王克

習(xí)近平總書記近日對“四好農(nóng)村路”建設(shè)作出重要指示，強(qiáng)調(diào)既要把農(nóng)村公路建好，更要管好、護(hù)好、運(yùn)營好。

來自交通運(yùn)輸部的數(shù)據(jù)表明，作為精準(zhǔn)扶貧的重要舉措，“四好農(nóng)村路”工程在各地普遍推開，農(nóng)村公路里程已經(jīng)達(dá)到公路總里程的84.3%，領(lǐng)跑全國的江蘇省這一比例更高達(dá)90.2%。

不過，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公路的“四好”之間存在較大不平衡，其中，“建好”已基本實(shí)現(xiàn)，但“管好、護(hù)好、運(yùn)營好”依然面臨種種困難。

99.99%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和99.94%的建制村已通公路

2017年4月17日，交通運(yùn)輸部《2016年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中顯示，全國公路總里程為469.63萬公里，其中，農(nóng)村公路395.98萬公里，連通了99.99%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和99.94%的建制村。黨的十八大以來，中央專項(xiàng)投資就高達(dá)4016億元。2017年，交通運(yùn)輸部又將全年車輛購置稅的36.3%用于農(nóng)村公路建設(shè)，金額為905.8億元。

2017年9月21日，交通運(yùn)輸部新聞發(fā)言人吳春耕在向媒體通報有關(guān)情況時給出了另一組數(shù)據(jù)：截至2016年年末，全國貧困地區(qū)公路總里程已達(dá)226.72萬公里;88.4%的縣城通二級及以上公路，97.95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和93.1%的建制村通硬化路（道路路面加瀝青或混凝土硬化，保證車輛能夠在上面平穩(wěn)行駛）。根據(jù)規(guī)劃，“十三五”期間將確保全面完成貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路托底目標(biāo)，建設(shè)一批資源路、旅游路、產(chǎn)業(yè)路，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村物流配送網(wǎng)絡(luò)，讓更多貧困地區(qū)老百姓走上脫貧致富的道路。

江蘇省交通運(yùn)輸廳副廳長丁峰告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“四好農(nóng)村路”建設(shè)是江蘇省委、省政府“高水平全面建成小康社會”奮斗目標(biāo)的重要組成部分。因此，該省全面推進(jìn)以四級公路拓寬、縣道公路達(dá)標(biāo)、危險橋梁改造以及實(shí)施安全生命防護(hù)工程為主要內(nèi)容的“提檔升級”，在全國率先實(shí)現(xiàn)行政村等級公路通達(dá)率100%和客運(yùn)班車通達(dá)率100%，農(nóng)村公路密度達(dá)到143公里/百平方公里，行政村雙車道四級公路覆蓋率提升到60%，新增覆蓋農(nóng)村經(jīng)濟(jì)節(jié)點(diǎn)2600多個，催生和支撐了3.4萬個家庭農(nóng)場、7.4萬個農(nóng)民合作社和8000多個“村郵站”。

與之相對應(yīng)，江蘇省從事鄉(xiāng)村旅游的農(nóng)民人均年收入達(dá)到23000元，遠(yuǎn)超全國12363元的平均水平。

在“四好農(nóng)村路”全國示范城市江蘇省丹陽市，該市市長黃春年告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，2013—2017年間，該市投入40億元改造農(nóng)村公路540多公里，依托農(nóng)村路網(wǎng)建設(shè)，新增規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)園區(qū)5700畝、農(nóng)產(chǎn)品電商平臺50個、鎮(zhèn)村農(nóng)資采購站44個，僅水稻、小麥等農(nóng)產(chǎn)品流通量就達(dá)47萬噸/年。

江蘇省溧陽市副市長陳峰則向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹了當(dāng)?shù)亍耙月芬啊薄按俺删€”的“旅游農(nóng)路”建設(shè)經(jīng)驗(yàn)——借助地形地貌和村落文化，從村村通到家家通，將整個城市建成充滿鄉(xiāng)村野趣的大景區(qū)。2017年國慶黃金周就接待游客108萬人次，主要鄉(xiāng)村旅游區(qū)（點(diǎn)）客房平均日出租率達(dá)到75%以上。

1/4農(nóng)村公路破損嚴(yán)重需進(jìn)行大中修

2016年8月至10月，全國人大常委會在全國31個省份開展了道路交通安全法執(zhí)法檢查。結(jié)果顯示，40%以上農(nóng)村公路存在安全隱患，“路面長期嚴(yán)重破損未修復(fù)”作為“最為突出的問題”之一被重點(diǎn)提出。

2016年11月24日，交通運(yùn)輸部副部長戴東昌在國務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會上稱，我國農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的高峰期已經(jīng)到來，需要大中修的農(nóng)村公路約為100萬公里，占總里程的1/4。部分早期建成的農(nóng)村公路標(biāo)準(zhǔn)較低，又加重了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)和管理的任務(wù)。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者注意到，按照《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（JTGB01-2014），四級公路也就是最常見的農(nóng)村公路按照瀝青混凝土和水泥混凝土的不同路面區(qū)分，路面結(jié)構(gòu)設(shè)計使用年限為8～10年。農(nóng)民通常會以路面破損狀況判斷公路質(zhì)量，維修不力容易引發(fā)他們的不滿情緒，集資造路等支持配合的積極性也會因此受到挫傷。

在江蘇省多地的采訪過程中，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者看到，部分地區(qū)由于難以實(shí)現(xiàn)全方位路政管理，縣、鄉(xiāng)政府甚至農(nóng)民個人為防止大型貨運(yùn)汽車超載、超限、超速損毀農(nóng)村公路而自行設(shè)置“路障”的現(xiàn)象較為普遍。

但“限高”“限寬”這一無奈之舉又違背了建路初衷——使用效率大打折扣，農(nóng)村公路的“運(yùn)營好”有可能因此成為一句空話。

接受采訪的一些基層交通干部告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，雖然農(nóng)村公路多項(xiàng)數(shù)據(jù)很好看，但存在的問題也不少，目前農(nóng)村公路主要存在這樣幾個問題：

資金不足——在“以縣為主”的投資體制下，建設(shè)資金中省級補(bǔ)助只占20%左右，鄉(xiāng)村自籌能力又十分有限，“夾心餅干”縣級財政因此不堪重負(fù)。

立法滯后——根據(jù)交通運(yùn)輸部《關(guān)于印發(fā)2016年“四好農(nóng)村路”建設(shè)督導(dǎo)調(diào)研方案的通知》《“四好農(nóng)村路”督導(dǎo)考評辦法》等文件要求，各省份皆應(yīng)出臺農(nóng)村公路建設(shè)和管理的地方法規(guī)，但此項(xiàng)立法在一些地方至今尚未啟動。

規(guī)劃無序——交通部門力推黑色等級路面，財政部門在搞水泥路扶貧，功能定位和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也不相一致，部分地方官員則對農(nóng)村道路的走向和用途有著自己的主導(dǎo)意見。

品質(zhì)不足——農(nóng)村公路與高速公路相比建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要低很多，快速增長時期有可能出現(xiàn)無法保證施工質(zhì)量的問題。

管理缺位——相關(guān)法律法規(guī)對各級交通運(yùn)輸管理機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及村民委員會在農(nóng)村公路的管理養(yǎng)護(hù)方面有著明確的職責(zé)劃分，但囿于法規(guī)、機(jī)構(gòu)、技術(shù)、經(jīng)費(fèi)之不足，與之相應(yīng)的路政管理模式并未形成。endprint

另一個值得關(guān)注的問題是：在部分地區(qū)，地方官員談及最多的是“鎮(zhèn)村公交”之類“看得見”“摸得著”的“民生政績”，而承擔(dān)更多、更重要使命的農(nóng)村公路似乎并未得到應(yīng)有的重視。

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農(nóng)村公路是寶貴財富，但養(yǎng)護(hù)資金不足矛盾凸顯

據(jù)交通運(yùn)輸部新聞發(fā)言人吳春耕介紹，近年來，我國農(nóng)村公路的縣、鄉(xiāng)級管養(yǎng)機(jī)構(gòu)設(shè)置率分別達(dá)到99.9%和92.9%，基本實(shí)現(xiàn)“有路必管”;農(nóng)村公路列養(yǎng)率達(dá)到97.5%，基本實(shí)現(xiàn)“有路必養(yǎng)”;優(yōu)良中等路率達(dá)到80.7%，“養(yǎng)必到位”步伐正在加快。

“農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)重于建設(shè)”在相當(dāng)多的交通管理干部中已經(jīng)形成共識，受訪者的普遍認(rèn)知是“養(yǎng)護(hù)不好不如不建”，因?yàn)椤敖ǘ火B(yǎng)的社會負(fù)面影響更大”。因此，各地都在建立和完善省、市、縣、鄉(xiāng)四級農(nóng)村公路管養(yǎng)機(jī)構(gòu)，在江蘇省，光是鄉(xiāng)級機(jī)構(gòu)就有1109個，日常一線養(yǎng)護(hù)人員近3萬人。

但是距離實(shí)現(xiàn)規(guī)范養(yǎng)護(hù)，仍有較大空間。除了資金不足，基層公路管養(yǎng)單位許多都是臨時性機(jī)構(gòu)，缺少編制，專業(yè)技術(shù)人才更難以配全，“路障”往往因此代替“路政”。

記者同時了解到，相較于對新路建設(shè)的“熱衷”，已有公路的管養(yǎng)投入存在著“兩頭熱、中間冷”現(xiàn)象，即省和縣級熱，設(shè)區(qū)市冷。以江蘇為例，除南京市將4000萬元/年的農(nóng)村公路管養(yǎng)補(bǔ)助納入財政預(yù)算，其他設(shè)區(qū)市均無此項(xiàng)預(yù)算，一些地方甚至將新路建設(shè)的資金來源也完全寄托在省級財政補(bǔ)助上。造成這一現(xiàn)象的主要原因是設(shè)區(qū)市和下轄或代管縣（市）之間的財政獨(dú)立。

中國的農(nóng)村公路已經(jīng)形成數(shù)以萬億元計的龐大資產(chǎn)，由于“三分建、七分養(yǎng)”的特征，道路管養(yǎng)的投入要求持續(xù)不斷。2017年2月24日，國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人就國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》相關(guān)問題接受記者采訪時透露，農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)工程資金需求僅“十三五”期間就超過了3000億元。

由于農(nóng)村公路并不能夠像收費(fèi)公路那樣產(chǎn)生收益回報、吸引社會資本參與，因此多元化投資的格局難以形成。此外，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，《公路法》和《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》明確的“分級負(fù)責(zé)”，即“縣道縣管、鄉(xiāng)道鄉(xiāng)管、村道村管”的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體系的形成仍需時日。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者在丹陽市看到了“統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一招標(biāo)、統(tǒng)一監(jiān)理”的農(nóng)村公路管養(yǎng)模式，通過“打包”方式吸引了更高資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)參與公路工程，從而更好地保證施工質(zhì)量，但這一模式并不能夠直接帶來“全面、正常、規(guī)范養(yǎng)護(hù)”所需要的足夠資金和人力。endprint