。

一、文獻回顧

學(xué)術(shù)界對易地扶貧搬遷的研究,主要是沿著兩個向度展開。

第一是討論易地扶貧搬遷政策的邏輯與困境。

何得桂等關(guān)注到了易地扶貧搬遷政策的執(zhí)行偏差問題[1]。李博等研究了扶貧移民搬遷四個階段的政策執(zhí)行困境,指出政策實施層面出現(xiàn)的偏差已成為困擾精準扶貧的最大障礙,國家意圖通過扶貧移民搬遷來解決貧困問題,地方政府迫于壓力型體制迎合,其效用目標是政績最大化或者說政治晉升機會最大化,貧困戶搬遷之后,耕種不便、社會融入難等都對其生計造成極大威脅,農(nóng)民的生計制度選擇也為扶貧移民工作的開展帶來了一定的困難[2]。馬流輝等通過對某縣的調(diào)查指出,原本多點布局、分散安置的扶貧搬遷演化成單一的城鎮(zhèn)集中模式,受限于資金與土地的雙重約束,以及城鄉(xiāng)二元思維的支配,地方政府將城鎮(zhèn)化視為拉動經(jīng)濟增長、實現(xiàn)貧困人口致富的主要手段。但是這種僅強調(diào)經(jīng)濟層面集約效應(yīng)的城鎮(zhèn)搬遷,沒有充分考慮本地發(fā)展條件和貧困人口實際,在實踐中面臨著極大的局限性[3]。王春光認為,在政策執(zhí)行設(shè)計上,易地搬遷等扶貧行動是政治任務(wù),上級頒布的許多指標和要求必須要達到,然而政治性還需要通過行政性來實施,而行政性的一些邏輯不可避免地要產(chǎn)生作用和影響,不同行政層級有著自身的想法、計劃、動機和訴求,也面對著不同的社會、經(jīng)濟、文化和地理生態(tài)條件,因此,在政策執(zhí)行上不僅受制于自身的行政路徑和能力,而且有“趨利”沖動,這就決定了地方各級政府不只是承包商或代理者角色,還會將自己的意圖、政策與上級政策進行融合、創(chuàng)新,甚至?xí)蒙霞壵邽樽约旱囊鈭D服務(wù)[4]。

第二是討論易地扶貧搬遷政策落地后產(chǎn)生的具體問題并提出相應(yīng)對策。

國家發(fā)展改革委重大項目稽查辦調(diào)研組的調(diào)研指出,當(dāng)前易地扶貧搬遷存在政策多變難以把握、急于超前完成任務(wù)、后續(xù)扶持難度大、貧困戶抵觸等問題,建議有關(guān)部門規(guī)范易地扶貧安置辦法,對舊房拆除不宜操之過急,應(yīng)采取扶持與激勵相結(jié)合的辦法[5]。王曉毅認為,要使易地搬遷更好地發(fā)揮扶貧的作用,需要在城鄉(xiāng)一體化的背景下,建立具有流動性的扶貧機制,創(chuàng)新自愿搬遷的安置方式[6]。集中安置沒有考慮到移民的自主性和流動性,盡管整齊劃一的搬遷便于實施和監(jiān)管,但是這種易地搬遷格局很難適應(yīng)貧困人口的多樣化需求,也難以完成精準扶貧任務(wù)。雖然生存條件惡劣是他們的共同特征,但是他們之所以成為貧困人群還疊加了許多其他原因,僅僅依靠搬遷并不能實現(xiàn)扶貧搬遷的目標。因此,王曉毅建議:第一,謹慎評估扶貧搬遷的需求;第二,提高資源利用效率,強調(diào)就地扶貧;第三,創(chuàng)新扶貧搬遷的安置方式,推動城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展[7]。高聰穎等指出,扶貧搬遷農(nóng)戶可持續(xù)生計的問題主要有:安置方式與安置農(nóng)民的差異化意愿存在偏差;安置農(nóng)戶后續(xù)發(fā)展的政策缺乏系統(tǒng);安置農(nóng)民“造血功能”和發(fā)展能力不足;針對安置區(qū)農(nóng)戶的社會管理和社會服務(wù)存在不足[8]。付少平等指出,生計空間是在移民生計活動中生成的包含了自然地理、經(jīng)濟、社會、政治、文化在內(nèi)的生計實踐的復(fù)合系統(tǒng),生計資本是多元的,生計策略是復(fù)合的,生計結(jié)果也并不是某一個單一資本決定的。移民搬遷擠壓了移民的生計空間,主要表現(xiàn)在:原有經(jīng)濟空間的流失減少了移民獲得生計資源的機會;社會空間的斷裂導(dǎo)致移民生計能力降低制;制度空間的改變使移民面臨社會排斥[9]。邰秀軍等將生計重建劃分為經(jīng)濟重建、社區(qū)重建、文化重建三個維度,指出搬遷政策應(yīng)關(guān)注那些不同民族文化背景下的群體生計特征[10]。吳新葉等用“制度與生活”的分析框架,指出易地扶貧搬遷安置社區(qū)的制度設(shè)計,是一種用城市生活取代傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會生活的邏輯,兩種生活的較量過程的長期性使得搬遷農(nóng)戶的“日常生活”與“制度設(shè)計”之間出現(xiàn)緊張,會對制度發(fā)起一系列有意識或無意識的抗爭,從而形成制度與生活的沖突[11]。

本文從運動型治理的角度,考察易地扶貧搬遷這一政策的實踐過程。運動型治理(或運動式治理)既是壓力型體制下基層政府被迫的舉動[12],也是政府社會動員能力不足或面臨的資源瓶頸下理性選擇的結(jié)果[13],治理目標和治理能力不匹配是運動型治理的充分條件[14],其變遷和發(fā)展具有政績合法性邏輯、執(zhí)政黨政治的邏輯和地方自主性的邏輯等內(nèi)在邏輯[15]。歐陽靜將運動型治理分為國家運動型治理和基層運動型治理兩種,并指出,與國家運動型治理不同,基層運動型治理是一種常規(guī)性的行政機制,而非臨時的、任意發(fā)動的、非常規(guī)化的政治機制。在實際運作中,基層運動型治理與官僚體制互相依存、交織運作,應(yīng)對基層政府的“中心工作”[16]。

從治理效益看,運動型治理能夠以自上而下、政治動員的方式來調(diào)動資源、集中各方力量和注意力完成某一特定任務(wù)[17],通過整合資源,超越科層制的組織程序和運作規(guī)范,在破解重大治理難題中取得立竿見影的成效[18],在政治上,將黨的政治價值取向輸入政府科層組織之中,以黨內(nèi)政治文化的先進性引導(dǎo)政府組織的文化先進性,在政策過程中將群眾路線的理念融入治理方式的具體實踐中,發(fā)揮執(zhí)政黨的政治自覺性,跨越政府部門科層組織形式的障礙,實現(xiàn)資源“條”與“塊”的配置重組[15],能夠在很短的時間內(nèi)為國家和政黨提供面向社會的管理績效和積極的政治回應(yīng)[19]。

但另一方面,運動型治理又具有“非制度化、非常規(guī)化、非專業(yè)化”的特征[20],不符合常態(tài)社會的治理要求,是“非常態(tài)社會”的產(chǎn)物[13],長期治理績效差是運動型治理不可回避的缺陷[21]。考察運動型治理的有效性可以從政府有效性和社會有效性兩個層面出發(fā),政府有效性即保證上級政策、任務(wù)和命令的有效貫徹和執(zhí)行;社會有效性體現(xiàn)的是治理的社會效益。由于官僚制自身的組織結(jié)構(gòu)體系,如“晉升考核”、績效考評、獎懲制度、“向上負責(zé)制”等構(gòu)成了基層運動型治理運行的組織和制度基礎(chǔ),因此,基于行政邏輯,基層運動型治理往往更多地考慮基層政府本身的有效性,而非社會有效性,政府有效性和社會有效性分離的結(jié)果是基層運動型治理獲得的政府有效性越高,離社會有效性的目標也就越遠。[16]

二、運動型治理下的X市易地扶貧搬遷

(一)超常規(guī)的搬遷規(guī)模

X市2015年貧困人口為43萬,十三五期間規(guī)劃實施易地扶貧搬遷34萬人,其中建檔立卡貧困人口21.8萬,占貧困人口總數(shù)的50.7%,在該市的個別搬遷重點縣,這一比例甚至高達65%。易地扶貧搬遷對象為“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的建檔立卡貧困戶,其中50戶以下、貧困發(fā)生率50%以上的自然村寨(組)實施整寨(自然村寨)搬遷,2017年,該市將50戶以下、通硬化公路和建設(shè)其他基礎(chǔ)設(shè)施困難大、成本高的自然村寨全部納入新增整體搬遷村組(寨),不受貧困發(fā)生率50%以上條件限制。此外,該市還對三個鄉(xiāng)進行整鄉(xiāng)搬遷。因此,在該市的搬遷人口中,整體搬遷(含整組整寨搬遷和整鄉(xiāng)搬遷)所占比例將近一半。

X市2015年易地扶貧搬遷的規(guī)模是以2012年生態(tài)移民扶貧剩余任務(wù)數(shù)10萬人為底數(shù),匯總各縣上報情況,確定為12萬人。2015年,由于國家相關(guān)政策調(diào)整,X市把搬遷規(guī)模調(diào)整為16萬人,到2016年初,根據(jù)上級出臺的新政策,搬遷規(guī)模再次調(diào)整,確定為25萬人。在隨后的搬遷實踐中,根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題,由當(dāng)?shù)胤鲐氜k、移民局經(jīng)過多輪精準識別與調(diào)整,最終將搬遷規(guī)模確定為34萬人。可與易地扶貧搬遷對比的是,該市從20世紀80年代開始實施水庫移民,30年來搬遷了9萬多人,而易地扶貧搬遷第一年的搬遷任務(wù)就達到了近7萬人。這樣的規(guī)模對當(dāng)?shù)卣膲毫Σ浑y想象,如果用以往的常規(guī)方式來完成這樣的搬遷任務(wù),是幾乎不可能的事情,運動型治理因此成了完成這一任務(wù)的必然選擇。

(二)高強度的搬遷動員

運動型治理是壓力型體制的產(chǎn)物,這種體制的核心機制是“政治化機制”,即上級政府為了完成某些重要任務(wù),就會將它們確定為“政治任務(wù)”,要求下級政府以及職能部門全力完成[22]。面對超常規(guī)的任務(wù),動員是運動型治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。關(guān)于動員的對象,有學(xué)者認為是群眾[13],有學(xué)者認為是干部(官僚體制),普通群眾很少被動員其中[16]。而易地扶貧搬遷的動員對象既包括干部,也包括群眾。

在對干部的動員上,首先是用“戰(zhàn)爭術(shù)語”來建立動員體系,應(yīng)對易地扶貧搬遷這場“攻堅戰(zhàn)”。全市自上而下,各級政府建立易地扶貧搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組,設(shè)立指揮部,并實行“戰(zhàn)區(qū)制”,把全市分成幾大戰(zhàn)區(qū),縣建立“突擊團”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立“沖鋒隊”,村建立“尖刀班”,每個干部都是“戰(zhàn)士”。若有緊急任務(wù),則成立“突擊隊”,如為了完成一個鄉(xiāng)的整鄉(xiāng)搬遷工作,某縣從縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)100名干部組成突擊隊,由一名縣領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任隊長,在村里設(shè)立指揮所,下設(shè)兩個突擊分隊,分別下轄三個尖刀班,每個尖刀班由一名副縣級領(lǐng)導(dǎo)帶隊,駐村開展了近一個月的突擊工作。其次是利用監(jiān)督考核機制約束和激勵干部,易地扶貧搬遷既是地方中心工作,又是從中央到地方部署的重大政治任務(wù),因此,X市要求各縣黨委政府向市委市政府立下“軍令狀”,由市委市政府對搬遷涉及的各方面內(nèi)容進行分項考核,將易地扶貧搬遷工作納入重點督查,督查結(jié)果作為年終考核的重要依據(jù)。對落實不力的縣追責(zé),對工作進度滯后的縣實行預(yù)警通知、約談提醒和誡勉談話;對推進不力、未按期完成工作任務(wù)的縣進行約談,并啟動問責(zé)程序。對于在易地扶貧搬遷中表現(xiàn)突出的干部,給予表彰、提拔等激勵。最后是多部門整合,X市要求發(fā)改委、扶貧辦、移民局等20多個與易地扶貧搬遷工作直接相關(guān)的單位,各司其職,各負其責(zé),分別從不同的職能角度解決易地扶貧搬遷各方面的問題,加強協(xié)調(diào)配合,形成推進易地扶貧搬遷的合力。

在對搬遷群眾的動員方面,X市提出以“搬出倍增”為核心的搬遷理念①即通過搬遷實現(xiàn)收入、教育、醫(yī)療等若干方面的“倍增”。和以“共商”為核心的工作方法,干部進村入戶,與群眾“共商”,和他們一起“算賬”,重點宣講搬遷后在經(jīng)濟收入、教育、醫(yī)療等方面對群眾及其子孫后代的種種好處,讓他們自愿搬遷。對群眾的動員比對干部的動員難度大得多,在有搬遷任務(wù)的地方,扶貧干部花精力最多的就是動員群眾,他們用“電話宣傳”“工地動員”“入戶宣傳”“跟蹤動員”等多種形式,一次次與群眾“共商”,針對一些重點對象,各級干部的動員少則十幾次,多的達到九十多次。在此過程中,一方面是已經(jīng)確定的搬遷指標必須要完成,另一方面必須要尊重搬遷對象的意愿,這就構(gòu)成了搬遷實踐中的“兩難困境”,“共商”的理念雖然強調(diào)了傾聽群眾的聲音,但其最終目的還是讓農(nóng)戶答應(yīng)搬遷,被搬遷戶“自愿的權(quán)力”被“儀式化”[4]。于是,在一些搬遷對象看來,這樣的多次動員,就是在“逼”他們搬遷:

國家政策確實是好，但是喊我們搬，逼我們這個事情惱火得很。他們天天逼我們搬啊，被動員了多少次都數(shù)不清了。當(dāng)時是因為市里書記來開會，縣里、省里都來過，他們說得多了，我們沒有辦法，就說亂聽他們一次吧，就答應(yīng)搬了。(訪談村民W)

(三)大力度的資源整合

為了完成這一艱巨的政治任務(wù),X市的易地扶貧搬動用了超常規(guī)的資源。

第一,資金整合。按照省里的統(tǒng)一規(guī)定,建檔立卡貧困人口人均住房補助2萬元,非貧困人口人均住房補助1.2萬元;簽訂舊房拆除協(xié)議并按期拆除的,人均獎勵1.5萬元;配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)人均2萬元。對于拆除舊房的,還有復(fù)墾費3 000元每人。這樣的標準在全國都是最高的,確保了搬遷戶不因為搬遷而負債,正因為如此,在搬遷群眾看來,這是在城鎮(zhèn)里給了他們一套免費的房子,無論是否愿意搬,他們都覺得這是一個好政策,打心底里感謝黨和國家。這樣的政策設(shè)計,一方面顯示了地方政府通過此舉幫助搬遷群眾實現(xiàn)脫貧的堅強決心;另一方面也使其面臨巨大的資金壓力和債務(wù)負擔(dān),搬遷所需資金由中央財政資金、省級統(tǒng)籌的相關(guān)專項資金、國家專項建設(shè)基金、省級政府債券資金、金融機構(gòu)政策性長期低息貸款和其他貸款資金,其中中央財政資金只有8 000元。

第二,對搬遷群眾土地資源的整合,主要是農(nóng)民的林地、耕地和宅基地。按照政策要求,在土地確權(quán)的前提下,搬遷后由當(dāng)?shù)卣闪⑼恋亓鬓D(zhuǎn)平臺公司統(tǒng)籌經(jīng)營管理,因地制宜做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,推進土地流轉(zhuǎn)發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),確保搬遷戶在遷出地的土地收益不減。當(dāng)然,由于“一方水土養(yǎng)不起一方人”的前提性條件,當(dāng)前流轉(zhuǎn)土地進行經(jīng)營的可能性并不大。

對于宅基地的規(guī)定是,在審批易地扶貧搬遷對象時,就要同步簽訂舊房拆除協(xié)議,不簽訂舊房拆除協(xié)議的,不納入搬遷范圍,農(nóng)戶搬遷后原舊房一律拆除,宅基地復(fù)墾復(fù)綠。地方政府對于拆除舊房主要是基于以下幾個方面的考慮:一是法律上農(nóng)民“一戶一宅”的規(guī)定;二是公平性,如果不拆除舊房,又在城鎮(zhèn)獲得一套免費住房,對于非貧困戶不公平;三是解決資金缺口,遷出地原有宅基地復(fù)墾復(fù)綠的,全部優(yōu)先納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤安排,增減掛鉤節(jié)余指標由省統(tǒng)籌在全省范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)交易,所獲收益用于易地扶貧搬遷資金還貸,根據(jù)測算,全省用土地增加掛鉤的指標產(chǎn)生的收益剛好可以彌補現(xiàn)有的資金缺口,所以拆房復(fù)墾的工作必須盡快推進,省里要求過渡期為一至三年,但是地方在執(zhí)行時都按一年執(zhí)行;四是徹底斷了搬遷戶的“后路”,讓他們義無反顧地居住在城市里,避免他們回到農(nóng)村再次返貧。

一個問題是政府拿不出這么多錢，通過拆房，土地改造，利用指標來賣錢。第二，老百姓的舊房不拆就斬不斷他們的根，思想就斬斷不了，斬斷不了他們到全新的地方就不會全身心的投入，就會兩頭跑，那么這批人脫貧還是有問題。雖然現(xiàn)在的工作比較難做，我們還是覺得要下得了硬手。如果他們不拆，寧愿不讓他們搬遷，如果真正的要搬就要拆掉舊房子，把根斷掉。這個根不斷的話還是會為今后埋下貧困的隱患。(訪談X市政府領(lǐng)導(dǎo)B)

(四)大規(guī)模的城鎮(zhèn)安置

根據(jù)全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃,在安置方式上,采取集中安置(76.4%)與分散安置(23.6%)相結(jié)合,集中安置的形式包括:行政村內(nèi)就近安置(占集中安置的39%)、建設(shè)移民新村安置(占集中安置的15%)、小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)安置(占集中安置的37%)、鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置(占集中安置的5%)和納入供養(yǎng)機構(gòu)等其他安置方式(占集中安置的4%)。而X市的選擇是以縣城安置為主,并鼓勵跨區(qū)域遷往市府所在地,全市只保留了有限的幾個中心小城鎮(zhèn)安置點。按照計劃,全市搬遷人口超過四分之一將安置在市府所在地。

這樣的安置方式選擇,有客觀和主觀兩個方面的因素。

1.客觀因素

從客觀角度看:一是X市地處西部山區(qū),人多地少,可用于就地安置的土地資源遠遠不能滿足當(dāng)前規(guī)模的搬遷需求;二是從當(dāng)?shù)剡^去30多年水庫移民與生態(tài)移民的搬遷經(jīng)驗上看,就地安置的搬遷戶往往難以擺脫貧困,而城鎮(zhèn)安置的搬遷戶發(fā)展狀況則好很多;三是從現(xiàn)實的城鄉(xiāng)發(fā)展差距看,城市的經(jīng)濟水平、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施條件都遠遠好于農(nóng)村,而市府所在地的條件又比縣城好很多。

2.主觀因素

從主觀的角度看,一是在決策者看來,只有進城才是擺脫貧困的可靠途徑。通過對當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)關(guān)于易地扶貧搬遷主要精神的講話稿進行分析,我們可以更好地理解這一思路:

第一,農(nóng)村是困局,只有進城才能解決根本。貧困的本質(zhì)是因困致貧。農(nóng)村因為水、電、路、教育、醫(yī)療等資源的短板,發(fā)展要素缺乏,農(nóng)民被困在農(nóng)村,如果不搬出來,永遠是貧困戶。解困脫貧的根本辦法、唯一辦法、最有效的辦法就是“搬”。

第二,搬進城市就可以實現(xiàn)富裕。讓相當(dāng)一部分人搬出來,把土地流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)氐拇髴?、公司甚至是政?讓農(nóng)村的土地使用率大大提高,農(nóng)民可以獲得更高的收入,農(nóng)業(yè)也趨向于現(xiàn)代化。同時城市人口聚集了,發(fā)展速度也快了,農(nóng)民在城市里也獲得了發(fā)展的成果。

這樣的思路看到了農(nóng)村資源不足所造成的貧困,從長遠看,農(nóng)村人口的減少和城市人口的增加符合經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律,但是也應(yīng)該看到,人口向城鎮(zhèn)的集中應(yīng)該是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶動吸納的結(jié)果,而農(nóng)村的困局也折射出農(nóng)村還需要政府進一步的扶持,讓太多的農(nóng)民短時間內(nèi)集中進城也不現(xiàn)實。

二是體現(xiàn)了地方政府的意圖——以搬遷為發(fā)展機遇,提高城市化率。當(dāng)?shù)卦谝环菸募兄赋?國家實施新一輪易地扶貧搬遷,是千載難逢的歷史性機遇。不僅能夠形成巨大的、有效的投資需求,消化過剩產(chǎn)能,還可以有效擴大消費,帶動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,形成新的經(jīng)濟增長點。

從X市市府所在地情況看,現(xiàn)有城鎮(zhèn)化率為55%,按照規(guī)劃,到2020年要達到70%,目前距這一目標尚有20多萬人口的差距。為了推動城市化的發(fā)展,當(dāng)?shù)卣群笸瞥鰞蓚€新區(qū),此次易地扶貧搬遷的跨區(qū)域搬遷人口,均安置在新區(qū)?？h級層面的安置也因此不得不做出調(diào)整。M縣扶貧生態(tài)移民搬遷工程“十三五”規(guī)劃確定將2.4萬人納入搬遷,規(guī)劃建設(shè)安置點22個,其中縣城安置點只有4個,16個在鄉(xiāng)鎮(zhèn),2個在村。但是隨著任務(wù)數(shù)的增加,M縣的規(guī)劃也不得不隨之作了多次調(diào)整,規(guī)模一再擴大,從最開始的2萬多人,最后擴展到5萬多人;安置的方式也在短時間內(nèi)發(fā)生了兩次變化,2016年3月都還以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主,4月份要求必須安置到縣城,之前所有已經(jīng)動工的項目一律停工,但是到了2016年下半年,按照市里的政策,所有的搬遷戶必須安置到市府所在地,縣城的安置工作和后續(xù)規(guī)劃被叫停。

不過,對于縣級政府來說,由于不具備短時內(nèi)吸納大規(guī)模人口的能力,也樂于接受市里的安排,這樣就等于把壓力“甩了出去”。

從縣級政府來說，從為了完成脫貧攻堅的任務(wù)來看，把這些貧困人口都搬遷到市府所在地我們的負擔(dān)就輕了。我們把他們搬遷過來就一甩了之。我們滿足了脫貧的任務(wù)要求，他們就滿足了發(fā)展的需求。(訪談M縣領(lǐng)導(dǎo)Y)

三、當(dāng)下運動型易地扶貧搬遷面臨的主要問題

從運動型治理的效益上看,短期效益往往更明顯。國家對易地扶貧搬遷的總體原則要求是搬得出、穩(wěn)得住、能致富,從目前的實踐看,運動型治理能夠較好地解決“搬得出”的問題,X市2017年累計簽訂搬遷協(xié)議2.4萬戶11萬人,占計劃數(shù)的100%,累計建成住房及主體工程2.4萬套,而“穩(wěn)得住”和“能致富”兩個方面在當(dāng)下面臨的問題會更加突出。

(一)生計空間的轉(zhuǎn)換與適應(yīng)問題

邁克爾·塞尼指出,移民會使他們原有的生產(chǎn)體系遭到破壞,許多工作機會,大量有價值的土地和其他創(chuàng)收性資產(chǎn)會喪失,親屬關(guān)系團體和非正式的社會互助網(wǎng)絡(luò)被拆散[23]。施國慶等也指出,移民搬遷會對移民的生產(chǎn)生活方式、社會交往與社會心理、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、就業(yè)與生計模式等產(chǎn)生影響,生計模式的轉(zhuǎn)變將使移民長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積累的技能變得毫無用處,他們原有的社會結(jié)構(gòu)被打散,造成社區(qū)分解和裂化,社會組織與人際關(guān)系平臺也被破壞[24]。易地扶貧搬遷意味著移民人口生計空間整體的改變、適應(yīng)與再造,這也是易地扶貧搬遷最大的挑戰(zhàn)。

1.經(jīng)濟適應(yīng)問題

被列入搬遷對象的貧困人口往往發(fā)展能力、受教育水平都相對較低,根據(jù)我們在少數(shù)民族村C村的抽樣調(diào)查①全村580戶,2 749人,抽樣調(diào)查樣本量為69戶,321人。結(jié)果顯示,文盲人口占比為24.9%,小學(xué)文化程度占比為37.3%,初中文化占比為26.8%,高中文化占比為6.5%,中專文化占比為1.9%,大專以上文化占比為2.6%,這些人口即使外出務(wù)工,收入水平也不高,很少有家庭能夠通過打工支撐全家的生活,更不用說支撐全家在城市的生活。農(nóng)民兼業(yè)是明顯的社會階層現(xiàn)象[25]。同樣在C村的調(diào)查顯示,純務(wù)農(nóng)的家庭只占11.2%,84.7%的家庭都是打工與種植、養(yǎng)殖、商貿(mào)等多種生計方式的結(jié)合②對全村所有家庭的統(tǒng)計。。這樣,在一戶有一到兩個青年勞動力外出務(wù)工獲得貨幣收入,老人和小孩在家生活并從事部分種植養(yǎng)殖活動以獲得基本生存資料的情況下,就能夠維持家庭相對較好的生活水平,而一旦搬遷進入城鎮(zhèn),全家所有的生活需要均需要通過貨幣支出來滿足,原有的務(wù)工收入不能滿足家庭支出需求。

我16歲開始出去打工，今年30歲，現(xiàn)在和老婆都在外面，老人在家照顧孩子上學(xué)。在外面十多年，真的厭倦了，如果能找到合適的，我寧愿賺少點，也要在老家。在外面漂，逢年過節(jié)的感受最真切，結(jié)婚前六年沒回家過年，人家煙花爆竹放起來的時候，我流淚過。我們在外面打工，兩個人一起，工資還可以，雖然在沿海生活根本不行，拿回來生活就可以。搬遷的政策確實好，但是有些實際落實的相對于我們的需要有一定的差別。搬出去溫飽可能沒問題，但是如果一生點病，我們就壓力山大了。我們上有老，下有小，兩邊肩膀，一邊挑著老的，一邊挑著小的，這種壓力，實在是大，如果我們搬去那里，光解決一家人的生活不說超負荷也是滿負荷了，如果再加上生病，我們就是超負荷了，就生存不下去了。(訪談村民Y)

對于那些沒有外出務(wù)工人口的家庭而言,土地是最重要的生存資源,這樣的家庭對土地的依賴程度也最深,一旦離開土地,他們在城鎮(zhèn)幾乎無法生存。對于從未在外務(wù)工的貧困人口而言,他們的生計技能都建立在與土地的關(guān)系上,進入城鎮(zhèn)則意味著原有生計技能的失效。因此,面對搬遷,有的農(nóng)戶“寧愿啃泥巴也絕不搬”,還有很多農(nóng)戶提出,如果政府能夠解決一小塊土地,哪怕一塊菜園子他們都愿意搬出去。

融入城鎮(zhèn)的生計技能一是需要較長的時間去學(xué)習(xí),二是60歲以上的老年人,在農(nóng)村依然是家庭主要勞動力,在城鎮(zhèn)則成為被就業(yè)市場排斥的對象。

你說我們這個地方苦，但是我們怕搬去那里了活都活不下來。一無技術(shù)，二無寸土。我都60多歲了，去那里找活干，人家一看你身份證，直接不要你。找不到錢，沒工作做，光靠年輕的，能吃幾天呢。在老家我們可以挖點土，種點小菜和糧食，喂一兩頭豬，養(yǎng)點雞，一年四五千塊錢沒問題。過年殺年豬，一年的肉、油基本可以解決了，平時買點鹽巴就可以了。家門口就是市場，需要用錢了，抓一只雞去賣，一斤都可以賣28塊。退一萬步說，在家里就算沒吃的了，打點野菜都可以過。但是搬去那里什么都要買，在那里說沒了就是什么都沒了。(訪談村民D)

搬遷不是目的,把貧困戶搬遷到城鎮(zhèn),是為了讓他們能夠持續(xù)擺脫貧困。將城鎮(zhèn)集中安置作為易地扶貧移民的主要做法,是想讓貧困人口享受城鎮(zhèn)資源的同時,也讓他們作為城鎮(zhèn)發(fā)展的勞動力增量來源,帶動城鎮(zhèn)的發(fā)展。而問題在于,作為西部地區(qū)的城市,X市經(jīng)濟發(fā)展水平本身就相對落后,城鎮(zhèn)能夠容納的新增人口有限,現(xiàn)有經(jīng)濟水平難以為短時間內(nèi)遷入的大量人口提供足夠的就業(yè)空間和足夠的經(jīng)濟收入。當(dāng)?shù)匾泼癫块T領(lǐng)導(dǎo)表示,只有30%的勞動力能夠在本地消化,剩余的還是主要依靠勞動力輸出來解決。

為了增加就業(yè)機會,X市建立了工業(yè)園區(qū),引進了數(shù)百家企業(yè),以吸引新搬入的農(nóng)村勞動人口進廠務(wù)工。但是,這些工廠的工資標準普遍不高,大多一個月不到2 000元。而外出到沿海發(fā)達地區(qū)務(wù)工,月工資一般四五千元,這種收入落差也讓他們很難接受。第一批搬遷的農(nóng)戶有200多人進工廠,但是不到三個月,還留在廠里做工的就只剩下了20多人。當(dāng)?shù)卣裁鞔_了“以崗定搬”的原則,確保每戶不低于一個就業(yè)人口,但是保證就業(yè)質(zhì)量比保證就業(yè)數(shù)量難度大得多。

2.社會融入問題

X市屬于民族地區(qū),搬遷對象中少數(shù)民族人口比例超過一半。少數(shù)民族都有較強的社會文化慣習(xí),他們通過婚姻等社會關(guān)聯(lián),維持著緊密的團結(jié)關(guān)系,建立起在村莊中生活的重要社會資本。一旦搬遷,整個社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將被打亂。移民安置小區(qū)的建設(shè),只是按照家庭人口規(guī)模來設(shè)計戶型,并被分隔不同的移民小區(qū),且相距甚遠,選房也是采用抽簽的方式。如此一來,在村莊中完整的社會關(guān)系將在移民安置區(qū)被肢解為一個個孤立的家庭,長久以來形成的共同體傳統(tǒng)社會聯(lián)結(jié)將被逐漸消解,進入城鎮(zhèn)的村民變得孤立無援。

我在城里住了幾天，有一天出門，不知道怎么逛到了火車站，找不到回去的路了，在火車站門口睡了一夜。想打的士回去，要10塊錢，但是當(dāng)時身上只有2塊錢。問周圍的人，他說你怎么怎么走，但是最后又倒回來了。第二天我就一直問，一直走，走了一天，終于看到了移民小區(qū)的房子。這樣一天半下來我才找到回去的路。因為只有兩塊錢，飯也吃不成。路邊有賣李子的，10塊錢一斤，我拿兩塊錢去，他給了我一個，這就撐了一天。我實在是怕了，回去了就再不敢出來了，政府給我們發(fā)了米和油，我就天天煮這個米吃，一天買5毛錢的小菜，一個月花了10多塊錢，就這樣過日子。好不容易熬到后來有村里的親戚上去看房子，碰到他了，就趕緊跟他回來了，以后再不敢去了。(訪談村民W)

3.文化適應(yīng)問題

在文化方面,城鎮(zhèn)社區(qū)完全沒有了村莊原有的文化空間,使搬遷農(nóng)民失去了精神支柱。如我們在民族地區(qū)的調(diào)研中,聽到農(nóng)民反映最大的就是喪葬問題,在農(nóng)村有著厚重文化內(nèi)涵的喪葬,到了城鎮(zhèn)就演變?yōu)楹唵蔚幕鹪?這對于60歲以上的老年人來說大都無法接受。因此,在搬遷的村莊,即使實現(xiàn)了整組搬遷,多數(shù)家庭都只是年輕人搬了出去,老年人依舊留在村中。

我們這里老人歸天滿福(去世)了，在哪個位置，就要記好，他是在哪里去世的，要貼符，今后他要來可以找他那里。如果搬動了他就不知道在那里了。不像活人那樣跑來跑去他還知道地方。老人在外地過世，就回不來了。我們這里說，生是我們的人，死了是我們家的魂。接到哪里安葬都不依，那樣就脫離自己的家了。大家之所以不愿搬去城里，那里有火化場，他們最怕的就是這個，真的過世了，化成一包灰，如果后輩孝順的還給你找個去處，要是不孝順的一出火化場找個地方就把你扔了。老人接受不了火化。(訪談村民K)

為此,地方政府的領(lǐng)導(dǎo)認為,對于這些老年人,搬不了就不搬,大不了犧牲這代人,讓他們自然淘汰,到年輕這一代就好了。但是,這顯然缺乏人道關(guān)懷,為什么要讓這些老年人成為“廢棄的生命”[26]?

(二)拆除舊房的阻力

搬遷戶拆除舊房是易地扶貧搬遷政策體系中的重要環(huán)節(jié),也是目前X市易地扶貧搬遷中最大的阻力因素,其問題主要為以下幾個方面。

1.舊房的精神內(nèi)涵

房屋對農(nóng)民有著巨大的精神意義,是其心血的凝結(jié),是一磚一瓦節(jié)省的結(jié)果[27]。房屋對于他們而言,不止于住宅,而是被賦予了重要的生命歷程之精神意義與社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的價值意義。農(nóng)民外出務(wù)工,其收入積累到一定程度后,首先用于改善自身的住房條件,建一棟房子要花費他們幾年甚至十幾年的收入。如果拆除自己親手所建的房屋,他們在感情上難以接受。

2004年我一個人去打工，老婆在家?guī)蓚€娃娃。因為掙的錢不多，就想自己燒磚，結(jié)果沒想到搞死火了，打工的錢全部砸到這里了。沒辦法，2006年又去打工，到家還剩8 000塊，這點錢修房子是肯定不夠了，其他都是靠親戚幫助的。磚是外婆家給買的，房子的地基也是外婆家的。鋼筋水泥都是從親戚朋友借。我弟兄多，加堂兄弟一共12個，每個借給我1 000塊。我這房子在路坎下，坡度大、石頭多，地基不太好打。炸藥雷管買來，我自己裝、自己放，把石頭開下來，以前從來沒有干過，但是到那個時候你不會都會了，沒有錢你能怎么辦?燒磚的時候背泥巴，后來背磚，我的腰上、屁股上，打得全是泡，掉了好多皮，手上的皮，也是脫了一層又一層。其實不光是我家，每一家都是這樣，自己辛苦掙錢，辛苦地修。想想那時候多么辛苦、多么勞累。所以現(xiàn)在搬遷喊拆房子，哪個舍得，哪個不心痛啊。(訪談村民YS)

2.農(nóng)村住房條件已經(jīng)改善

農(nóng)民通過外出務(wù)工等途徑提升了收入水平,另一方面由于國家30多年來持續(xù)的扶貧行動,尤其是多輪的危房改造政策,讓農(nóng)村許多有住房困難的家庭得到了政策照顧,在一些重點扶持區(qū)域,危房改造實行整鄉(xiāng)推進,幾乎每一戶都享受到了政策,群眾拆房的意愿相對較低。

3.經(jīng)濟理性的考慮

農(nóng)戶自己修建的房屋,成本較高,建筑面積較大,尤其是近幾年,大多都超過20萬元,有的甚至高達50萬元以上,在經(jīng)濟價值上并不比城市的移民安置房低。

易地扶貧搬遷屬于補貼性搬遷,舊房拆除后,農(nóng)民只能按人均標準得到補助,與房屋的大小和成本無關(guān),這也讓一些農(nóng)戶難以接受,使得在扶貧搬遷中整體搬遷的村寨、鄉(xiāng)不愿拆房尤其突出。

4.拆房與留后路的矛盾

從政府的角度,拆除舊房是為了斷掉搬遷農(nóng)民的后路,讓他們安心在城市生活。從農(nóng)民的角度,由于暫時還沒有在城市穩(wěn)定下來,出于對暫不確定的未來的擔(dān)憂甚至恐懼,他們希望能夠給自己留下后路,不想在短時間內(nèi)拆除舊房;同時,政府為了防止搬遷群眾將住房售賣,規(guī)定在幾年內(nèi)不發(fā)放房產(chǎn)證給農(nóng)民,而這又加劇了他們留后路的心理。

在我們的調(diào)研中,各級受訪干部都呼吁拆除舊房不要操之過急,以免埋下隱患,他們認為,根據(jù)以往水庫移民多年的經(jīng)驗,搬遷群眾至少要5到8年的緩沖期,長的甚至20年才能充分適應(yīng)城鎮(zhèn)生活。截至2018年8月,全市完成舊房拆除8 000戶,從一個側(cè)面反映了這項工作的難度。我們也發(fā)現(xiàn),部分長期在外務(wù)工,有著較強的城市生存能力的搬遷戶,雖然在村里有著兩三百平方米的住房,對拆除舊房并沒有抵觸情緒。因此,關(guān)鍵問題在于如何讓搬遷群眾在城市穩(wěn)定生存下來。

(三)遷入地公共服務(wù)供給的挑戰(zhàn)

短時間內(nèi)大量人口集中遷入城鎮(zhèn),對其公共資源和服務(wù)必然造成巨大的挑戰(zhàn),目前,就X市市政府所在地而言,主要面臨以下問題。

1.行政管理問題

該市市政府所在地的移民安置區(qū)為一個成立不久的新區(qū),目前只得到了上級政府的批復(fù),沒有成為國家認可的單獨行政區(qū)劃,其行政管理、公共服務(wù)等都還是由原來的各個行政單位負責(zé)。這給整個新區(qū)的管理帶來了諸多問題。例如人員編制問題。短時間內(nèi)大量人口集中遷入,需要服務(wù)管理機構(gòu)和人員的匹配,但是新區(qū)編制很少,只能從本區(qū)其他機構(gòu)或涉及到搬遷的各縣、鎮(zhèn)抽調(diào)人員組成協(xié)調(diào)機構(gòu)。行政區(qū)劃的設(shè)置和編制問題又直接影響了其他公共資源的配置數(shù)量和層次,導(dǎo)致這些資源的供給不足。

2.教育資源緊缺

城市的教育好是X市易地扶貧搬遷宣傳動員的重點,也是相當(dāng)大一部分群眾搬遷的動力。在調(diào)研中,不少搬遷戶都表示,他們是為了給下一代創(chuàng)造更好的平臺才愿意搬遷進入城市的。但是,在大規(guī)模的人口集中遷入之后,這些公共資源在短時間內(nèi)就會顯得緊缺。

目前(2017年)存在的困難主要就是教師編制的問題。我們的師資隊伍編制已經(jīng)不足，按照比例來算的話，還缺中小學(xué)等各級老師300人。易地搬遷子女搬上來之后，我們采取了就近安置的原則，由于師資和硬件的不足，部分子女要去民辦學(xué)校就讀。(訪談教育局領(lǐng)導(dǎo)C)

另一方面,隨著人口遷出,遷出地原有的師資力量就將有部分剩余,如果把他們調(diào)入到遷入地,可以大大緩解師資力量的不足。但是由于教師不能納入搬遷對象,所以無法遷入;又因為編制的問題,也不能調(diào)入,所以只能先采取借調(diào)的方式,來新區(qū)教學(xué)。

3.醫(yī)療資源不足

雖然遷入地有醫(yī)院、醫(yī)生、床位等,但是這些資源是按照編制配置的。按照衛(wèi)計系統(tǒng)的指標要求,僅某縣遷入的3萬多人口就需要增加醫(yī)務(wù)人員180人左右,其中醫(yī)生84人,護士97人。新區(qū)的衛(wèi)生系統(tǒng)在編400人,服務(wù)本區(qū)原有人口就已經(jīng)比較緊張,隨著新增人口的到來,壓力隨之凸顯出來。

四、結(jié)論及建議

通過對X市的實踐考察,我們可以發(fā)現(xiàn),作為運動型治理易地扶貧搬遷,既是國家運動型治理,也是基層運動型治理,在動員方式上,既借助于績效考核體系,也借助于政治動員與意識形態(tài)宣傳;在動員的對象上既包括官僚系統(tǒng),也包括群眾。在治理的過程上,既有打破常規(guī)的方式,也充分借助于常規(guī)行政體系,強化了政策的執(zhí)行力和有效性,在搬遷的短期目標上取得了較好的治理效果,但是對于穩(wěn)得住和能致富的長期目標,運動型治理可能面臨更多的挑戰(zhàn)。在完成了將搬遷對象搬出來的初步任務(wù)后,政府應(yīng)該更多將重點轉(zhuǎn)向治理的“社會有效性”[16]。為此,本文提出以下建議。

第一,辯證看待一方水土與一方人的關(guān)系。易地扶貧搬遷要牢牢把握脫貧這一根本目的,要更加客觀全面地理解“一方水土養(yǎng)不起一方人”這一前提。首先,在一些曾經(jīng)被視為不適于生存的地方,由于人地關(guān)系的改變,家用電器替代燒材等生活資料改變,以及退耕還林等政策的實施,遷出地的自然環(huán)境得到顯著改善。其次,隨著國家多年來對農(nóng)村人居環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,尤其是進幾年來對農(nóng)村發(fā)展的大力扶持,村莊生產(chǎn)生活條件面貌發(fā)生了巨大的改變,群眾高度認同國家政策。在調(diào)研中,一位80多歲的老人告訴筆者,他一生中過得最好的就是這5年來的日子。最后,由于以打工為主要選擇的兼業(yè)化生計轉(zhuǎn)換,一方人對一方水土的依賴性也已經(jīng)大為降低。城鄉(xiāng)融合與易地扶貧搬遷相統(tǒng)籌在當(dāng)前具備了更好的基礎(chǔ)。

第二,切實做好已搬遷農(nóng)戶的融入與就業(yè)扶持工作。搬遷只是開始,如何穩(wěn)得住,能致富,確保搬遷人口的穩(wěn)定脫貧,才是易地扶貧搬遷工作的最終目標。在遷入地的移民安置社區(qū),一定要做好支持體系的建設(shè)。如果說公共服務(wù)資源瓶頸可以在較短時間內(nèi)得到解決,融入和就業(yè)問題的解決則是一個相對較長的過程,需要耐心和持續(xù)的支持。在社會文化的融入問題上,可以引入社工組織等專業(yè)力量,幫助他們順利度過適應(yīng)期;在經(jīng)濟方面,為搬遷農(nóng)戶提供充分的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會,加強搬遷農(nóng)戶的勞動技能培訓(xùn),提升他們在城市生存的能力。這樣既能為舊房拆除創(chuàng)造條件,也為搬遷群眾的長治久安奠定堅實基礎(chǔ)。

第三,立足于鄉(xiāng)村振興,為可持續(xù)減貧提供更深厚的基礎(chǔ)。最近幾年以來,貧困人口的數(shù)量逐年下降。這一方面是扶貧的結(jié)果,另一方面也是連續(xù)3年的回頭看,不斷精準,不斷排除非貧困人口得到的結(jié)果。因?qū)W、因病致貧這兩類最主要的貧困人口都因為政策力度加大而大大減少。但是在這個過程中,易地扶貧搬遷的人口的規(guī)模并沒有多大變化。根據(jù)我們的調(diào)查,目前還剩下的絕對貧困人口脫貧這一最難啃的骨頭,難以靠移民搬遷解決。隨著扶貧攻堅戰(zhàn)其他路徑對絕對貧困人口脫貧成效的坐實,當(dāng)前中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施,正在從更大的政策銜接上為消除絕對貧困和可持續(xù)減貧,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供新的路徑和空間。