周建高 王凌宇

房地產(chǎn)既是影響經(jīng)濟起伏的重要因素，又關(guān)系到民生和社會公正問題，因而成為社會問題和政治問題。2015年底的中央經(jīng)濟工作會議把房地產(chǎn)去庫存作為五大經(jīng)濟任務(wù)之一，2016年在經(jīng)歷了部分城市房價過快上漲后，年底中央經(jīng)濟工作會議為抑制房地產(chǎn)泡沫又防止市場出現(xiàn)大起大落，提出了加快研究建立住房的基礎(chǔ)性制度的任務(wù)。我國學(xué)界關(guān)于住房的研究眾多，但以建筑技術(shù)、城市規(guī)劃、不動產(chǎn)投資等工程、經(jīng)濟視角的研究為多，生活質(zhì)量、社會公正等視角的住宅政策研究較少。對海外住宅制度和政策的關(guān)注以歐美為主，其它國家很少。對日本住宅制度、政策的論文有數(shù)十篇，其中關(guān)于低收入者住房保障的公營住宅、與金融相關(guān)的住宅金融公庫的文章相對較多，而對支援社會中間層的制度例如公社住宅、公團住宅的研究成果罕見。中國知網(wǎng)顯示的以“公團住宅”為題公開發(fā)表的住宅政策文章迄今為止只有3篇，都是簡略介紹，另外還有1篇碩士論文。關(guān)于公團住宅制度的專題研究基本上還是空白。在城市化快速發(fā)展、住房問題成為社會焦點的當(dāng)下中國，探討日本如何解決城市化熱潮中工薪族住房問題，很有必要。日本住宅公團自設(shè)立迄今已經(jīng)60余年，隨著經(jīng)濟社會變化，機構(gòu)名稱、業(yè)務(wù)內(nèi)容也經(jīng)歷過多次更改，現(xiàn)在稱作“都市再生機構(gòu)”或“UR都市機構(gòu)”，主要業(yè)務(wù)是通過制定規(guī)劃、支援民間企業(yè)進行城市更新[1]。本文以公團住宅為例，探討日本支援中間層住宅政策的背景、內(nèi)容、成效和意義等，希望為中國建立住房制度提供借鑒和參考。

1 公團住宅制度經(jīng)緯

1.1 住宅公團的成立背景

戰(zhàn)后若干因素使日本住宅供需矛盾尖銳。首先是人口和家庭數(shù)量劇增，大批軍人復(fù)員、因殖民地喪失導(dǎo)致海外移民回歸，戰(zhàn)后不久出現(xiàn)了嬰兒出生高峰。1954年日本人口8,823.9萬人，比1945年增加了22.3%。社會變遷中家庭小型化，使家庭數(shù)量增長率超過人口增長率，1950-1960年普通家庭數(shù)量增加了36.1%，10年間增加的數(shù)量是上個10年的2.68倍。其次是城市化的快速發(fā)展。戰(zhàn)后經(jīng)濟恢復(fù)過程中人口涌向城市，1945-1955年日本城市人口增加了152.4%，城市化率由1945年的27.8%急劇上升到1955年的56.1%。②城市數(shù)量增加、規(guī)模擴大，1950-1955年間東京、大阪和名古屋50千米半徑圈人口數(shù)量增長率分別是21.7%、15.5%和8.7%，遠高于全國平均的7.3%。三大都市圈增加的人口數(shù)量占全國增加量的64.7%[2]。戰(zhàn)后初期本來就存在住宅嚴重不足的問題，城市人口的快速增長使住房供應(yīng)更加緊張。當(dāng)時人均住房面積不足2.5畳（每疂是1.62 m2）的達到4成。多數(shù)人居住的是沒有浴缸、只有一間（近10m2）或者兩間（共約16m2）寢室的木造長屋或者木結(jié)構(gòu)租賃公寓[3]。住宅不足在城市特別大城市表現(xiàn)得尤為突出。

日本1950年設(shè)立了住宅金融公庫，為國民建造或購買住宅提供金融支持。1951年隨著《公營住宅法》頒布，建立了對于低收入階層的住房保障制度建立。1955年日本政府在研究東京、大阪、名古屋這三大都市圈發(fā)展規(guī)劃時，認識到住宅不足將是突出的社會問題。公營住宅以最低收入者為對象，建設(shè)資金依賴國家財政補貼，難以大規(guī)模建設(shè)，而且以地方政府為主體，只解決本地人的住宅困難問題。從農(nóng)村匯集到城市的大量工薪族即社會中間層的居住問題缺乏政策支持。因此1955年3月成立的鳩山內(nèi)閣把擴充住宅政策作為首要任務(wù)，同年7月頒布了《日本住宅公團法》，隨后在建設(shè)?。▏两煌ㄊ∏吧恚┰O(shè)立了住宅整備公團（簡稱住宅公團或公團）。住宅公團與住宅金融公庫、公營住宅一道成為戰(zhàn)后日本住宅政策的三根支柱，在改善國民居住條件方面發(fā)揮了重要作用。

住宅公團就是為滿足人口向城市大量集中之際出現(xiàn)的龐大住房需求，主要以支援工薪族解決居住問題為目的而產(chǎn)生的制度。

1.2 住宅公團的設(shè)立及其業(yè)務(wù)

1955年7月8日《日本住宅公団法》的頒布標(biāo)志著住宅公團制度的成立。“公團”是日本對企業(yè)化經(jīng)營的壟斷性事業(yè)機構(gòu)的稱呼，日本住宅公團成立時資本金四分之三（60億日元）由國家投入，四分之一由東京、大阪等大都市投入。公團委員由建設(shè)大臣任命，任期二年，沒有報酬，可以連任。法律上視作準(zhǔn)公務(wù)員。最初法律規(guī)定公團的業(yè)務(wù)領(lǐng)域是住宅和宅地的建設(shè)、租賃及其管理、讓渡，與住宅區(qū)相關(guān)的配套設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)、租借或管理、讓渡，土地區(qū)劃整理，以及它們的附屬業(yè)務(wù)。公團的預(yù)算、事業(yè)和資金計劃都必須提前獲得建設(shè)大臣許可，每年度的財務(wù)表必須在決算完成后兩個月內(nèi)提交建設(shè)大臣，得到其認可后必須立即在官報上公布。公團的業(yè)務(wù)范圍隨經(jīng)濟社會變化而變遷，最初公團還有為駐日美軍職員提供租賃住宅的任務(wù)。

簡言之，設(shè)立公團的目標(biāo)有二，一是在大城市地區(qū)建設(shè)供工薪族居住的房屋，二是從事城市特別是新城開發(fā)。

1.3 公團的住宅建設(shè)成就

住宅建設(shè)是公團的首要任務(wù)，公團建設(shè)的住宅稱作“公團住宅”，有租賃住宅和銷售住宅兩類。公團住宅建設(shè)的高潮在1955-1975年間，適應(yīng)了經(jīng)濟高速發(fā)展時期大量從農(nóng)村向城市遷徙的中等收入工薪族的居住需求。政府向住宅公團提供了大城市郊區(qū)的集合住宅建設(shè)用地。

1.3.1 公團住宅的種類

公團住宅分三種：（1）租賃住宅（賃貸住宅）。其中又有團地住宅、一般市街地住宅、再開發(fā)市街地住宅三類。（2）長期特別銷售住宅（分讓住宅③）。（3）租賃用特定銷售住宅，指公團建設(shè)后出讓給土地所有者以便其經(jīng)營出租業(yè)務(wù)的住宅。住宅類型以公寓樓（集合住宅）為主。現(xiàn)在對租賃公寓稱作“UR賃貸住宅”、“都市機構(gòu)賃貸住宅”等。團地住宅指成片建設(shè)的居住小區(qū)住宅，一般是鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的集合住宅，也有少部分是木結(jié)構(gòu)平房的獨棟住宅（例如廣島市的四季丘團地、長野縣企業(yè)局建設(shè)的若槻団地等）。集合住宅的住棟形態(tài)既有高層住宅，也有5層樓房、2層的陽臺屋，還有星型住宅樓。

在經(jīng)濟高速發(fā)展階段，住宅建設(shè)集中于大都市郊外，用地主要是收購農(nóng)地轉(zhuǎn)用為住宅地的。郊區(qū)居住的發(fā)展造成了人口在中心城區(qū)周圍地帶集聚，大量人口在郊外住地與市中心就業(yè)崗位之間移動，帶來了通勤時間長、車廂擁擠的通勤難。為了緩和這種現(xiàn)象，充分利用市區(qū)閑置空間，住宅公團1960年代開始在市區(qū)建設(shè)住宅，這就是市街地住宅。

1.3.2 公團住宅事業(yè)

住宅公團1960年代在首都圈、京阪神圈的郊外開發(fā)的團地上建設(shè)了大量集合住宅，著名的如東京郊外的多摩新城、大阪郊外的大阪新城。1970年代因全國性住宅不足問題的解決，城市住宅需求下降，日本住宅公團1981年與宅地開發(fā)公團合并成立了住宅都市整備公團（住都公團），把業(yè)務(wù)重點轉(zhuǎn)移到宅地開發(fā)上。1999年住都公團更名為都市基盤整備公團，在2001年開始的特殊法人整理改革中，都市基盤整備公團的業(yè)務(wù)與地域振興整備公團的地方都市開發(fā)整備部門合并，根據(jù)2003年6月通過的《獨立行政法人都市再生機構(gòu)法》，于2004年7月1日設(shè)立了獨立行政法人都市再生機構(gòu)。再生機構(gòu)基本不再從事住宅建設(shè)，主要業(yè)務(wù)是都市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，和對過去建設(shè)的租賃住宅的管理。公團的住宅建設(shè)事業(yè)到2001年就終止了。

從公團歷年住宅建設(shè)實績看，1966-1980年是大規(guī)模建設(shè)階段。1966年完成的租賃住宅和銷售住宅合計33,669戶，比上年增加了50.0%。1981年后每年建設(shè)數(shù)量顯著減少。迄2004年6月底，住宅公團累計建設(shè)了約155萬戶住宅。其中租賃住宅85.32萬戶、占55.1%，銷售住宅占30.11萬戶、占19.4%，租賃用特定銷售住宅計39.57萬戶，占25.5%[4]。在迄2011年3月31日歷年完成的總數(shù)760,151戶團地住宅中，1955-1964年的完成量占8.2%，1965-1974年間的完成量占44.0%，1975-1984年間完成量占19.9%，1985-1994年間完成量占11.0%?？梢姷诙€10年是公團住宅建設(shè)的高峰期。1965-1984年20年完成量占全體的63.9%。從地區(qū)分布看，首都圈的團地數(shù)量占總數(shù)的52.7%，住宅戶數(shù)占總數(shù)的55.8%。三大都市圈以外地區(qū)的團地數(shù)量僅占16.1%、住宅數(shù)量僅占9.8%。④顯示了大都市圈是公團住宅的主要布置點。

2 公團住宅的作用

作為適應(yīng)城市化發(fā)展、解決社會中間層住宅問題的官方機構(gòu)，隨著城市化的完成、國民住房問題的解決，日本住宅公團機構(gòu)名稱、業(yè)務(wù)內(nèi)容經(jīng)過多次改變，目前已經(jīng)從住宅的建設(shè)銷售中脫身而主要從事城市更新改造，“公團住宅”的名稱也被“機構(gòu)住宅”代替。公團住宅在解決城市化浪潮中大量新市民的居住問題上發(fā)揮過重要作用。

2.1 解決城市化過程中大量中間層的住房問題

住宅公團對于確保大都市圈的中間層居住、改善居住水準(zhǔn)等方面發(fā)揮了重要作用。利用者以年輕人群體為主，半數(shù)以上是工薪族。公團住宅主要分布在東京、大阪、名古屋、福岡大都市圈。建設(shè)高潮在1955-1975年間，這20年中每年建設(shè)的住宅總數(shù)中租賃住宅所占比重都在3/4以上，這適應(yīng)了城市化高潮中大量藍領(lǐng)工人對于居住的迫切需求。租賃型公團住宅從一開始就讓居住者可以長期負擔(dān)房租，房租不與經(jīng)濟高速發(fā)展階段收入增長掛鉤，被控制在收入中較低的比例。據(jù)調(diào)查，住宅單位面積月租金（日元/畳），包括公團住宅在內(nèi)的公共住宅顯著低于市場租金。以設(shè)備專用民間租賃住宅為參照系，公共住宅在1963年、1968年和1973年的月租金分別相當(dāng)于同年民間住宅的63.8%、52.3%和44.2%。在經(jīng)濟快速發(fā)展時期，因土地價格、材料價格上漲導(dǎo)致住宅建設(shè)成本提高，租賃住宅的租金也水漲船高。相對于民間住宅，公共住宅的租金漲幅較小。另一方面，銷售型住宅入住者在還貸期間房貸負擔(dān)較重，但30年房貸還清后，只需向小區(qū)物業(yè)支付管理費和向樓棟保全會支付修繕公積金，費用只有同樣類型租賃房屋的幾分之一，負擔(dān)不大。從平均的住宅價格與年收入之比看，1987-2000年的14年間，最高是6.8，超過6.0的共6年；5.0-5.0之間者5年，另外3年在4.0-4.9之間，最低的為 4.1[5]。

2.2 引導(dǎo)生活方式的變革

公團住宅還與公營住宅一起給日本社會帶來了生活方式的巨大變革。

日本傳統(tǒng)城市住宅空間面積小，沒有功能分區(qū)，都是木結(jié)構(gòu)。公團集合住宅的建設(shè)帶動了民間建設(shè)非木結(jié)構(gòu)住宅之風(fēng)，推動了日本住宅質(zhì)量和居住生活質(zhì)量的提高。公團住宅建設(shè)中，以工業(yè)化方式設(shè)計、建造住宅，降低了生產(chǎn)成本，提高勞動生產(chǎn)率，而且提高了住宅質(zhì)量。在20世紀五、六十年代，團地住宅成為理想居所，受到打算在大都市就業(yè)、結(jié)婚成家的年輕夫婦的極大歡迎，供不應(yīng)求。公團住宅還影響了社會和文化。新聞界1958年開始廣泛使用“團地族”一詞，指年輕、收入較高而在公團住宅中生活的雙職工小家庭群體。住宅公團還催生了一些與團地生活相關(guān)的新概念，例如“團地妻”“公團大道”“公團尺寸”“公團樣式”等。

2.3 促進城市化發(fā)展

公團在主要為中等收入階層建設(shè)住房的同時，還積極從事土地整理和城市公共設(shè)施建設(shè)。集中建設(shè)的團地居住密度較高，道路、公交等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較高效。住宅公團為首，加上一些大型民間不動產(chǎn)開發(fā)商的共同努力，大規(guī)模居住區(qū)建設(shè)、新城開發(fā)中，不僅建設(shè)住宅，還建設(shè)公共空間、公益設(shè)施，例如大面積的綠地和公園、道路、停車場、兒童游樂場等，創(chuàng)造了良好的居住環(huán)境[6]。

2.4 公團住宅的社會地位

日本住宅政策起源于近代初期，戰(zhàn)前內(nèi)務(wù)省就從福利的立場建立了公益住宅制度。戰(zhàn)后逐步建立起內(nèi)涵豐富的住宅政策體系，包括住宅本身的政策（租賃住宅政策和自有住宅政策）和與此相關(guān)的宅基地政策、城市規(guī)劃和居住環(huán)境政策。就像商店里商品種類多一樣，政策工具多滿足了社會多樣化的需求。

二戰(zhàn)后歐美國家普遍重視社會保障和社會福利制度建設(shè)。在解決國民居住問題上，通過住宅政策建設(shè)了大量公共租賃住宅，后來成為政府沉重的財政負擔(dān)，1970年代末開始由英國撒切爾夫人首相、美國里根總統(tǒng)領(lǐng)頭掀起了新自由主義改革，削減公共部門開支而引進民間活力。與歐美不同的是，日本優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟而社會福利上比較滯后，住宅政策上以鼓勵自有住宅為主，1950年制定了公庫住宅制度，給國民建造或購買住宅以融資支持。但是經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化浪潮帶來土地價格猛漲，即便有政策支持，自力建房購買實非易事。于是針對不同群體建立了多種住宅制度。對于低收入住宅困難群體，1951年開始了廉租房公營住宅制度。1965年在全國設(shè)立了57個地方住宅供給公社，即通過住房公積金幫助工薪族購買自有住宅或者租賃住宅的制度。1990年代開始又開始了針對老人的租賃住宅政策。公團住宅制度是滿足城市化過程中大量城市新來者居住需求的制度，因此以租賃住宅為主。但它不是廉租房，而是針對中等收入的工薪族的制度設(shè)計，這點上與我國2009年起步的公租房性質(zhì)相同。房租占中等收入工薪族月收入的40%左右，比市場租金稍低。房租與市場租金的差額由中央財政從一般會計中提供補助。雖然房租便宜有限，但城市化潮流中從農(nóng)村移住城市的年輕工薪族眾多，公團住宅供不應(yīng)求。公團對承租者的收入水平既有下限要求又有上限要求。規(guī)定月收入的下限標(biāo)準(zhǔn)額為房租的4倍，上限標(biāo)準(zhǔn)額則是以具體的金額規(guī)定的。與一般私企不同，公團不以追求利潤為主要目的，政府給予公團的補助金最終由居住者獲得，等于全體國民的利益再分配。

日本住宅政策，既有社會安定的考慮，也有保障經(jīng)濟高速發(fā)展階段需要的大量勞動力的考慮，到了1980年代以后還有以房地產(chǎn)拉動需求促進經(jīng)濟發(fā)展的考慮。公團住宅與其他制度一起，構(gòu)成了多層次的住宅政策體系，為城市新增勞動力解決了居住問題，支持了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化。

3 公團住宅制度的啟示

二戰(zhàn)后日本城市問題的特點，如1970年代東京都知事智囊柴田德衞指出的，政府從發(fā)展經(jīng)濟角度重視道路、港灣、工業(yè)用水之類產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)并有相應(yīng)的政策，而針對城市狹小過密居住區(qū)的無序蔓延，住宅難、通勤難、公園綠地不足等社會呼聲很高的問題，缺乏應(yīng)有的對策[7]。戰(zhàn)后包括公團住宅制度的日本住宅政策的形成，是住宅匱乏、經(jīng)濟發(fā)展、思想觀念等多種因此促成的，其中的邏輯對我們不無啟示。

3.1 住宅問題需要市場與政府共同作用

古代社會比較簡單，國家制度也比較簡略，一片土地上的人民共同擁戴或者服從君主的統(tǒng)治，古代中國政府基本架構(gòu)六部（禮、戶、吏、兵、刑、工）的職能，主要是官吏任免、錢糧征收、徭役征發(fā)，公共服務(wù)主要是通過軍隊、監(jiān)獄等維持秩序。百姓的生老病死、衣食住行與朝廷無關(guān)，不同群體的生活大體上是自給自足，與左右、上下的交往很少。近代社會是建立于商業(yè)經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)上的，不同社會群體、不同民族頻繁交往中產(chǎn)生共同體意識。自由競爭表現(xiàn)于各個領(lǐng)域，民眾開始通過各種方式參與國家政治，統(tǒng)治者也不能無視民眾的訴求，于是國家職能發(fā)生了改變，公共政策應(yīng)運而生。住宅問題上，首先從19世紀中后期的英國、德國等國家開始，政府對于工人居住提供幫助的政策出臺，到二戰(zhàn)后住宅作為社會保障和福利制度的對象，在工業(yè)化國家普遍推行。

在舊中國，流離失所的流民常常是社會動亂的力量，統(tǒng)治者雖然關(guān)注自身安全，但對于百姓居住無心關(guān)注也無力解決。新中國成立后，實行城鄉(xiāng)二元分治政策，城市土地國有化、工商業(yè)國營化，職員、職工低收入，住宅由政府或單位提供。由于“先生產(chǎn)后生活”的指導(dǎo)思想，加上排斥價值規(guī)律的計劃經(jīng)濟體制的影響，經(jīng)濟發(fā)展緩慢財力有限，住宅與其他城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)很少，至改革開放前的30年間，市民居住條件沒有改善反而惡化。改革開放后，價值規(guī)律、市場經(jīng)濟得到承認和接受，1990年代開始城市住房制度改革，取消福利分房，發(fā)展房地產(chǎn)市場解決居住問題。由于體制轉(zhuǎn)型過程中對于政府功能定位認識不清，在解決住宅問題上一度政府缺位，放任資本作用，住宅價格猛漲，遠遠超過一般市民支付能力，導(dǎo)致新的社會問題。國內(nèi)外實踐證明，解決住房問題上，排斥市場作用的完全福利制度不利于住宅生產(chǎn)，會拖垮公共財政；完全放任市場力量狂舞，會使房價脫韁而產(chǎn)生大量住房困難戶，影響社會穩(wěn)定。切實可行的解決辦法，是不走極端，綜合利用市場和政府力量，協(xié)同作用。

3.2 重視市場社會中的租賃住宅建設(shè)

鑒于對于計劃體制弊端的認識，1978年以后開始住房制度改革。改變福利分房為出售住宅，先從柳州、梧州、南寧和西安四個城市試點，然后擴大到鄭州、常州、北京、天津、上海。提高公房租金同時發(fā)放住房補貼的改革在煙臺、蚌埠、唐山試點。1980年代的改革開始承認住宅使用的成本收益這種商品屬性。進入1990年代后，住房制度改革在全國大規(guī)模鋪開，1994年《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》明確了建立“以市場為導(dǎo)向的住房新制度”目標(biāo)。改革的核心內(nèi)容是出售公房、提高房租、建立住房公積金制度、建設(shè)經(jīng)濟適用房（安居工程）。雖然最初的政策設(shè)計宗旨方向不錯，但中國經(jīng)濟社會復(fù)雜，政策執(zhí)行中出現(xiàn)許多扭曲。1998年開始的住房商品化改革使住宅業(yè)得到快速發(fā)展，市民居住條件得到較大改善。但是住房市場不規(guī)范，價格上漲過快，住房保障制度落后，經(jīng)濟適用房和廉租房建設(shè)資金不足，住房保障重購買輕租賃[8]。經(jīng)濟適用房起步于1995年的“國家安居工程”，起初定義為按照國家住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、向住房困難的中低收入家庭提供的價格低于市場價的商品房，2003年國務(wù)院通知中把經(jīng)濟適用房定位為具有保障性質(zhì)的政策性商品房，要求控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、限制供應(yīng)對象。此后幾年中又陸續(xù)調(diào)整，2006年文件中明確經(jīng)濟適用房的供應(yīng)對象為低收入家庭。由于被限制售價和利潤空間，各地城市建設(shè)量不大（2005年經(jīng)濟適用房投資額只占當(dāng)年房地產(chǎn)開發(fā)投資的3.6%）甚至停滯。作為商品住宅，經(jīng)濟適用房售價超過了低收入階層支付能力，未能充分發(fā)揮保障作用。社會存在一個不符合廉租住房申請條件又買不起經(jīng)濟適用房的住房困難“夾心層”。

我國保障低收入家庭的廉租房制度在1998年首次提出，1999年建設(shè)部的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》初步確立政策框架，2003年國務(wù)院《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》標(biāo)志著廉租住房制度的基本建立。此后又相繼出臺一系列文件，使制度逐步完善。但是總體上看，我國廉租住房制度起步遲、標(biāo)準(zhǔn)低，政策落實情況較差，2005年建設(shè)部、民政部調(diào)查顯示，全國只有34.1萬戶低保家庭享受了這一制度，只占符合條件家庭總數(shù)的7.7%[9]。2007年8月國務(wù)院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》出臺后，各級政府才真正重視住房保障問題。我國保障性住房以商品房為主，租賃房比例較低。例如2011年安排的全國1000萬套建筑任務(wù)中，棚戶區(qū)拆遷安置房約占40%，經(jīng)濟適用房和限價房約占20%，屬于真正保障住房的廉租房和公租房共約380萬套，占比不足40%[10]。

我國住房制度，準(zhǔn)確地說只是城鎮(zhèn)住房制度還有個問題，就是在城市化快速發(fā)展過程中，針對每年大量增加的新市民的住房問題，缺乏像日本公團住宅這樣的支持政策。2009年度全國農(nóng)民工總量達2.3億人，其中外出農(nóng)民工1.45億人。根據(jù)2005-2006年建設(shè)部、國土資源部等有關(guān)部門對農(nóng)民工居住問題的調(diào)研，2004年60%農(nóng)民工在城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村自行租賃居住，30%居住在用工單位提供的集體宿舍中，約5%居住在工作場所或投親靠友，不足5%的農(nóng)民工自己購買了住房。部分省、市有幫助解決農(nóng)民工居住問題的政策，但是效果不佳[11]。2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中提出了建立面向農(nóng)民工的城鄉(xiāng)統(tǒng)一租賃市場、多渠道改善農(nóng)民工居住條件的工作目標(biāo)。此后2007-2010年，多個文件都提出要改善農(nóng)民工居住狀況，但是正如金儉指出的，盡管江蘇、浙江、廣東等外來務(wù)工人員較多的省份有些地方已經(jīng)在努力解決農(nóng)民工的居住問題，但是從根本上保障農(nóng)民工住宅權(quán)在我國還有不少制度障礙，例如戶籍制度、土地制度等[12]。日本公團住宅制度對于利用者很少身份限制，而且因大半為租賃住宅，對于剛來到城市的新市民負擔(dān)較輕，比較能夠滿足遷徙者的需求。我國保障性住房中廉租房數(shù)量太少，在地價推動房價猛漲的形勢下，即使有住房公積金等金融政策幫助，購買商品房支付首付也是不小的負擔(dān)。

我國政府已經(jīng)開始重視城市租賃住房建設(shè)。2009年《政府工作報告》中首次提出大力發(fā)展公共租賃住房，標(biāo)志著我國公租房制度的起步。政府日益重視，建設(shè)力度逐步加大，上海、重慶、北京等城市都有了公租房項目。2015年1月以來，相關(guān)部門已經(jīng)表示要加快培育和發(fā)展住宅租賃市場，2015、2016連續(xù)兩年的中央經(jīng)濟工作會議明確提出建立購租并舉的住房制度，把公租房擴大到非戶籍人口。2017年7月18日住建部、發(fā)改委等九部委發(fā)出《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》，雖然已經(jīng)滯后于形勢發(fā)展，總算開始重視城市新市民的住房問題。

4 結(jié) 語

在日本，住宅公團已經(jīng)完成其歷史使命。因為人口向城市集中的城市化過程基本已經(jīng)結(jié)束（城市化率超過90%），全國住宅總數(shù)大大超過家庭戶數(shù)，目前住宅政策的重點是支持進一步提高居住質(zhì)量。住宅政策隨著經(jīng)濟社會的變化逐步完善，包括多種制度。針對不同的群體例如低收入、中等收入、老人等的需求，有不同的支援方式（住宅實物供給或租金補助），有保護租賃權(quán)利的法律，還有稅收、金融等多種手段。公團住宅就是眾多住宅制度之一，主要面向城市化過程中由農(nóng)村聚集到城市的產(chǎn)業(yè)工人即工薪族。

任何時代任何社會，高收入者的生活不成問題，現(xiàn)代國家里最低收入者的生活多數(shù)有社會保障制度托底。那些不屬于最低收入層而收入又不高的群體即所謂的“夾心層”，在解決住房問題上多少都存在困難。日本在援助中間群體解決住房困難方面有多種制度，除了本文討論的公團住宅外，還有公社住宅制度、特定優(yōu)良租賃住宅制度等[13]，目前我國對它們似乎還缺乏專門研究。我國當(dāng)前正處于城市化快速發(fā)展過程中，如何建立市場與政府良性作用的基本住房制度，目前正在探索。日本的住宅政策可以給我們建立中國的住房基礎(chǔ)性制度提供借鑒，尤其在我國當(dāng)前推進農(nóng)民工市民化、使更多人享受公共服務(wù)方面，日本公團住宅政策很有研究、參考的價值。

注釋：

①參見姚遠：《公團住宅：日本住房建設(shè)的啟示》，《滬港經(jīng)濟》2009年第4期；李靜華：《日本公團住宅經(jīng)驗之鑒》，《中國房地產(chǎn)報》2011年11月14日；開彥：《以日本公團住宅為鑒探討我國保障性住房建設(shè)》，《城市建筑》2012年第1期。關(guān)玲碩士學(xué)位論文《從日本公團住宅看中國的經(jīng)濟適用房》（上海外國語大學(xué)2014年）。

②人口數(shù)據(jù)來源：矢野恒太記念會『數(shù)字でみる日本の100年改訂第6版』表2－16市町村數(shù)と人口（國勢調(diào)査人口）、東京、2013年発行、70頁。

③分讓住宅：一般把一批住宅一棟棟分別銷售時，比作宅地分割讓渡而稱作分讓住宅。即指稱為讓渡所有權(quán)而建的住宅，既有現(xiàn)金一次付清銷售的，也有交了首付后按揭貸款銷售的。

④都市再生機構(gòu)に関する説明資料について·參考資料2「圏域·年代別の団地數(shù)·管理戸數(shù)」（平成22年度末）

[1]UR都市機構(gòu)：ホーム ＞ UR都市機構(gòu)について ＞ IR情報 ＞ UR都市機構(gòu)の概要 ＞ 業(yè)務(wù)概要·取り組み[EB/OL],[2017-02-03].http://www.ur-net.go.jp/ir/ur_gaiyo.html.

[2]佐藤武夫,西山卯三.都市問題[M].東京:新日本出版社,1972:17.

[3]長谷田一平.昭和の公団住宅[M]. 東京:智書房,2015:196.

[4]吳東航,章林偉.日本住宅建設(shè)與產(chǎn)業(yè)化[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社,2009:27.

[5]本間義人.戦後住宅政策の検証[M].東京:信山社,2004:201.

[6]社団法人日本家政學(xué)會.日本人の生活[M]. 東京:建帛社,1998:97-98.

[7]柴田徳衛(wèi).日本の都市政策[M]. 東京:有斐閣,1981:1-3.

[8]張麗鳳.中國城鎮(zhèn)住房制度變遷中政府行為目標(biāo)的邏輯演進（1949-2012年）[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2013:107-111.

[9]建設(shè)部課題組.住房、住房制度改革和房地產(chǎn)市場專題研究[M]. 北京 :中國建筑工業(yè)出版社 ,2007:105.

[10]中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所,等.中國住房發(fā)展報告（2011-2012）[M]. 北京:中國社會科學(xué)文獻出版社,2011:314.

[11]建設(shè)部課題組.住房、住房制度改革和房地產(chǎn)市場專題研究[M]. 北京:中國建筑工業(yè)出版社,2007:131-133.

[12]金儉等.中國住房保障——制度與法律框架[M]. 北京:中國建筑工業(yè)出版社,2012:212-215.

[13]周建高.日本公共住宅政策芻論[C].李卓.南開日本研究2013.北京：世界知識出版社,2013:178-189.