耿寶建

引言

當(dāng)前，《行政復(fù)議法》的修改已經(jīng)被列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并且作為條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的第一類法律草案項(xiàng)目之一。而從中央到地方，司法行政部門與政府法制部門職責(zé)整合，也正快速推進(jìn)。在此大背景下，思考《行政復(fù)議法》的修改和行政復(fù)議制度的改革發(fā)展，顯得尤為必要。現(xiàn)行行政訴訟制度和行政復(fù)議制度，可以說(shuō)是相伴而生，互相促進(jìn)，彼此借鑒，攜手發(fā)展。歷史地看，行政復(fù)議制度本身即為“配套”行政訴訟制度的，如1990年《行政復(fù)議條例》只是1989年《行政訴訟法》的配套立法，《行政復(fù)議條例》受案范圍的表述、格式基本仿制《行政訴訟法》。從另一層面來(lái)看，雖然頗有爭(zhēng)議，但實(shí)踐中行政復(fù)議司法化已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)復(fù)議案件的審查，已經(jīng)逐漸向行政訴訟制度學(xué)習(xí)并趨同。可以預(yù)測(cè)，在《行政復(fù)議法》即將進(jìn)行的修改中，那些被認(rèn)為是《行政訴訟法》修改經(jīng)驗(yàn)的條款和規(guī)定，必然又將反映在修訂后的《行政復(fù)議法》中。

行政復(fù)議制度對(duì)行政訴訟制度的“亦步亦趨”，實(shí)踐上造成了復(fù)議功能與訴訟功能的混同，復(fù)議制度自身特色缺乏，最終導(dǎo)致“復(fù)議機(jī)關(guān)維持雙被告”這一中國(guó)特色制度的出臺(tái)。這樣的結(jié)果，大概是原國(guó)務(wù)院法制辦所始料不及的。而總結(jié)主要國(guó)家的行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系，容易發(fā)現(xiàn)兩者間并不存在放之于四海而皆準(zhǔn)的“普世模式”，各國(guó)模式要么是行政訴訟異常強(qiáng)大，要么是將行政裁判所并入司法體系實(shí)現(xiàn)高度司法化，要么是在行政系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)相對(duì)獨(dú)立。就中國(guó)路徑來(lái)說(shuō)，強(qiáng)大的是行政權(quán)而非司法權(quán)，因此行政復(fù)議制度仍然應(yīng)當(dāng)是矛盾化解的主渠道，糾紛解決的第一道防線。但將行政復(fù)議徹底司法化，甚至納入司法體制，又與中國(guó)行政管理體制不相符；而所謂在行政系統(tǒng)內(nèi)相對(duì)獨(dú)立，顯然是紙上談兵。同時(shí)，還必須兼顧如下現(xiàn)實(shí)：即相對(duì)于原行政機(jī)關(guān)而言，復(fù)議機(jī)關(guān)有著更高的政策實(shí)施和法律理解水平，復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)際上是代表整個(gè)行政系統(tǒng)接受司法審查。如果復(fù)議機(jī)關(guān)機(jī)械模仿司法機(jī)關(guān)的“監(jiān)督”功能，而忽視對(duì)原行政機(jī)關(guān)的瑕疵行政行為的“補(bǔ)正”和“糾錯(cuò)”功能，實(shí)際上將自身變?yōu)椤暗谝粚彿ㄔ骸?，從而?dǎo)致其與行政訴訟制度無(wú)法實(shí)現(xiàn)良性制度競(jìng)爭(zhēng)。

多年來(lái)的行政復(fù)議與行政訴訟實(shí)踐已經(jīng)說(shuō)明，現(xiàn)行制度實(shí)際上加劇了案件數(shù)量明顯偏低、矛盾糾紛化解不力、職能定位模糊不清、改革舉措互不協(xié)調(diào)、頂層設(shè)計(jì)搖擺不定的尷尬局面。在現(xiàn)實(shí)的法治背景下，中國(guó)特色的糾紛解決，必須借助行政復(fù)議、行政訴訟兩者合力而不能偏重其一，同時(shí)通過(guò)一個(gè)科學(xué)的銜接機(jī)制，充分發(fā)揮兩者優(yōu)勢(shì)。總體上，作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，修改《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)從建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的角度，站在法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)三位一體建設(shè)的高度，統(tǒng)籌謀劃行政復(fù)議在依法治國(guó)進(jìn)程的作用，精準(zhǔn)確定其在行政糾紛解決體系的地位，充實(shí)完善行政復(fù)議案件的受理審理規(guī)則，確立科學(xué)有效的行政復(fù)議與行政訴訟銜接機(jī)制。

一、實(shí)現(xiàn)行政性與司法性的統(tǒng)一

性質(zhì)決定功能，不同性質(zhì)的事物，其功能也不同。對(duì)行政復(fù)議性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，集中反映了對(duì)行政復(fù)議制度的總體認(rèn)識(shí)，關(guān)系行政復(fù)議制度建設(shè)的全局，屬于行政復(fù)議制度領(lǐng)域的“頂層設(shè)計(jì)”問(wèn)題。而對(duì)行政復(fù)議性質(zhì)的不同界定，直接影響行政復(fù)議功能的發(fā)揮，以及與其他行政爭(zhēng)議解決機(jī)制之間的聯(lián)系。正是基于此，有的學(xué)者將我國(guó)行政復(fù)議制度層面存在的問(wèn)題，歸結(jié)為對(duì)行政復(fù)議性質(zhì)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為由于在行政復(fù)議制度法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)了偏差，才導(dǎo)致了相關(guān)不合理的體制和制度安排。①楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國(guó)行政法基本理論研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第536頁(yè)。

關(guān)于行政復(fù)議的性質(zhì)，雖然理論上存在行政說(shuō)、司法說(shuō)、準(zhǔn)司法說(shuō)、綜合說(shuō)等不同觀點(diǎn)，但綜合各種觀點(diǎn)來(lái)看，“行政性”和“司法性”乃是分歧和爭(zhēng)議的焦點(diǎn)所在。對(duì)此，也存在一些非此即彼的觀點(diǎn)，如認(rèn)為為了要高效便捷地化解糾紛，強(qiáng)調(diào)要“簡(jiǎn)省”相應(yīng)程序以突出其行政性便民性；而為了要凸顯其司法性，又強(qiáng)調(diào)要全面借鑒審判流程以體現(xiàn)正規(guī)化規(guī)范化。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)兼容“行政性”和“司法性”。

首先，行政復(fù)議是解決行政糾紛的活動(dòng)。行政復(fù)議從其產(chǎn)生和主要功能來(lái)看，就是解決行政糾紛的活動(dòng)，這符合司法的實(shí)質(zhì)意義，因而具有司法屬性?！靶姓?fù)議是一種糾紛解決機(jī)制，認(rèn)可這一點(diǎn)，就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)行政復(fù)議制度由此應(yīng)當(dāng)具有司法秉性?！雹趧⑤罚骸缎姓?fù)議的定位之爭(zhēng)》，載《法學(xué)論壇》2011年第5期。也正如美國(guó)學(xué)者伯納德·施瓦茨所言：“盡管三權(quán)分立的迂腐教條，向行政機(jī)關(guān)授予審判權(quán)卻一直沒(méi)有中斷過(guò)。復(fù)雜的社會(huì)需要行政機(jī)關(guān)具有司法職權(quán)，使這種授權(quán)不可避免?！雹邸久馈坎{德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第55頁(yè)。

其次，在制度功能層面，行政復(fù)議與司法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)有所不同，不能將復(fù)議活動(dòng)變成審判活動(dòng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)解決糾紛的行政復(fù)議功能，僅是其履行政府法制工作一個(gè)重要方面，但不應(yīng)當(dāng)是全部；即使是相對(duì)獨(dú)立的行政復(fù)議委員會(huì)（行政復(fù)議局），也應(yīng)當(dāng)與法制機(jī)構(gòu)的其他職能有效銜接，共同促進(jìn)政府法制工作。行政復(fù)議的司法化，不能理解為在行政系統(tǒng)內(nèi)部引入一個(gè)司法系統(tǒng)，否則就容易造成行政復(fù)議制度與行政訴訟制度的完全趨同。如果說(shuō)行政訴訟重點(diǎn)在于監(jiān)督和糾錯(cuò)，較少考慮行政管理，那么行政復(fù)議就應(yīng)在強(qiáng)調(diào)監(jiān)督糾錯(cuò)的同時(shí)，更加注重提供一個(gè)老百姓可接受的行政行為，從而在權(quán)利保障和行政效率間實(shí)現(xiàn)平衡。

第三，在復(fù)議與訴訟的銜接層面，認(rèn)可行政復(fù)議兼具“行政性”和“司法性”。既要保證行政復(fù)議的獨(dú)立性，又要與行政訴訟相銜接；既要接受行政復(fù)議先行性，又要避免行政復(fù)議終局性；既要承認(rèn)原行政行為和復(fù)議決定的區(qū)別，又要認(rèn)可復(fù)議決定是行政系統(tǒng)在司法系統(tǒng)的最終呈現(xiàn)，行政訴訟要審查通過(guò)復(fù)議決定形式表現(xiàn)出來(lái)的行政系統(tǒng)行為；既要對(duì)復(fù)議過(guò)程中復(fù)議活動(dòng)合法性進(jìn)行監(jiān)督，司法又需充分尊重復(fù)議程序中復(fù)議活動(dòng)的效力，賦予行政復(fù)議活動(dòng)“準(zhǔn)一審”的效力，在復(fù)議決定采信證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)、適用法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行合法性審查，而不是另起爐灶，重新認(rèn)定和審查。

因此，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)行政復(fù)議具有“準(zhǔn)司法”的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中立性；同時(shí)也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)行政復(fù)議本質(zhì)上是行政活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)賦予復(fù)議機(jī)關(guān)重新調(diào)查取證、補(bǔ)強(qiáng)完善原行政行為的權(quán)力。

二、強(qiáng)化各級(jí)政府集中復(fù)議管轄

行政復(fù)議管轄是行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議案件的權(quán)限劃分，是以申請(qǐng)人復(fù)議申請(qǐng)權(quán)為基礎(chǔ)的。④楊小君：《我國(guó)行政復(fù)議制度研究》，法律出版社2002年版，第103頁(yè)。合理的復(fù)議管轄制度對(duì)于行政復(fù)議案件的公正裁決以及相對(duì)人合法權(quán)益的有效保護(hù)有著重要意義，同時(shí)也影響著行政復(fù)議體制改革的方向。根據(jù)《行政復(fù)議法》第十二條至第十五條以及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十三條至第二十五條的規(guī)定，我國(guó)實(shí)際上形成了以“選擇管轄”為主、“條條管轄”和“自我管轄”為輔的行政復(fù)議管轄模式。在這種管轄模式下，條塊分割嚴(yán)重，行政復(fù)議權(quán)極為分散呈碎片化，且當(dāng)事人的條條選擇或者塊塊選擇，客觀上造成同案不同審，容易形成管轄沖突，也不利于復(fù)議審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。修改《行政復(fù)議法》，必須對(duì)行政復(fù)議管轄模式作出調(diào)整，使管轄更有利于節(jié)約復(fù)議資源、更有利于行政爭(zhēng)議的公正解決、更有利于落實(shí)便民原則以及更有利于促進(jìn)地方法治政府建設(shè)。具體而言，可以從以下幾個(gè)方面重構(gòu)行政復(fù)議管轄規(guī)則：

第一，取消選擇管轄。對(duì)于雙重領(lǐng)導(dǎo)部門作為復(fù)議被申請(qǐng)人的復(fù)議管轄，《行政復(fù)議法》從行政隸屬關(guān)系出發(fā)，確立了“選擇管轄”模式。但該模式導(dǎo)致的嚴(yán)重弊端之一就是復(fù)議機(jī)關(guān)眾多以及復(fù)議力量分散，此外還延伸出部門保護(hù)主義的痼疾。權(quán)威、專業(yè)、公正、快捷、低廉是行政司法制度的生命，要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就需要努力解決行政司法力量過(guò)于分散的問(wèn)題?！缎姓?fù)議法》修改應(yīng)當(dāng)從“精簡(jiǎn)、效能、統(tǒng)一”的原則出發(fā)，取消選擇管轄的規(guī)定，改由本級(jí)人民政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)，不僅可以減少數(shù)量眾多的復(fù)議機(jī)構(gòu)與人員配備，而且一定程度上還有利于消除部門保護(hù)主義的頑疾。取消選擇管轄，對(duì)以實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的政府工作部門為復(fù)議被申請(qǐng)人的復(fù)議明確由本級(jí)人民政府管轄，這在一定程度上還可以起到便民的效果。

第二，改革自我管轄。我國(guó)實(shí)行的是“一級(jí)復(fù)議”制度，且不像英美法系那樣擁有獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，所以要想行政復(fù)議的功能充分、有效地發(fā)揮，就必須保證復(fù)議結(jié)果能切實(shí)公正保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。在自我管轄情形中，國(guó)務(wù)院部門和省級(jí)人民政府既是行政爭(zhēng)議的當(dāng)事人，又是解決行政爭(zhēng)議的“法官”。為此必須實(shí)行作出行政決定人員和審理行政復(fù)議人員的嚴(yán)格分離。必要時(shí)，在解決了國(guó)務(wù)院做行政訴訟案件被告資格問(wèn)題后，對(duì)國(guó)務(wù)院部門與省級(jí)人民政府行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由司法部法制部門負(fù)責(zé)審理。

第三，明確省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)部門的復(fù)議管轄規(guī)則。之所以強(qiáng)調(diào)省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)部門的復(fù)議管轄，是因?yàn)閷?duì)省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門來(lái)說(shuō)，在省一級(jí)依然實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)，即國(guó)務(wù)院部門和省級(jí)人民政府對(duì)其均具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（復(fù)議權(quán)），但省級(jí)以下級(jí)別的政府對(duì)其本級(jí)的垂管部門沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也即沒(méi)有復(fù)議管轄權(quán)。因此，在行政復(fù)議法修改中，應(yīng)當(dāng)確定以省級(jí)部門（不包括省一級(jí)的部門）作為復(fù)議被申請(qǐng)人的，由其上級(jí)部門作為復(fù)議機(jī)關(guān)；以省一級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)部門作為復(fù)議被申請(qǐng)人的，省級(jí)人民政府為復(fù)議機(jī)關(guān)。

三、建立相對(duì)獨(dú)立的行政復(fù)議局

行政復(fù)議案件能夠得到公正審理，很大程度上取決于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具有相對(duì)獨(dú)立的地位。在各級(jí)司法行政部門與政府法制部門合并的情況下，設(shè)置獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)并相對(duì)獨(dú)立的開(kāi)展運(yùn)作，尤為重要?！缎姓?fù)議法》頒布以來(lái)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況并不理想，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、行政復(fù)議工作人員資質(zhì)不足等問(wèn)題一直備受詬病。為此，從2008年開(kāi)始，原國(guó)務(wù)院法制辦決定在全國(guó)部分地區(qū)開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作，由政府設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)，統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一議決，以增強(qiáng)行政復(fù)議結(jié)果的公正性和權(quán)威性，有效緩解現(xiàn)行行政復(fù)議管轄制度的各種弊端。2015年8月，浙江省義烏市開(kāi)展行政復(fù)議體制改革試點(diǎn)，依托義烏市人民政府法制辦掛牌成立義烏市人民政府行政復(fù)議局，受理以義烏市政府相關(guān)部門以及下級(jí)政府為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件，義烏市政府相關(guān)部門的行政復(fù)議權(quán)也由義烏市政府統(tǒng)一行使。2017年，浙江省還專門成立了行政復(fù)議局，既保證了行政復(fù)議決定的中立性、客觀性，改變了以往行政復(fù)議決定由各部門的法制部門或者科室作出進(jìn)而缺乏獨(dú)立性問(wèn)題，也有利于使行政復(fù)議工作更為專業(yè)化和規(guī)范化。

《行政復(fù)議法》修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)將試點(diǎn)中的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法予以提煉和總結(jié)，及時(shí)吸收入法。

第一，厘定行政復(fù)議局與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的關(guān)系。確立行政復(fù)議局為實(shí)質(zhì)性復(fù)議機(jī)構(gòu)，所有的行政復(fù)議案件均應(yīng)由其進(jìn)行裁決，不得為行政復(fù)議委員會(huì)受理審查案件設(shè)置障礙，確保行政復(fù)議局享有實(shí)質(zhì)裁決權(quán)。明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)為名義上的復(fù)議主體，所有行政復(fù)議局作出裁決的案件，都應(yīng)以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的名義對(duì)外發(fā)布決定，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)原則上僅享有形式意義上的“署名權(quán)”。對(duì)行政首長(zhǎng)對(duì)行政復(fù)議局的復(fù)議結(jié)論不同意見(jiàn)的，可以要求行政復(fù)議局“復(fù)議”一次，而不能以個(gè)人名義推翻；行政復(fù)議局堅(jiān)持原復(fù)議結(jié)論的，只能交由行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人辦公會(huì)議集體研究決定。

第二，明確行政復(fù)議局與相應(yīng)司法行政主管部門的關(guān)系。即行政復(fù)議局在機(jī)構(gòu)編制上隸屬同級(jí)司法行政主管部門，但獨(dú)立開(kāi)展復(fù)議工作，并以同級(jí)政府名義對(duì)外行使復(fù)議職能，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。司法行政主管部門僅在政治、組織、人事和黨的建設(shè)方面領(lǐng)導(dǎo)復(fù)議工作。

第三，保障行政復(fù)議局中復(fù)議委員的專職性和開(kāi)放性。行政復(fù)議局內(nèi)部改傳統(tǒng)案件審批制為審理制，將行政復(fù)議局的事務(wù)管理職能、復(fù)議事務(wù)輔助職能與復(fù)議決定決策功能適當(dāng)分離。參考人民法院和人民檢察院內(nèi)部的法官、檢察官的遴選、懲誡制度產(chǎn)生并管理行政復(fù)議委員。專門負(fù)責(zé)審查和決策的行政復(fù)議委員既可以從行政復(fù)議機(jī)關(guān)中選拔，還應(yīng)當(dāng)積極吸納外部專業(yè)人士擔(dān)任委員，提升行政復(fù)議的公信力。

四、保持審理方式的靈活性

根據(jù)《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書(shū)面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)?？梢?jiàn)，我國(guó)行政復(fù)議是以書(shū)面審理原則，同時(shí)以調(diào)查情況和聽(tīng)取意見(jiàn)作為補(bǔ)充。行政復(fù)議審理方式的選擇，直接涉及行政復(fù)議行政性和司法性的爭(zhēng)論，也涉及公正與效率的統(tǒng)一問(wèn)題。因此，《行政復(fù)議法》修改應(yīng)當(dāng)保護(hù)適度的開(kāi)放性和平衡性，既允許書(shū)面審理，也允許口頭審理；既可以單方調(diào)查式詢問(wèn)，也可實(shí)行聽(tīng)證式審查；既可尊重雙方當(dāng)事人對(duì)審理方式的請(qǐng)求，也可依職權(quán)自主決定。

一言以蔽之，法律規(guī)定可以有多種選擇，而具體到個(gè)案則可以根據(jù)案情以及爭(zhēng)議標(biāo)的、爭(zhēng)議焦點(diǎn)問(wèn)題的性質(zhì)，賦予當(dāng)事人適度的選擇權(quán)和復(fù)議機(jī)關(guān)的最終決定權(quán)。同時(shí)在《行政復(fù)議法》修改中，應(yīng)當(dāng)明確必須口頭審理的案件類型和范圍。如：對(duì)于事實(shí)問(wèn)題存在較大爭(zhēng)議的案件，這類案件如果通過(guò)書(shū)面審理，幾乎很難查清事實(shí)并進(jìn)行定性分析，必須通過(guò)直接言辭的方式聽(tīng)取各方陳述和辯解，才能準(zhǔn)確認(rèn)定要件事實(shí)；而對(duì)于案情重大復(fù)雜、涉及人數(shù)眾多或者群體利益、社會(huì)普遍關(guān)注的案件以及法律關(guān)系復(fù)雜的案件，應(yīng)當(dāng)選擇口頭審理；同時(shí)，對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要進(jìn)行口頭審理的案件，也可以進(jìn)行口頭審理。

五、堅(jiān)持“行政一體”原則，賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)更大決定權(quán)

所謂“行政一體”原則，是指將復(fù)議決定和原行政行為視為一個(gè)整體，將基于行政監(jiān)督權(quán)能而形成的行政復(fù)議決定視為行政系統(tǒng)內(nèi)部的最終行政處理意見(jiàn)，并由復(fù)議機(jī)關(guān)（或者其代表的政府）名義出面代表行政體系接受司法審查。行政決定和復(fù)議決定共同形成行政系統(tǒng)對(duì)證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定和法律適用的意見(jiàn)；行政決定與復(fù)議決定不一致的，以復(fù)議決定表述作為行政體系對(duì)外發(fā)生法律效力的認(rèn)定，并接受司法審查。⑤耿寶建：《行政復(fù)議法修改展望》，法律出版社2016年版，第157頁(yè)。

“行政一體主義”，是適應(yīng)中國(guó)行政法治體系建設(shè)的一種新的認(rèn)知，既反映復(fù)議機(jī)關(guān)做維持的共同被告的實(shí)體法規(guī)定，又體現(xiàn)中國(guó)上下級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)，也盡可能通過(guò)法律責(zé)任承擔(dān)主體的專門化（全部由上級(jí)行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴）促進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)。顯然，在傳統(tǒng)行政法學(xué)理論中，“行政一體主義”既缺少完善的理論支撐，也無(wú)特別成熟的法治國(guó)家建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，但構(gòu)建以“行政一體主義”為中心的行政主體理論，卻有著深遠(yuǎn)的理論和現(xiàn)實(shí)意義?！靶姓惑w主義”在一定程度上是對(duì)傳統(tǒng)法律責(zé)任理論、行政主體理論、被告主體資格理論的修正。從實(shí)踐層面來(lái)看，只要相應(yīng)明確《國(guó)家賠償法》有關(guān)國(guó)家賠償和行政機(jī)關(guān)賠償?shù)年P(guān)系，堅(jiān)持“賠償費(fèi)用列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算”，在實(shí)踐執(zhí)行中并不會(huì)存在重大法律障礙?！靶姓惑w主義”，既與以德國(guó)為代表的大陸法系通行的“原行政行為與復(fù)議決定的統(tǒng)一性原則”⑥《德國(guó)行政法院法》第79條第1款第1項(xiàng)規(guī)定，撤銷之訴的審查對(duì)象是以復(fù)議決定的形式體現(xiàn)出來(lái)的原行政行為。和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“原處分主義”⑦我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“訴愿法”第79條第2款規(guī)定，原行政處分所憑理由雖屬不當(dāng)，但依其他理由認(rèn)為正當(dāng)者，應(yīng)以訴愿為無(wú)理由。有聯(lián)系，但顯然存在區(qū)別。在一定層面上，全部由復(fù)議機(jī)關(guān)（即行政復(fù)議法修改后的地方人民政府）或者由復(fù)議機(jī)構(gòu)（獨(dú)立的行政復(fù)議委員會(huì)、行政復(fù)議局）作為被告出庭應(yīng)訴，并代表國(guó)家承擔(dān)責(zé)任，在一定層面上又類似于美國(guó)的國(guó)家訴訟制度，而日本行政訴訟的被告僅為國(guó)家或地方公共團(tuán)體，行政機(jī)關(guān)只是作為被告的訴訟代理人出庭應(yīng)訴。

“行政一體”原則的提出，旨在強(qiáng)化對(duì)原行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督，及時(shí)讓行政復(fù)議機(jī)關(guān)糾正原行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行政行為，更加高效便捷地解決行政爭(zhēng)議，更加注重行政管理對(duì)行政相對(duì)人實(shí)體權(quán)益的保護(hù)，防止既往行政復(fù)議過(guò)程中程序空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，盡快穩(wěn)定行政法律關(guān)系。

大陸法系國(guó)家類似于行政一體的原則，在立法和審判實(shí)踐中都有體現(xiàn)。比如在論證類似于我國(guó)“行政復(fù)議前置”的“行政救濟(jì)強(qiáng)制前置”制度時(shí)，法國(guó)最高行政法院的報(bào)告就提出以下幾項(xiàng)基本原則作為完善現(xiàn)有制度的基準(zhǔn)：第一，行政救濟(jì)作出的行政行為代替原爭(zhēng)議行政行為的效力，因此若在法院提起該行政訴訟，原告不能以原行政行為為訴訟客體，而應(yīng)該以行政救濟(jì)機(jī)關(guān)作出的行政行為為客體。第二，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政救濟(jì)時(shí)，不應(yīng)該以原行為作出時(shí)的事實(shí)和法律情形為準(zhǔn)，而應(yīng)該以此刻的事實(shí)和法律情形為準(zhǔn)。第三，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政救濟(jì)時(shí)有權(quán)改變?cè)姓袨?。第四，提起行政救?jì)將導(dǎo)致行政訴訟的時(shí)效延長(zhǎng)，所以并不剝奪當(dāng)事人提起行政訴訟的權(quán)利。第五，當(dāng)事人在訴訟中可以提出其沒(méi)有在行政救濟(jì)中提出的新理由。⑧陳天昊：《公正、效率與傳統(tǒng)理念的交響曲——二十一世紀(jì)法國(guó)行政訴訟的改革之路》，載《清華法學(xué)》2013年第4期。

有基于此，筆者認(rèn)為，在《行政復(fù)議法》修改過(guò)程中應(yīng)貫徹“行政一體”原則，重新設(shè)置行政復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。一方面，承認(rèn)并強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的行政屬性，賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)獨(dú)立的調(diào)查取證權(quán)、事實(shí)認(rèn)定權(quán)和法律適用權(quán)，并在此基礎(chǔ)上獨(dú)立作出復(fù)議決定的權(quán)力。另一方面，賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)瑕疵治愈權(quán)。作為大陸法系國(guó)家行政法制度的重要組成部分，瑕疵治愈是指在一定條件下，通過(guò)追加、補(bǔ)充或者其他方式消除行政行為，使之轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ㄐ姓袨?，從而使法律效力得以維持的法律制度。⑨張峰振：《違法行政行為治愈論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第21頁(yè)。瑕疵治愈的主體，既可以是原行政機(jī)關(guān)，也可以是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。瑕疵治愈的對(duì)象，主要是行政程序瑕疵，即對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的程序違法行為，但隨著一些實(shí)踐發(fā)展，一些對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的程序瑕疵也被容忍進(jìn)入治愈范圍，例如德國(guó)《行政程序法》規(guī)定“義務(wù)性聽(tīng)證”的缺失可以被治愈。⑩余凌云：《行政自由裁量論》（第三版），中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2013年版，第172頁(yè)。但總體上看，瑕疵治愈的對(duì)象仍然集中在輕微的行政程序違法領(lǐng)域，實(shí)體違法、重大程序缺陷仍然被排除出治愈范圍。在《行政復(fù)議法》修改時(shí)，不妨大膽借鑒引入瑕疵治愈制度，即除了保留行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政機(jī)關(guān)明顯且嚴(yán)重違反法定程序的行政行為可以決定撤銷的規(guī)定外，還應(yīng)規(guī)定對(duì)不影響當(dāng)事人權(quán)益或者原行政機(jī)關(guān)程序違法能夠補(bǔ)正或者瑕疵治愈的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以在完善相應(yīng)手續(xù)情況下作出駁回復(fù)議申請(qǐng)或者維持原行政行為的決定。而德國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的行政復(fù)議中也有類似的“原處分主義”理論。

事實(shí)上，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第22條規(guī)定，行政訴訟法第26條第2款規(guī)定的“復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨椤?，是指?fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈奶幚斫Y(jié)果。這樣的規(guī)定已經(jīng)徹底改變了《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第7條的規(guī)定。[11]該條規(guī)定，復(fù)議決定有下列情形之一的，屬于行政訴訟法規(guī)定的“改變?cè)唧w行政行為”：（一）改變?cè)唧w行政行為所認(rèn)定的主要事實(shí)和證據(jù)的；（二）改變?cè)唧w行政行為所適用的規(guī)范依據(jù)且對(duì)定性產(chǎn)生影響的；（三）撤銷、部分撤銷或者變更原具體行政行為處理結(jié)果的。這種改變的背后，實(shí)際上反映如下觀點(diǎn)：允許復(fù)議決定改變?cè)姓袨榈氖聦?shí)和依據(jù)，這實(shí)質(zhì)上就意味著當(dāng)復(fù)議決定改變?cè)姓袨槔碛蓵r(shí)，人民法院就必須將已經(jīng)改變后的事實(shí)和依據(jù)統(tǒng)一到原行政行為之中去審查，而不是作為復(fù)議決定的合法性問(wèn)題來(lái)審查。即復(fù)議決定改變?cè)姓袨檎J(rèn)定的事實(shí)或者適用的依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)基于改變后的事實(shí)和依據(jù)審查原行政行為合法性……這時(shí)審查的“原行政行為”實(shí)際上已經(jīng)是經(jīng)過(guò)復(fù)議決定修正的“原行政行為2.0版”。如果復(fù)議決定改變?cè)姓袨榈睦碛墒钦_的，那么就視為經(jīng)過(guò)修正的原行政行為是正確的，對(duì)于原告請(qǐng)求撤銷原行政行為及復(fù)議決定的訴訟請(qǐng)求，人民法院應(yīng)當(dāng)一并判決予以駁回。允許復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈睦碛?，完全符合?fù)議制度的本意。首先，原行政行為在事實(shí)認(rèn)定、法律依據(jù)等方面存在瑕疵絕不等于原行政行為就必須被撤銷，許多瑕疵是可以修正和彌補(bǔ)的。其次，面對(duì)無(wú)需撤銷但又有必要予以糾正的錯(cuò)誤，作為行政機(jī)關(guān)而且還是上級(jí)機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)關(guān)，卻無(wú)權(quán)進(jìn)行修正和彌補(bǔ)顯然缺乏制度合理性，也不利于發(fā)揮行政復(fù)議制度的自我糾錯(cuò)功能。[12]趙大光、李廣宇、龍非：《復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告案件中的審查對(duì)象問(wèn)題》，載《法律適用》2015年第8期。

六、輔以適度費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制

承認(rèn)復(fù)議機(jī)關(guān)可以收集新證據(jù)，認(rèn)定新事實(shí)，援引新法條，補(bǔ)正原行政行為程序瑕疵，卻又維持了原行政行為的處理結(jié)果的思路，對(duì)傳統(tǒng)的行政行為合法性理論而言，顯然難以接受。即使這種瑕疵治愈和補(bǔ)正僅僅被限制性適用或者僅僅是在非主要證據(jù)、非關(guān)鍵事實(shí)、非核心法條和重要的法定程序問(wèn)題上，也往往會(huì)引發(fā)批評(píng)。如有觀點(diǎn)認(rèn)為，允許復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)其收集的證據(jù)、依據(jù)來(lái)修正原行政行為并不符合“先取證，后裁決”原則，而復(fù)議機(jī)關(guān)可根據(jù)自己調(diào)查的事實(shí)和對(duì)法律適用的理解來(lái)改變?cè)姓袨檎J(rèn)定的事實(shí)、理由和依據(jù)，只要維持原行政行為的處理結(jié)果，就不視為“改變?cè)姓袨椤?。這就在事實(shí)上承認(rèn)了復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為的事后補(bǔ)正。照此，即便原機(jī)關(guān)實(shí)施了違法行為，也可能通過(guò)事后補(bǔ)正而免受追責(zé)，這不符合我國(guó)《行政訴訟法》之監(jiān)督行政的立法目的。[13]梁君瑜：《復(fù)議機(jī)關(guān)作行政訴訟共同被告》，載《行政法學(xué)研究》2017年第5期。

筆者認(rèn)為，上述批評(píng)和擔(dān)憂的確有一定道理。從法律效果上看，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定雖然可能支持了存在一定違法之處的行政行為，似乎未能保護(hù)復(fù)議申請(qǐng)人合法權(quán)益，但復(fù)議制度兼具權(quán)益保護(hù)、層級(jí)監(jiān)督和糾紛解決功能于一體，完全可以通過(guò)責(zé)令違法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)申請(qǐng)復(fù)議費(fèi)用以及其他方式予以懲戒，從實(shí)體上維護(hù)行政復(fù)議申請(qǐng)人的正當(dāng)權(quán)益。而且一個(gè)長(zhǎng)期被忽視的條款已經(jīng)暗含了復(fù)議機(jī)關(guān)的上述權(quán)力。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十七條規(guī)定，“具體行政行為有下列情形之一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以決定變更：（一）認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，但是明顯不當(dāng)或者適用依據(jù)錯(cuò)誤的；（二）認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，但是經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理查明事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿的?！痹摋l顯然賦予了復(fù)議機(jī)關(guān)在維持原行政行為處理結(jié)果不變的情況下，可以“變更”錯(cuò)誤的適用依據(jù)、可以經(jīng)過(guò)自己的審理查明事實(shí)和補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)。因而，從統(tǒng)籌公正與效率角度來(lái)看，為了避免程序空轉(zhuǎn)和申請(qǐng)人的實(shí)體權(quán)益保護(hù)，一方面要限制復(fù)議機(jī)關(guān)的“補(bǔ)正”職權(quán)，明確界定事后補(bǔ)正的適用范圍，另一方面既可以通過(guò)建立靈活費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制來(lái)解決，還可通過(guò)對(duì)原行政機(jī)關(guān)的違法行政責(zé)任追究制度來(lái)解決。比如在堅(jiān)持復(fù)議不收費(fèi)制度的同時(shí)，加大對(duì)存在違法行為的行政機(jī)關(guān)的費(fèi)用制裁力度。不論行政復(fù)議結(jié)果是否支持原行政行為，只要被申請(qǐng)復(fù)議的行政行為在證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定、程序遵循、法律適用、結(jié)果裁量等方面存在需要糾正的違法之處，復(fù)議機(jī)關(guān)即有權(quán)決定原行政機(jī)關(guān)承擔(dān)復(fù)議申請(qǐng)人因申請(qǐng)復(fù)議而產(chǎn)生的費(fèi)用以及其他相應(yīng)的損失，包括但不限于律師代理費(fèi)、誤工費(fèi)、差旅費(fèi)等。申請(qǐng)人相關(guān)費(fèi)用單據(jù)不全的，申請(qǐng)人及其代理人可以主張按照當(dāng)?shù)毓珓?wù)員出差標(biāo)準(zhǔn)支付相應(yīng)的差旅和補(bǔ)貼費(fèi)用。原行政行為嚴(yán)重違法的，復(fù)議機(jī)關(guān)可以依法決定對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人所受到的損失進(jìn)行懲罰性賠償，以此引導(dǎo)行政相對(duì)人通過(guò)理性合法方式維護(hù)自身權(quán)益。行政機(jī)關(guān)工作人員重大或者故意違法的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建議相關(guān)機(jī)關(guān)給予相應(yīng)的紀(jì)律處分。

七、細(xì)化行政復(fù)議與行政訴訟的銜接

行政復(fù)議和行政訴訟作為我國(guó)最為主要的行政救濟(jì)途徑，兩者之間具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。處理好兩者關(guān)系，對(duì)兩者進(jìn)行準(zhǔn)確定位和有效銜接，最大限度發(fā)揮兩者的功能并避免兩者內(nèi)耗，從而產(chǎn)生“一加一大于二”的效果，是完善我國(guó)行政救濟(jì)制度體系的一個(gè)重要議題，也是《行政復(fù)議法》修改中面臨的重大挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，修改《行政復(fù)議法》，促進(jìn)行政復(fù)議與行政訴訟的全面有效銜接，應(yīng)當(dāng)著重抓好以下制度設(shè)計(jì)：

第一，堅(jiān)持復(fù)議前置原則。改變“當(dāng)事人選擇為原則，復(fù)議前置和復(fù)議終局為例外”的行政復(fù)議和行政訴訟銜接格局，實(shí)行“行政復(fù)議前置為原則，直接訴訟為例外”的新模式。這是貫徹落實(shí)行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議“主戰(zhàn)場(chǎng)”“主渠道”作用的直接體現(xiàn)，有利于充分發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議比較優(yōu)勢(shì)、有助于節(jié)約司法資源以及維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。同時(shí)，為了防止行政復(fù)議機(jī)關(guān)不作為或者故意拖延履行復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)賦予行政復(fù)議申請(qǐng)人在特殊情形下的直接起訴權(quán)。此外，基于的“無(wú)漏洞權(quán)利救濟(jì)”原則考慮和訴權(quán)維護(hù)的實(shí)際需要，應(yīng)當(dāng)逐步減少行政復(fù)議終局的情形。

第二，堅(jiān)持效力共通原則。即認(rèn)可當(dāng)事人行政復(fù)議過(guò)程中的行為在訴訟階段同樣具有拘束力，落實(shí)禁止反言原則，對(duì)復(fù)議階段當(dāng)事人均無(wú)異議的證據(jù)或者已經(jīng)出示、質(zhì)證過(guò)的證據(jù)，法院司法審查中可以僅要求發(fā)表不同意見(jiàn)，而不再逐一舉證質(zhì)證。人民法院審理行政案件時(shí)，堅(jiān)持卷宗審查主義，主要針對(duì)行政卷宗和復(fù)議卷宗已經(jīng)涉及和記載的事項(xiàng)，復(fù)議機(jī)關(guān)在庭審中只有舉證說(shuō)明復(fù)議決定的證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、程序?qū)彶榈确矫婧戏ㄐ约纯桑乙孕姓?fù)議決定采信的證據(jù)、認(rèn)定的事實(shí)、適用的法律等方面是否合法為審查對(duì)象。法院司法審查時(shí)，宜尊重行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)特別是專業(yè)問(wèn)題的判斷權(quán)，對(duì)案件的裁判更多考慮適法性。

第三，堅(jiān)持同一性原則。堅(jiān)持行政復(fù)議和行政訴訟在受案范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)和裁判方式上的一致性。在行政復(fù)議受案范圍銜接問(wèn)題上，明確行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍完全一致，不再?gòu)?qiáng)調(diào)行政復(fù)議作為內(nèi)部監(jiān)督，其受案范圍要大于行政訴訟受案范圍的傳統(tǒng)觀點(diǎn)。凡是能夠申請(qǐng)行政復(fù)議的事項(xiàng)，除了復(fù)議終局的外，都可以提起行政訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議范圍的理解和判斷，必須接受人民法院審查，法院在審查時(shí)應(yīng)當(dāng)尊重復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)受案范圍的理解和判斷。當(dāng)然也要正確認(rèn)識(shí)復(fù)議、訴訟受案范圍，不能簡(jiǎn)單認(rèn)為一切行政行為都可以立即申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟；即使是行政行為，也要綜合考慮原告資格、多階段行政程序的救濟(jì)時(shí)機(jī)、行政行為成熟性原則和利益保護(hù)必要性等多重因素，避免未經(jīng)行政程序或者不適宜復(fù)議或者訴訟的行政行為，也進(jìn)行復(fù)議和訴訟渠道。在審查標(biāo)準(zhǔn)上，保持復(fù)議和訴訟合法性標(biāo)準(zhǔn)的同一性。擴(kuò)大合法性審查內(nèi)涵，將合理性審查作為合法性審查的一項(xiàng)重要內(nèi)容，確保法律統(tǒng)一實(shí)施。在裁判方式上，明確復(fù)議決定和法院裁判主文的同一性，確保復(fù)議和訴訟能夠有效銜接。

第四，確立行政訴訟行政復(fù)議機(jī)關(guān)“單被告”規(guī)則。堅(jiān)持確立“誰(shuí)復(fù)議、誰(shuí)出庭應(yīng)訴、誰(shuí)舉證質(zhì)證”原則，當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議決定不服，不論復(fù)議決定是否維持或者變更原行政行為，一律以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)的決定或者復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，仍以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。[14]復(fù)議機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)成為行政案件的被告，是一個(gè)被反復(fù)討論的問(wèn)題，人們也設(shè)計(jì)了許多不同的方案。但鑒于立法機(jī)關(guān)已經(jīng)作出了明確的選擇，本文也采這樣的立法思路，并予以進(jìn)一步改革完善，同時(shí)防止“雙被告”給行政系統(tǒng)帶來(lái)的出庭應(yīng)訴壓力。讓復(fù)議機(jī)關(guān)單獨(dú)作為被告，而不強(qiáng)調(diào)作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)作為共同被告，在一定程度上是對(duì)行政訴訟法修改后現(xiàn)狀的完善：一是普通的行政案件一律以復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政機(jī)關(guān)做被告，給審判方式帶來(lái)一定困難，對(duì)行政資源也有所耗費(fèi)；二是建立了相應(yīng)的卷宗審查主義，法院的一審主要針對(duì)行政卷宗和復(fù)議卷宗已經(jīng)涉及和記載的事項(xiàng)，復(fù)議機(jī)關(guān)在庭審中只有舉證說(shuō)明復(fù)議決定的證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、程序?qū)彶榈确矫婧戏ㄐ约纯?；三是督促?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)特別是具體承辦復(fù)議案件的人員，全面熟悉案件和事實(shí)，掌握法律法規(guī)，督促?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)積極行使職權(quán)，減少?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)未全面了解情況即作出復(fù)議決定。

第五，強(qiáng)化行政復(fù)議與行政訴訟管轄改革的協(xié)同與配合。當(dāng)前，行政復(fù)議和行政訴訟都在探索適度地進(jìn)行集中管轄試點(diǎn)改革。在行政復(fù)議方面，取消條塊管轄和申請(qǐng)人的選擇權(quán)，明確以地方政府工作部門為被申請(qǐng)人的復(fù)議案件，一律由本級(jí)地方人民政府管轄。取消地方政府職能部門的行政復(fù)議權(quán)，將分散在各個(gè)職能部門的行政復(fù)議人員集中，在同級(jí)政府之下成立相對(duì)獨(dú)立的行政復(fù)議局或者行政復(fù)議委員會(huì)，依法行使行政復(fù)議職權(quán)和法制監(jiān)督職權(quán)。行政訴訟方面，以落實(shí)《行政訴訟法》行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄為抓手，正在局部試點(diǎn)行政案件和行政法官的集中。提升此兩項(xiàng)改革的協(xié)同度，做好整體頂層設(shè)計(jì)，將部分基層法院行政庭人員與縣級(jí)政府法制部門“弱弱聯(lián)合”，專司縣域范圍內(nèi)的行政復(fù)議工作，實(shí)現(xiàn)縣域范圍內(nèi)法治資源的有限整合，如此不失為一個(gè)可以嘗試的試點(diǎn)方案。

余論

如何建立一個(gè)適應(yīng)中國(guó)特色的行政復(fù)議制度，不能僅滿足于理論推演或者借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，也不能過(guò)多遷就目前的現(xiàn)狀和習(xí)慣做法，畢竟建設(shè)中國(guó)特色的行政糾紛解決機(jī)制，本身就是一項(xiàng)全新的事業(yè)，需要理論工作者和實(shí)踐工作者提供各種各樣的解決思路。就此而言,科學(xué)全面地修訂《行政復(fù)議法》，或許能夠較好實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟制度的功能，化解復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告所帶來(lái)的司法審查困境，最終實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議和行政訴訟的“雙贏”。

總體上，在政府法制系統(tǒng)與司法局合并的大背景下，審視復(fù)議制度的改革，除建立獨(dú)立的行政復(fù)議委員會(huì)（行政復(fù)議局）、整合省以下行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和行政復(fù)議資源、堅(jiān)持行政復(fù)議前置等外，還應(yīng)當(dāng)更側(cè)重于行政復(fù)議與行政訴訟制度的銜接、制衡和配合?？偨Y(jié)而言：一是堅(jiān)持“行政一體”，賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)更加獨(dú)立的調(diào)查取證權(quán)、事實(shí)認(rèn)定權(quán)、程序補(bǔ)救權(quán)、法律適用權(quán)和最終決定權(quán)，強(qiáng)化行政復(fù)議糾錯(cuò)職能，防止既往復(fù)議過(guò)程中的程序空轉(zhuǎn)，盡快穩(wěn)定行政法律關(guān)系；二是堅(jiān)持行政復(fù)議“準(zhǔn)司法性”和“準(zhǔn)一審性”，司法審查主要針對(duì)行政卷宗和復(fù)議卷宗已經(jīng)涉及和記載的事項(xiàng)進(jìn)行，主要審查復(fù)議決定的證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定、程序遵循和法律適用是否合法；三是保持行政訴訟與行政復(fù)議在受案范圍、主體資格、審查標(biāo)準(zhǔn)等方面的統(tǒng)一性，凡是能夠申請(qǐng)行政復(fù)議的事項(xiàng)，除了復(fù)議終局的以外，都可以提起行政訴訟，擴(kuò)大合法性審查內(nèi)涵，將合理性審查作為合法性審查的一項(xiàng)重要內(nèi)容，確保法律統(tǒng)一實(shí)施；四是提升復(fù)議與訴訟管轄改革的協(xié)同度，做好整體頂層設(shè)計(jì)。特別是在已經(jīng)試點(diǎn)行政案件集中管轄改革，并建立起行政案件區(qū)域中心管轄法院的地區(qū)，可以將不再管轄行政案件的部分基層法院行政庭人員與縣級(jí)政府法制部門“弱弱聯(lián)合”，專司縣域范圍內(nèi)的行政復(fù)議工作，實(shí)現(xiàn)縣域范圍內(nèi)法治資源的有限整合，如此不失為一個(gè)可以嘗試的試點(diǎn)方案。[15]耿寶建：《“泛司法化”下的行政糾紛解決——兼談〈行政復(fù)議法〉的修改路徑》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第3期。

當(dāng)然,也可以設(shè)想，今后若干年，由于頂層設(shè)計(jì)的缺失，以及裁判權(quán)（復(fù)議權(quán)）獨(dú)立行使保障機(jī)制的不完善，加之地區(qū)間、部門間發(fā)展不平衡等各種原因，行政糾紛解決機(jī)制的探索和完善，仍將處于不斷“試錯(cuò)”的過(guò)程中；但不論是行政復(fù)議還是行政訴訟，適度地進(jìn)行集中管轄，可能都是一個(gè)相對(duì)較為折中的選擇。在行政復(fù)議制度改革方面，地方政府組成部門復(fù)議權(quán)將被逐步集中到地方政府統(tǒng)一行使；而行政訴訟制度改革方面，以行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄為核心，也將適度實(shí)現(xiàn)行政審判案件和人員的集中。就法院體系改革而言，在現(xiàn)行普通法院之外，一些區(qū)域和類型的行政案件有可能被逐步集中到最高人民法院巡回法庭、跨行政區(qū)劃高級(jí)法院、跨行政區(qū)劃中級(jí)法院、集中管轄的基層法院等。這些改革探索，或許都將取得相應(yīng)的效果。但是,如果不能先行做好頂層設(shè)計(jì)，總體上做好規(guī)范和銜接，將仍然難以形成制度合力，甚至可能在一定層面上陷入程序空轉(zhuǎn)和制度沖突，出現(xiàn)“一加一小于二”的運(yùn)行效果。

因此，每一單項(xiàng)制度的改革，都必須輔之以系統(tǒng)改革，才可能形成制度合力。不論是行政復(fù)議制度與行政訴訟制度的完善，還是《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》的修訂，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持系統(tǒng)的、全面的、聯(lián)系的觀點(diǎn)，都應(yīng)當(dāng)放到整個(gè)糾紛解決機(jī)制的總體設(shè)計(jì)上來(lái)考慮，真正做好頂層設(shè)計(jì)，拋棄部門利益和偏見(jiàn)，而不能各自為政，畫地為牢。總而言之，構(gòu)建中國(guó)特色的行政糾紛解決機(jī)制所面臨的一系列兩難的路徑選擇就在于：“在揚(yáng)棄司法中心主義的同時(shí)，強(qiáng)化我們?cè)静⒉淮嬖诘乃痉ㄖ行闹髁x；在打破對(duì)司法解決糾紛能力的迷信的同時(shí)，樹(shù)立司法解決糾紛的權(quán)威；在司法機(jī)關(guān)尚未真正取得獨(dú)立審判權(quán)，尚不能取信于民、依法裁判的同時(shí)，卻又不得不寄希望于通過(guò)完善一個(gè)更加難以獲取獨(dú)立裁決權(quán)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，來(lái)破解新時(shí)期日益嚴(yán)竣的官民矛盾?！盵16]耿寶建：《行政糾紛解決的路徑選擇》，法律出版社2013年版，第30頁(yè)。