楊吉興， 鄭代良， 李元祥

（懷化學(xué)院，湖南懷化418000）

一、問題提出

近年來，隨著我國科教興國戰(zhàn)略發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的提出，科研經(jīng)費(fèi)投入不斷增大，科研腐敗也越來越成為人們關(guān)注的問題?？萍碱I(lǐng)域腐敗丑聞被媒體頻頻爆出，觸目驚心。以不爭的事實說明科技領(lǐng)域存在權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的漏洞，科研管理體制與經(jīng)費(fèi)管理制度的不完善等，從而使科技領(lǐng)域的腐敗問題愈演愈烈，科技腐敗問題成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)。懷化市科技管理方面也存在與全國大體相同的情況，科技廉政風(fēng)險是客觀存在的現(xiàn)實，防控科技廉政風(fēng)險任重道遠(yuǎn)。因此，探討懷化市科技廉政體系建設(shè)基本框架，成為當(dāng)前需要解決的重要課題，具有十分重要的意義。

二、相關(guān)概念界定、理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)

1.懷化市科技管理工作的內(nèi)涵

科技工作是科學(xué)和技術(shù)工作的總稱。按照人們習(xí)慣的稱謂，把科學(xué)和技術(shù)連在一起，統(tǒng)稱為“科技”。懷化市科技管理工作的主要任務(wù)是根據(jù)國家和湖南省科技創(chuàng)新總體規(guī)劃和政策支持，統(tǒng)籌運(yùn)用全市和市外科技資源，全面深化科技體制改革，大力推進(jìn)以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，不斷增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，建設(shè)科技創(chuàng)新基地和創(chuàng)新型人才隊伍，擴(kuò)大科技開放合作，推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，構(gòu)建科技創(chuàng)新體系，為全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大需求提供支撐和引領(lǐng)，為加快建設(shè)創(chuàng)新型懷化和建成科技強(qiáng)市奠定堅實基礎(chǔ)，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢提供強(qiáng)大動力。

懷化市科技管理工作的內(nèi)涵十分豐富。概括而言，主要內(nèi)容包括如下方面:（1） 全市科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的宏觀管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；（2）國家、省、市級科技重大專項工作的組織實施；（3）市級科技計劃項目的組織實施；（4）全市農(nóng)村和社會發(fā)展領(lǐng)域的科技進(jìn)步工作的組織實施；（5）全市產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、高新技術(shù)研究開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化以及產(chǎn)業(yè)化工作的組織實施；（6）全市科技體制改革、創(chuàng)新體系建設(shè)及相關(guān)科研機(jī)構(gòu)的組建調(diào)整；（7）市級科技經(jīng)費(fèi)預(yù)決算和經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督管理；（9）全市對外科技合作與交流的規(guī)劃和政策的制定；（8）全市科學(xué)技術(shù)普及、知識產(chǎn)權(quán)、科技人才、科技獎勵、科技保密、科技評估、科技統(tǒng)計、科技情報信息、科技期刊管理；（10） 全市科技工作的審計、檢查、監(jiān)督及科研信用體系建設(shè)等等。

2.科技廉政風(fēng)險與科技廉政體系

廉政，即廉潔從政。它是指國家政務(wù)活動潔凈，國家公職人員公務(wù)活動行為規(guī)范端正，不被污染的政治狀況。廉政是反腐敗的重要內(nèi)容。反腐敗包括兩個環(huán)節(jié)：一是防范腐敗，即預(yù)防廉政風(fēng)險；二是揭露、追查和懲治腐敗[1]。

廉政風(fēng)險是一個與國家行政管理有關(guān)的概念，有其獨(dú)特的內(nèi)涵。所謂廉政風(fēng)險是指國家公職人員在執(zhí)行國家公務(wù)和日常生活中，由于不正確履行廉潔奉公職責(zé)，利用其權(quán)力和影響力牟取私利，從而出現(xiàn)的各種腐敗行為的可能性[2]。廉政風(fēng)險的表現(xiàn)形式，是各種形式的違法亂紀(jì)、貪贓枉法和腐敗犯罪行為發(fā)生的可能性，包括思想道德風(fēng)險、崗位職責(zé)風(fēng)險、業(yè)務(wù)流程風(fēng)險、制度機(jī)制風(fēng)險、外部環(huán)境風(fēng)險等。廉政風(fēng)險最大特點(diǎn)在于它是腐敗行為發(fā)生的可能性。這種可能性一旦變?yōu)楝F(xiàn)實，即發(fā)展為腐敗行為。廉政風(fēng)險點(diǎn)，是指公共權(quán)力運(yùn)行流程中可能出現(xiàn)因教育、制度、監(jiān)督不到位和國家公職人員不能廉潔自律而產(chǎn)生廉政風(fēng)險的具體環(huán)節(jié)或崗位。廉政風(fēng)險點(diǎn)及其相對應(yīng)的廉政風(fēng)險是動態(tài)的、變化的，隨著權(quán)力運(yùn)行的變化或崗位職能職權(quán)的調(diào)整，而相應(yīng)發(fā)生變化。因此，廉政風(fēng)險控制的關(guān)鍵在于識別廉政風(fēng)險點(diǎn)，及時識別產(chǎn)生廉政風(fēng)險的具體環(huán)節(jié)或崗位，并通過加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控制度和機(jī)制建設(shè)，對廉政風(fēng)險點(diǎn)展開嚴(yán)格的監(jiān)控，從而進(jìn)行有效的防控，減少廉政風(fēng)險轉(zhuǎn)化為腐敗行為的可能性。

科技廉政風(fēng)險是科技行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)干部或公務(wù)人員出于私利而在科技管理活動中對公共權(quán)力的濫用或通過交換等方式引發(fā)的對公共權(quán)力造成損害的風(fēng)險。在某種程度上，科技廉政風(fēng)險是科技腐敗行為發(fā)生的條件。這是因為科技部門及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員掌握了科技政策制定、項目審批、平臺立項、成果轉(zhuǎn)化、經(jīng)費(fèi)分配等權(quán)力，難免會出現(xiàn)權(quán)利尋租現(xiàn)象，其結(jié)果是有產(chǎn)生科技腐敗的可能性?？萍剂L(fēng)險因素存在于科技政策制定、科研規(guī)劃、科研立項、項目執(zhí)行、項目驗收和成果轉(zhuǎn)化等各個環(huán)節(jié)之中。目前，科研工作者、科技管理部門相關(guān)人員的不良行為和腐敗問題時有發(fā)生，損害了科技工作者和政府部門的公信力。

科技廉政體系，即科技廉政風(fēng)險防控體系，是把現(xiàn)代政治學(xué)、管理學(xué)的國家廉政體系理論、內(nèi)部控制理論、全面風(fēng)險管理和預(yù)防腐敗理論運(yùn)用到反腐敗工作中，進(jìn)行工作創(chuàng)新而形成的預(yù)防腐敗的制度體系和運(yùn)行機(jī)制。其實質(zhì)就是通過建立科技廉政風(fēng)險防控體系，將反腐敗工作中的每個環(huán)節(jié)、每個步驟切實落實到個人和每個崗位，并加以監(jiān)督，以達(dá)到防范風(fēng)險發(fā)生、控制風(fēng)險的最終目的?？萍剂w系建設(shè)主要突出注重預(yù)防、突出重點(diǎn)、過程管理、立足內(nèi)控、自我完善等防控腐敗的特點(diǎn)[3]。

3.科技廉政體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

科技廉政體系建設(shè)沒有現(xiàn)成的模式，它所依據(jù)的理論基礎(chǔ)主要是國家廉政體系理論、內(nèi)部控制理論、預(yù)防腐敗理論等。

國家廉政體系理論[4]是由作為全球惟一專門以反腐敗為目的的國際性民間組織——透明國際（Transparency International，簡稱TI）首先提出來的，被認(rèn)為是能夠最為有效地防范并最終阻止腐敗的概念工具。其旨在提供一個框架用于分析特定國家腐敗程度與成因，并評估國家反腐敗努力的有效性。一個國家的國家廉政體系主要是由有助于建構(gòu)一個誠信、透明和負(fù)責(zé)的政府的主要制度和行動者構(gòu)成，透明國際提出的國家廉政體系就好比一座大廈，大廈的主體由十三根支柱構(gòu)成，分別是：立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公共部門、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、選舉管理機(jī)構(gòu)、申訴專員、審計機(jī)關(guān)、反腐機(jī)構(gòu)、政黨、媒體、公民社會、商業(yè)組織。每個支柱都是國家廉政體系的一個要素，并且相互依賴，但支撐力有可能不同。國家廉政體系的直接目標(biāo)是反腐倡廉，但其更高層次的目標(biāo)是國家法治、社會可持續(xù)發(fā)展和人民生活質(zhì)量的提高。透明國際所大力推廣的國家廉政體系的結(jié)構(gòu)構(gòu)成，對構(gòu)建科技廉政體系有重要的參考價值。

內(nèi)部控制理論[2]是現(xiàn)代新興的管理理論，其代表性成果是20世紀(jì)90年代由美國COSO（全國反虛假財務(wù)報告委員會的發(fā)起人委員會）提出的。1992年COSO發(fā)布了《內(nèi)部控制——整體框架》，將內(nèi)部控制的目標(biāo)確定為財務(wù)報告目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和遵循法規(guī)目標(biāo)三個目標(biāo)，同時將內(nèi)部控制進(jìn)一步拓展為五個要素，既控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控。第一次將風(fēng)險評估和信息與溝通納入到內(nèi)部控制中來，并且作為內(nèi)部控制的重要方式和主要內(nèi)容。2004年，COSO發(fā)布了《企業(yè)風(fēng)險管理——整合框架》 （ERM，國內(nèi)也有譯作《全面風(fēng)險管理框架》的），提出風(fēng)險管理的戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)、報告目標(biāo)、合規(guī)目標(biāo)等四個目標(biāo)和內(nèi)部環(huán)境、目標(biāo)制定、事項識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險反映、控制活動、信息溝通、監(jiān)控等八個要素。企業(yè)圍繞總體經(jīng)營目標(biāo)，通過在企業(yè)管理的各個環(huán)節(jié)和經(jīng)營過程中執(zhí)行風(fēng)險管理的基本流程，培育良好的風(fēng)險管理文化，建立健全全面風(fēng)險管理體系，包括風(fēng)險管理策略、風(fēng)險理財措施、風(fēng)險管理的組織職能體系、風(fēng)險管理信息系統(tǒng)和內(nèi)部控制系統(tǒng)，從而為實現(xiàn)風(fēng)險管理的總體目標(biāo)提供合理保證的過程和方法。COSO內(nèi)部指控理論關(guān)于建立健全全面風(fēng)險管理體系，注重對管理過程控制和管理風(fēng)險防范，通過制度制定、制度實施、制度實施效果評價、反饋和制度不斷改進(jìn)調(diào)整等過程和環(huán)節(jié)，保證內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)等觀點(diǎn)，運(yùn)用于科技公共管理領(lǐng)域，指導(dǎo)科技廉政體系的構(gòu)建，具有十分重要的意義。

預(yù)防腐敗理論，又稱廉政理論。馬克思和恩格斯提出了關(guān)于反對腐敗、加強(qiáng)廉政建設(shè)，對權(quán)力的監(jiān)督、建立廉價政府、防止國家和國家機(jī)關(guān)工作人員由“社會公仆”變成“社會主人”、政府官員實行選舉和罷免的制度、實行政務(wù)公開等的重要思想[5]。列寧提煉和總結(jié)了預(yù)防腐敗的思想，強(qiáng)調(diào)從健全民主和法制的角度來加強(qiáng)預(yù)防腐敗體系建設(shè)。以毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤、習(xí)近平為主要代表的中國共產(chǎn)黨人，在不同的歷史時期提出了預(yù)防腐敗的許多重要理論觀點(diǎn)。特別是十八大以來以習(xí)近平為核心的黨中央從關(guān)系黨和國家生死存亡的高度所提出的一系列重要思想，如黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭是我們必須抓好的重大政治任務(wù)，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，全面從嚴(yán)治黨，嚴(yán)明黨的紀(jì)律，落實黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，深入落實中央八項規(guī)定精神，堅持不懈糾正“四風(fēng)”，持之以恒整風(fēng)肅紀(jì)，以零容忍態(tài)度懲治腐敗，堅決遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢頭，用好巡視這把反腐“利劍”，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，筑牢拒腐防變的思想道德防線，推進(jìn)反腐敗國家立法，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利等[6-7]。預(yù)防腐敗理論的核心內(nèi)容是如何構(gòu)建預(yù)防腐敗體系。具體目標(biāo)是通過深化改革和體制創(chuàng)新，形成拒腐防變長效機(jī)制、反腐倡廉制度體系和行政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，努力營造全社會風(fēng)清氣正、干事創(chuàng)業(yè)的良好社會環(huán)境。重點(diǎn)是構(gòu)建和完善反腐倡廉教育體系、制度體系、監(jiān)督體系、改革體系、社會信用體系、廉政評價和腐敗預(yù)警體系等“六個體系”。在具體工作中要以建立健全預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)為切入點(diǎn)，理順各職能部門關(guān)系，完善預(yù)防腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制[2]。預(yù)防腐敗理論是構(gòu)建科技廉政體系的直接思想武器和理論基礎(chǔ)。

4.科技廉政體系構(gòu)建的現(xiàn)實依據(jù)

第一，全面推進(jìn)廉政體系建設(shè)是全黨的重大政治任務(wù)和全社會的共同責(zé)任。近年來，我國深入推進(jìn)廉政體系建設(shè)，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作取得明顯成效。但滋生腐敗的土壤存在，腐敗現(xiàn)象依然多發(fā)，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風(fēng)、特權(quán)思想、特權(quán)現(xiàn)象等嚴(yán)重?fù)p害黨的形象。作風(fēng)問題和腐敗問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。以習(xí)近平總書記為核心的黨中央身體力行、率先垂范，堅定推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，集中整飭黨風(fēng)，持之以恒正風(fēng)肅紀(jì)，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，堅持懲治和預(yù)防腐敗，堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強(qiáng)高壓、長震懾，堅持受賄行賄一起查，形成反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利，把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭引向深入。這表明，全面推進(jìn)廉政體系建設(shè)是全黨的重大政治任務(wù)和全社會的共同責(zé)任。

第二，推進(jìn)科技廉政體系建設(shè)是實施科教興國、科教興市戰(zhàn)略的必然趨勢?？茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，科技進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的決定性因素，從而科學(xué)技術(shù)實力已成為衡量一個國家和區(qū)域發(fā)展綜合能力的重要標(biāo)志。但一個不爭的事實是，不管在國家層面還是在懷化市，在管理體制、運(yùn)行機(jī)制及思想觀念等方面還存在許多阻礙科技發(fā)展和科技創(chuàng)新的不利因素，導(dǎo)致科技領(lǐng)域職務(wù)犯罪日益凸顯和腐敗滋生蔓延；就懷化市而言，一些企業(yè)缺乏依靠科技進(jìn)步的內(nèi)在動力，技術(shù)水平也相對落后，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度也相對較低，全市多元化科技投入體制還未形成，科技投入過低的狀況尚未根本性改觀等，這些都嚴(yán)重制約國家和區(qū)域科技與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合發(fā)展，也不利于搶占科技和產(chǎn)業(yè)的制高點(diǎn)?？萍剂w系建設(shè)既是建立健全科技管理系統(tǒng)懲治和預(yù)防腐敗，加大對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，又是深化科技領(lǐng)域改革，創(chuàng)新科技工作體制機(jī)制，為保證“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”思想全面貫徹落實提供有力保證。因而科技廉政體系建設(shè)是實施科技興國、科教興市戰(zhàn)略有效實施的必趨勢然。

第三，推進(jìn)科技廉政體系建設(shè)是實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。創(chuàng)新已成為引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，創(chuàng)新是一個國家、一個民族發(fā)展的重要力量，是推動人類社會進(jìn)步的重要力量，科技創(chuàng)新也已成為提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的核心支撐，從而應(yīng)努力構(gòu)建以科技創(chuàng)新為核心的全員參與的社會創(chuàng)新體系，創(chuàng)新科技管理體制機(jī)制，創(chuàng)新科技投融資機(jī)制，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展動力根本轉(zhuǎn)換，為創(chuàng)新國家建設(shè)和中華民族偉大復(fù)興提供強(qiáng)大動力和保障。而要實現(xiàn)這個動力和保障，就必須營造有利于科技創(chuàng)新的風(fēng)清氣正的社會氛圍和環(huán)境，以體制機(jī)制改革激發(fā)創(chuàng)新活力，因此要建立健全科學(xué)管理系統(tǒng)廉政工作聯(lián)動機(jī)制，搭建科技工作交流平臺和監(jiān)督平臺，增強(qiáng)科技管理人員拒腐防變能力；要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查工作，推進(jìn)治本抓源頭工作；要構(gòu)建責(zé)任體系，強(qiáng)化對權(quán)力的制約；要建立健全法規(guī)制度，加強(qiáng)懲治力度，從而以良好的廉政建設(shè)推進(jìn)科技管理工作，以良好的科技管理工作推動科技創(chuàng)新進(jìn)步，所以科技廉政體系建設(shè)是實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。

第四，推進(jìn)科技廉政體系建設(shè)是破解治理與防范科技領(lǐng)域腐敗的現(xiàn)實需要。科技領(lǐng)域腐敗問題由來已久，懷化市科技廉政風(fēng)險客觀存在。主要表現(xiàn)科技項目申報、評審、實施、結(jié)項、成果轉(zhuǎn)化、科研儀器設(shè)備采購等過程中，存在跑關(guān)系，托人情，打招呼，送“紅包”，搞利益輸送，扎利益鏈條，相互勾結(jié)，暗箱操作，以次充好，以少報多，以假報真，甚至巧立名目，張冠李戴，弄虛作假，蒙混過關(guān)，虛開發(fā)票，套取科研經(jīng)費(fèi)，鉆制度和政策缺漏空子，肆意謀取個人利益。凡此種種，在懷化市科技管理工作中時有表現(xiàn)，或隱或現(xiàn)，這說明懷化市存在嚴(yán)重的科技廉政風(fēng)險。分析懷化市科技廉政風(fēng)險產(chǎn)生的原因，有主觀原因和客觀原因兩個方面。其主觀原因在于科技管理人員、科研人員的法紀(jì)意識、廉政風(fēng)險意識薄弱等；客觀原因是多方面的，其深層次原因在于科技管理體制缺陷，如資源配置、運(yùn)行管理、科技評價、激勵監(jiān)督等方面依然存在著體制機(jī)制障礙等。因此，必須針對懷化市科技領(lǐng)域客觀存在的嚴(yán)重廉政風(fēng)險及其成因，構(gòu)建起完善的科技廉政風(fēng)險防控體系，從而增強(qiáng)科技領(lǐng)域防范廉政風(fēng)險的能力，保證科技領(lǐng)域風(fēng)清氣正的良好環(huán)境，破解治理與防范科技領(lǐng)域腐敗的現(xiàn)實需要。

三、懷化市科技廉政體系基本框架的構(gòu)建

根據(jù)上文所述科技廉政體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)，借鑒國內(nèi)外關(guān)于科研腐敗治理和廉政風(fēng)險防控的做法經(jīng)驗，我們認(rèn)為，懷化市科技廉政風(fēng)險防控的策略，最根本的就是要構(gòu)建科技廉政體系。要堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，堅持教育、制度、監(jiān)督并重，更加注重治本，更加注重預(yù)防，將制度體系、運(yùn)行機(jī)制、科技手段和廉政文化建設(shè)有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建科技廉政風(fēng)險防控體系和閉環(huán)系統(tǒng)，建立全市科技管理工作的事前防控、事中防控和事后防控的“三道防線”，采取全程防控、全面防控、全員防控的“三全防控”路徑，從而達(dá)到將懷化市科技廉政風(fēng)險降到最低，為地方政府營造風(fēng)清氣正科技環(huán)境和破解治理與防范科技腐敗難題的目的。

懷化市科技廉政體系的基本框架，包括科技廉政風(fēng)險防控的目標(biāo)、防控主體客體、防控制度體系、防控運(yùn)行機(jī)制、防控路徑選擇和廉政文化建設(shè)等內(nèi)容。這是一個對懷化市科技管理工作的人員、經(jīng)費(fèi)、活動等進(jìn)行全程監(jiān)控、全員監(jiān)控、全面監(jiān)控，形成環(huán)環(huán)相扣、相互聯(lián)系、前后貫通的科技廉政風(fēng)險防控閉環(huán)系統(tǒng)。其中防控目標(biāo)設(shè)定是開展科技廉政風(fēng)險防控工作的先決條件和前提，決定著整個體系的建立方向和該體系能否有效地發(fā)揮作用以及作用大小；防控的主體客體是對整個科技管理工作實行過程管理和有效防控科技廉政風(fēng)險的關(guān)鍵；防控制度體系和運(yùn)行機(jī)制是實施科技廉政風(fēng)險防控工作的核心因素，包括5個子制度，即風(fēng)險識別制度、分權(quán)防范制度、監(jiān)督控制制度、預(yù)警處置制度、激勵懲處制度，是實現(xiàn)科技廉政風(fēng)險防控目標(biāo)的重要保證，5個子機(jī)制，即責(zé)任機(jī)制、督查機(jī)制、獎懲機(jī)制、評估機(jī)制、保障機(jī)制，是實現(xiàn)科技廉政風(fēng)險防控目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。5個子制度和5個子機(jī)制相互作用與配合，以其達(dá)到科技廉政風(fēng)險防控的最終目的；防控路徑選擇和技術(shù)支撐為科技廉政風(fēng)險防控提供條件保障；廉政文化建設(shè)為實現(xiàn)科技廉政風(fēng)險防控目標(biāo)提供思想基礎(chǔ)和文化支撐。懷化市科技廉政體系建設(shè)的基本框架如圖1所示。

1.懷化市科技廉政風(fēng)險防控的目標(biāo)

圖1 懷化市科技廉政體系建設(shè)的基本框架圖

科技廉政風(fēng)險防控目標(biāo)是指為了防止科技廉政風(fēng)險轉(zhuǎn)化為腐敗行為，科技管理部門通過建立廉政風(fēng)險防控體系，對科技管理過程中的廉政風(fēng)險點(diǎn)加以監(jiān)督，在防范或控制科技廉政風(fēng)險方面所要達(dá)到的效果或標(biāo)準(zhǔn)。科技廉政風(fēng)險防控能不能產(chǎn)生理想的效果、取得預(yù)期的成效，首先就取決于目標(biāo)的制定，目標(biāo)確定是科技廉政風(fēng)險防控工作中的重要一環(huán)，是開展科技廉政風(fēng)險防控工作的先決條件和前提，它決定著整個科技廉政體系的建立方向和該體系能否有效地發(fā)揮作用以及作用大小。懷化市科技廉政風(fēng)險防控的目標(biāo)，就是建成懷化市科技廉政體系的基本框架，建立起廉政風(fēng)險防控的制度體系、廉政風(fēng)險防控的運(yùn)行機(jī)制、廉政風(fēng)險防控的技術(shù)支撐、廉政文化建設(shè)的思想保障和文化支撐。懷化市科技廉政風(fēng)險防控目標(biāo)必須針對懷化市科技廉政風(fēng)險點(diǎn)，通過對全市科技管理工作的人員、經(jīng)費(fèi)、活動等進(jìn)行全程監(jiān)控、全員監(jiān)控、全面監(jiān)控，形成環(huán)環(huán)相扣、相互聯(lián)系、前后貫通的科技廉政風(fēng)險防控閉環(huán)系統(tǒng)，構(gòu)建一個明確簡約完善高效的懷化市科技廉政體系，從而為地方政府破解治理與防范科技腐敗難題提供理論支撐和政策依據(jù)。

2.懷化市科技廉政風(fēng)險防控的主體與客體

懷化市科技廉政風(fēng)險防控的主體，主要包括懷化市委、市政府、市科技局，在懷化的各類企業(yè)、高等學(xué)校、醫(yī)療單位、科研院所、科技中介機(jī)構(gòu)等。其中懷化市委、市政府、市科技局和各類科技管理組織或機(jī)構(gòu)的黨委承擔(dān)科技廉政風(fēng)險防控的主體責(zé)任，懷化市委、市政府、市科技局和各類科技管理組織或機(jī)構(gòu)的黨政主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人，對懷化市科技廉政風(fēng)險的事前預(yù)防、事中控制、事后處置等工作全面負(fù)責(zé)。懷化市委、市政府、市科技局和各類科技管理組織或機(jī)構(gòu)的其他相關(guān)負(fù)責(zé)人和管理人員，承擔(dān)相應(yīng)的廉政風(fēng)險防控管理責(zé)任，屬于懷化市廉政風(fēng)險防控的重要主體。

懷化市科技廉政風(fēng)險防控的客體，即科技廉政風(fēng)險防控的對象，它包括與懷化市科技管理工作相關(guān)的人員、資金、項目、平臺、科技政策和科技管理活動及其過程等。其中懷化市委、市政府、市科技局，在懷化的各類企業(yè)、高等學(xué)校、醫(yī)療單位、科研院所、科技中介機(jī)構(gòu)等各類科技管理組織或機(jī)構(gòu)及其人員，一方面要承擔(dān)科技廉政風(fēng)險防控的主體責(zé)任，另一方面它們又是懷化市科技管理工作的直接組織者、實施者或參與者，承擔(dān)“裁判員”、“運(yùn)動員”雙重職責(zé)，因而同時是科技廉政風(fēng)險防控的客體。所有這些單位的科研管理部門及負(fù)責(zé)人、管理人員和直接參與研究的科研人員、間接為科研服務(wù)的管理人員、監(jiān)督和管理科研經(jīng)費(fèi)的財務(wù)、監(jiān)查人員等，都是懷化市科技廉政風(fēng)險防控的重要客體。再者，懷化市所有國家、省、市級科技重大專項工作、市級科技計劃項目、全市產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、高新技術(shù)研究開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化以及產(chǎn)業(yè)化等項目、平臺、經(jīng)費(fèi)、制度，以及懷化市整個科技管理活動及其過程等，都是懷化市科技廉政風(fēng)險防控的客體。在上述所有客體中，各類人員是懷化市科技廉政風(fēng)險防控客體的關(guān)鍵中的關(guān)鍵。

3.懷化市科技廉政風(fēng)險防控的制度體系

建立完善懷化市科技廉政風(fēng)險防控的制度體系，是實現(xiàn)科技廉政風(fēng)險防控目標(biāo)的重要保證。懷化市科技廉政風(fēng)險防控制度體系包括五個方面:（1） 風(fēng)險識別制度。建立健全懷化市科技廉政風(fēng)險識別制度，及時、準(zhǔn)確地對全市科技管理工作實施全過程及其人員各方面的行為的廉政程度進(jìn)行評估，對方方面面的信息、資料進(jìn)行收集、排除、提煉、歸納、分析，對所有可能產(chǎn)生科技廉政風(fēng)險的因素進(jìn)行準(zhǔn)確、及時、有效的識別和處理。（2） 分權(quán)防范制度。建立健全懷化市科技管理分權(quán)制權(quán)約束制度，實行科研經(jīng)費(fèi)財權(quán)和審批權(quán)分離，使懷化市科技管理過程各環(huán)節(jié)的權(quán)力與崗位職責(zé)相匹配，防止權(quán)力濫用，保證權(quán)力規(guī)范、安全運(yùn)行，從而有效地防控科技腐敗行為。（3）監(jiān)督控制制度。建立健全懷化市科技管理工作監(jiān)督控制制度，強(qiáng)化全過程監(jiān)督管理，充分發(fā)揮懷化市科技管理各職能部門相互監(jiān)督、協(xié)調(diào)合作的作用，有效消除科技監(jiān)管環(huán)節(jié)中的真空地帶。（4）預(yù)警處置制度。圍繞風(fēng)險識別確定的各類風(fēng)險點(diǎn)，對照科技管理業(yè)務(wù)工作的各項法規(guī)制度，有針對性地制定懷化市科技廉政風(fēng)險防范的具體措施、辦法，形成以崗位為點(diǎn)、以程序為線、以制度為面的廉政風(fēng)險預(yù)警處置制度，是構(gòu)建懷化市科技廉政體系的重要環(huán)節(jié)。通過對科技廉政風(fēng)險的及時預(yù)警提醒、嚴(yán)肅處置，避免廉政風(fēng)險轉(zhuǎn)化為腐敗行為。（5）激勵懲處制度。建立健全與科技活動規(guī)律和懷化市情相符合的激勵懲處制度，既大力保護(hù)和激勵科技管理者勤政廉政、規(guī)范從政行為、規(guī)范權(quán)力行使的積極性，又堅持有腐必懲、有貪必肅，使科技管理人員不想腐、不能腐和不敢腐，從而達(dá)到科技廉政風(fēng)險防控的目的[8]。

4.懷化市科技廉政風(fēng)險防控的運(yùn)行機(jī)制

建立健全懷化市科技廉政風(fēng)險防控的運(yùn)行機(jī)制，是實現(xiàn)科技廉政風(fēng)險防控目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。懷化市科技廉政風(fēng)險防控運(yùn)行機(jī)制包括五個方面:（1） 責(zé)任機(jī)制。按照權(quán)責(zé)分明的原則，落實責(zé)任分工，明確工作規(guī)范，對整個科技管理工作中可能出現(xiàn)廉政風(fēng)險鏈條上的參與者進(jìn)行全面追責(zé)，并建立終生責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，建立管理違規(guī)及誠信數(shù)據(jù)庫，對違規(guī)人員實行調(diào)離工作崗位、限制課題申請等措施，提高腐敗成本。（2）督查機(jī)制。對整個科技管理工作過程定期檢查，建立問題清單，并善于抓住重點(diǎn)問題、關(guān)鍵環(huán)節(jié)等廉政風(fēng)險點(diǎn)，集中力量攻堅克難，實施專項整治，強(qiáng)化督查問效。（3）獎懲機(jī)制。進(jìn)一步完善懷化市科技管理工作的崗位職責(zé)、管理制度、工作流程、績效標(biāo)準(zhǔn)等，實行獎優(yōu)罰劣，營造工作有序、考核有章、獎罰分明的良好工作氛圍。（4）評估機(jī)制。由懷化市科技局牽頭，制定統(tǒng)一的科技管理工作評價規(guī)范，健全評價指標(biāo)，引導(dǎo)內(nèi)容評價與數(shù)量評價并重，建立同行評價專家?guī)?，增?qiáng)評價學(xué)術(shù)性，減少行政評議，形成開放評價和長效評價機(jī)制。（5）保障機(jī)制。懷化市科技局作好科技管理工作的安排統(tǒng)籌，在人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備等方面給予保證。這五個運(yùn)行機(jī)制與五個制度體系相互作用，形成合力，達(dá)到防控科技廉政風(fēng)險目的。

5.懷化市科技廉政風(fēng)險防控的技術(shù)支撐

科技廉政風(fēng)險防控的技術(shù)支撐，就是綜合運(yùn)用現(xiàn)代高科技手段和科學(xué)管理觀念，將以信息技術(shù)、通信技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和智能手機(jī)等為主要內(nèi)容的科技手段引入科技廉政風(fēng)險防控工作中，把電子監(jiān)察的科技載體延伸到科技管理公共權(quán)力運(yùn)作的全過程[9]。綜合運(yùn)用現(xiàn)代高科技手段和科學(xué)管理觀念，將以信息技術(shù)、通信技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和智能手機(jī)等為主要內(nèi)容的科技手段引入科技廉政風(fēng)險防控工作中，把電子監(jiān)察的科技載體延伸到科技管理公共權(quán)力運(yùn)作的全過程。包括五個方面:（1） 網(wǎng)上申報系統(tǒng)。建設(shè)完善懷化市科技管理網(wǎng)絡(luò)申報系統(tǒng)，凡需經(jīng)懷化市科技局統(tǒng)籌、推薦和管理的國家、省級、市級各類科技計劃項目、科研平臺、科技獎項等，按照規(guī)范要求，全部實現(xiàn)網(wǎng)上申報。（2） 網(wǎng)上評審系統(tǒng)。建設(shè)完善懷化市科技管理網(wǎng)絡(luò)評審系統(tǒng)，各類科技項目、科研平臺、科技獎項等，全部通過網(wǎng)上評審系統(tǒng)來完成。（3）網(wǎng)上監(jiān)管系統(tǒng)。建設(shè)完善懷化市科技管理網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管系統(tǒng)，實行全市所有科技管理活動網(wǎng)上全程監(jiān)督，不留真空。（4）網(wǎng)上信息平臺系統(tǒng)。建設(shè)完善懷化市科技信息平臺，除涉密外的所有科技信息在網(wǎng)上信息平臺公示，并隨時可以查詢。（5）網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警系統(tǒng)。建設(shè)完善懷化市科技管理網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警系統(tǒng)，通過對全市科技管理方面的海量網(wǎng)絡(luò)輿論信息進(jìn)行實時的自動采集、分析、匯總、監(jiān)視，并識別其中的關(guān)鍵信息，特別是有關(guān)科技廉政風(fēng)險方面的信息，以便在第一時間應(yīng)急響應(yīng)，為正確輿論導(dǎo)向及收集科技廉政風(fēng)險信息提供支持。這五個方面的建設(shè)和運(yùn)用，為懷化市科技廉政風(fēng)險防控提供重要的技術(shù)支撐和條件保證。

6.懷化市科技廉政風(fēng)險防控的路徑選擇

懷化市科技廉政風(fēng)險防控的路徑選擇，主要是建立全市科技管理工作的事前防控、事中防控和事后防控的“三道防線”，采取全程防控、全面防控、全員防控的“三全防控”路徑。具體說來，就是建立起全市科技管理工作事期制定預(yù)防措施、事中加強(qiáng)監(jiān)督管理、事后處置廉政風(fēng)險進(jìn)行防控的“三道防線”，采取對全市科技管理工作全過程防控、對全市所有科技管理活動內(nèi)容全面防控、對全市所有從事科技管理工作的人員全員防控的“三全防控”路徑，不留真空，不留死角，從而將懷化市科技廉政風(fēng)險降到最低。

7.懷化市科技廉政文化建設(shè)

廉政文化以崇尚廉潔、鄙棄貪腐為價值取向，融價值理念、行為規(guī)范和社會風(fēng)尚為一體，反映人們對廉潔政治和廉潔社會的總體認(rèn)識、基本理念和精神追求，是社會主義先進(jìn)文化的重要組成部分[10]。懷化市科技廉政文化建設(shè)，以科技管理部門和領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)，以培育科技廉潔價值理念為根本，以科技廉政制度和規(guī)范為支撐，以群眾廣泛參與的科技廉政文化創(chuàng)建活動和豐富多彩的科技廉政文化產(chǎn)品為載體，在科技廉政風(fēng)險防控中處于基礎(chǔ)性地位，對于提高全市科技領(lǐng)域黨員干部拒腐防變能力，增強(qiáng)科技廉政風(fēng)險防控意識，形成廉榮貪恥的思想道德基礎(chǔ)和文化氛圍，從源頭上預(yù)防和減少腐敗現(xiàn)象發(fā)生，具有重要意義。懷化市科技廉政文化建設(shè)的著力點(diǎn)，是大力培育和弘揚(yáng)科技廉潔價值理念，使廉潔科技管理和誠信科學(xué)研究成為科技管理工作者和科研人員的自覺行動，形成廉潔科技管理和誠信科學(xué)研究的文化動力；繼承科技廉政傳統(tǒng)，弘揚(yáng)科技廉政精神，把培育廉潔價值理念融入國民教育、先進(jìn)文化建設(shè)之中，融入科技廉政風(fēng)險防控的全過程，營造風(fēng)清氣正的科技環(huán)境和良好的科技文化氛圍，形成以廉為榮、以貪為恥的社會風(fēng)尚；加強(qiáng)科技廉政教育，筑牢拒腐防變的思想道德防線，倡導(dǎo)科技廉政實踐，促進(jìn)科技從業(yè)人員恪守職業(yè)道德、愛崗敬業(yè)、廉潔自律、奉公守法的職業(yè)文化；廣泛開展科技廉政文化創(chuàng)建活動，積極推動科技廉政文化產(chǎn)品的創(chuàng)作和傳播，大力營造崇尚廉潔的社會風(fēng)尚，為懷化市科技廉政風(fēng)險防控提供思想保障和文化支撐。

四、討論與建議

1.對懷化市科技廉政風(fēng)險及其成因的分析是一項十分重要而艱難的工作，因現(xiàn)存的檔案資料和具體數(shù)據(jù)材料等的缺陷，本文大多是進(jìn)行理性思考，實證研究不夠。

2.懷化市科技廉政體系基本框架構(gòu)建是一個理論性和技術(shù)性要求很高的工作，對懷化市科技廉政風(fēng)險防控規(guī)律的認(rèn)識也有一個隨著科技廉政建設(shè)實踐發(fā)展而不斷深化的過程。該研究領(lǐng)域目前還是一塊沒有開墾的處女地，尚無可以借鑒的模式和經(jīng)驗。本文雖然借鑒了國家廉政體系理論、內(nèi)部控制理論、預(yù)防腐敗理論等國內(nèi)外現(xiàn)代政治學(xué)、管理學(xué)新理論，并運(yùn)用文獻(xiàn)研究法、系統(tǒng)研究法和案例研究法等新方法，但我們所構(gòu)建的懷化市科技廉政體系基本框架的成果，有待于在懷化市科技廉政建設(shè)實踐中去檢驗和進(jìn)一步完善。

3.需要進(jìn)一步開展研究工作的建議。一是加強(qiáng)懷化市科技廉政建設(shè)的實踐研究；二是加強(qiáng)對懷化市科技廉政建設(shè)與其它領(lǐng)域廉政建設(shè)的關(guān)系的研究，區(qū)別其相同點(diǎn)和不同點(diǎn)，以便科學(xué)把握科技廉政建設(shè)的規(guī)律，更有效地指導(dǎo)和服務(wù)于懷化市科技廉政風(fēng)險防控工作；三是加強(qiáng)科技管理行政部門、科技管理業(yè)務(wù)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門以及科研人員的信息溝通和合作研究，使研究工作更深入地進(jìn)行、更有針對性，研究成果更具有可操作性，從而為懷化市營造風(fēng)清氣正科技環(huán)境和破解治理與防范科技腐敗難題做出積極貢獻(xiàn)。

[1]嚴(yán)旭.十六大以來中國共產(chǎn)黨對馬克思廉政理論的發(fā)展研究[D].長沙理工大學(xué)，2010.

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[3]王妮君.基層廉政風(fēng)險防控體系建設(shè)研究[D].福建農(nóng)林大學(xué)，2015.

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[7]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告.中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會文件匯編[Z].北京：人民出版社，2017.

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[9]鞏勇.科技手段服務(wù)反腐倡廉建設(shè)之探究[J].廉政文化研究，2012（6）：65-69.

[10]關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)廉政文化建設(shè)的意見》的通知.（中紀(jì)發(fā)[2009]27號2009年12月29日）.