王 昔

（330002 中國鐵路南昌局集團(tuán)有限公司企業(yè)管理和法律事務(wù)處法律室 江西 南昌）

2017年5月3日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”)。該《指導(dǎo)意見》明確規(guī)劃了我國國有企業(yè)公司制改革與加強黨建工作的時間表，從時間上為國有企業(yè)改革設(shè)置了權(quán)威路標(biāo)。其中，法人治理結(jié)構(gòu)的完善是公司制改革的核心。同時，加強國有企業(yè)黨的建設(shè)與國有企業(yè)自身做大做強又有著必然的聯(lián)系。[1]基于此，準(zhǔn)確把握法人治理結(jié)構(gòu)與黨建工作的關(guān)系，審視國有企業(yè)在治理過程中出現(xiàn)的問題，促進(jìn)國有企業(yè)治理與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)同效應(yīng)，對完善中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度具有重要的意義。

一、國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)與黨建工作的協(xié)同障礙

習(xí)近平總書記曾強調(diào)，加強黨的建設(shè)是黨對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的重大政治原則，同時必須堅持建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的一貫方向。也就是說，加強黨建工作與公司法人治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同完善，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的應(yīng)有之義。而《指導(dǎo)意見》的出臺背景是國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)與黨建工作的協(xié)同出現(xiàn)障礙，部分國有企業(yè)尚未形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)與牢固的黨組織法定地位。權(quán)責(zé)不清、約束不夠、缺乏制衡等問題較為突出，黨組織弱化、淡化、邊緣化情況長期存在。

1.協(xié)同障礙的形成原因

之所以出現(xiàn)協(xié)同關(guān)系的障礙，大致可以歸納為主觀與客觀兩個方面的原因。

在主觀方面，一些國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子對改革存在以下的認(rèn)識錯誤：第一，將“政企分開”作擴大解釋，陷入“黨企分離”的誤區(qū)。作擴大解釋的原因在于普遍將廣義上的政府包含執(zhí)政黨。同時，混淆了黨建工作與行政權(quán)力干涉的本質(zhì)區(qū)別。黨依然是在企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的前提下發(fā)揮法人治理結(jié)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)核心與政治核心作用。一旦出現(xiàn)混淆，部分國有企業(yè)黨建工作就自然陷入弱化、淡化、邊緣化的狀態(tài)。第二，對國有企業(yè)公司制改革方向不明確。完善的公司法人治理體系應(yīng)當(dāng)包括治理結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分、運作機制與法人退出制度。而實踐中這三個方面的改革力度不夠強烈，特別是針對法人的市場退出制度，未根據(jù)不同國有企業(yè)的特點進(jìn)行細(xì)分，對破產(chǎn)制度的認(rèn)識還不夠。由此，制度的停擺造成大量僵尸企業(yè)的存在。

在客觀方面，國有企業(yè)進(jìn)行公司制改革以后，企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)與決策機制產(chǎn)生巨大變化，黨組織弱化與法人治理結(jié)構(gòu)失衡是不爭的事實。原因如下：第一，國有企業(yè)自身改制成本高、耗時長，完善法人治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)度緩慢。第二，黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位模糊。在法人治理結(jié)構(gòu)的完善過程中，國有企業(yè)黨組織地位與現(xiàn)行法律沒有對接，黨建工作成為擺設(shè)，無法可依。第三，黨管干部原則在法人治理結(jié)構(gòu)中的滲透落實錯位。有的國有企業(yè)存在黨委書記個人代替黨委集體參與干部管理的情況，還有的國有企業(yè)黨員隊伍缺乏經(jīng)營管理人才，無法參與重大問題決策。同時，黨組織在董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層中的監(jiān)督作用發(fā)揮不充分。

2.協(xié)同完善的思路

進(jìn)行國有企業(yè)公司制改革，既需要健全完善國有企業(yè)法人治理體系，推動市場化主體轉(zhuǎn)型，同時也需要堅持黨對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的政治底線。將黨建工作與法人治理結(jié)構(gòu)有機結(jié)合起來，明確和落實黨組織在國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。同時，鑒于《指導(dǎo)意見》已針對治理結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分進(jìn)行詳細(xì)的倡議，接下來應(yīng)當(dāng)逐步規(guī)范國有企業(yè)運作機制以及退出制度，做好黨建與國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同工作。

二、鞏固國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中黨組織的法定地位

依據(jù)現(xiàn)代公司法，企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)由“三會一層”組成。即，作為權(quán)力機構(gòu)的股東（大）會、作為決策機構(gòu)的董事會、作為監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)事會以及處于執(zhí)行層面的經(jīng)理階層?！吨笇?dǎo)意見》指出，黨組織要在2020年前牢固其在國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。將黨組織牢固地嵌入國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的命題便擁有重大的現(xiàn)實意義。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)與國有企業(yè)法人治理的有機統(tǒng)一

黨建工作嵌入國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是黨的領(lǐng)導(dǎo)在國有企業(yè)有效增強的現(xiàn)實性需要，理由如下：第一，國有企業(yè)黨組織是黨在國有企業(yè)建立的基層組織，以從嚴(yán)治黨推動從嚴(yán)治企，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)班子管理能力的同時，注重基層職工在職工代表大會的堡壘作用。第二，國有企業(yè)黨組織運用政治優(yōu)勢，保障企業(yè)思想、組織、政治上的需求。第三，黨組織通過滲透“三會一層”圍繞國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營問題開展工作，防止國有資產(chǎn)流失。

國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)融合黨建工作是國有企業(yè)做大做強的根本保證，理由如下：第一，國有企業(yè)通過黨建工作來把握國有企業(yè)改革的方向，使得改革方向朝著黨和國家的既定方針與政策貫徹落實，對提升企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益與行業(yè)競爭力，防治國有資產(chǎn)流失具有重大意義。第二，國有企業(yè)通過黨建工作優(yōu)化資源配置。市場經(jīng)濟(jì)是通過競爭機制實現(xiàn)資源配置的經(jīng)濟(jì)體制，而黨建工作通過黨的領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)政治資源配置到非公有制中去，積極激勵混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使國企產(chǎn)生帶頭效應(yīng)。

2.立法的銜接

《黨章》規(guī)定，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)立黨的基層組織，從五個方面要求黨組織政治核心作用，有效圍繞國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展工作。總的來說，對于重大問題，黨組織既不能繞開“三會一層”包辦決策，也不能不聞不問從而放松黨的領(lǐng)導(dǎo)。但是《黨章》僅是黨內(nèi)的規(guī)章制度，其只對黨員具有約束力，對外不具備任何法律效力。故而，要牢固黨組織處于法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位務(wù)必從法律層面著手，做好黨章與全國人大立法的銜接。特別是對《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的銜接，準(zhǔn)確定位黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的主體地位：黨組織不是董事會、監(jiān)事會的平行機構(gòu)，也不是高于股東大會的權(quán)力機構(gòu)，而是滲透“三會一層”的組織機構(gòu)。

三、健全國有企業(yè)法人治理體系

完善法人治理結(jié)構(gòu)是國有企業(yè)公司制改革的主旨，同時法人治理結(jié)構(gòu)也是公司制國有企業(yè)最優(yōu)的決策機制。在鞏固黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位、加強黨建工作的認(rèn)識基礎(chǔ)上，建議從兩個方面，建立健全國有企業(yè)法人治理體系，具體如下：

1.規(guī)范國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的運作機制

《指導(dǎo)意見》已針對治理結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分進(jìn)行細(xì)致的倡議，以期界限明確、相互制衡的“三會一層”權(quán)責(zé)劃分能夠成為法人治理結(jié)構(gòu)與黨建工作有效發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)的基礎(chǔ)。而“三會一層”運作機制同樣是法人治理結(jié)構(gòu)與黨建工作的重要保證，在國有企業(yè)公司制改革中應(yīng)當(dāng)注意以下幾點：第一，股東會或國有獨資企業(yè)的出資人機構(gòu)應(yīng)順應(yīng)市場化改革，轉(zhuǎn)變工作職能，減少行政權(quán)力干預(yù)，依照法律與公司章程通過市場機制行使權(quán)力。第二，加強董事會建設(shè)，應(yīng)特別關(guān)注獨立董事制度的完善。獨立董事花瓶化、虛位化突出，反思與重構(gòu)勤勉義務(wù)制度，保障獨立董事獨立性是加強董事隊伍建設(shè)的必然要求。第三，監(jiān)事會應(yīng)當(dāng)配合職工大會行使好監(jiān)督職能，從法律層面增設(shè)防御性條款，避免國有企業(yè)職工監(jiān)事的比例受到股東會或者出資機構(gòu)控制。第四，規(guī)范經(jīng)理層商事代理制度，防止國有資產(chǎn)通過善意取得制度流失。第五，堅持與完善“雙向進(jìn)入、交叉任職的”的領(lǐng)導(dǎo)體制，把黨管干部，從嚴(yán)治企落實到位。完全滲透“三會一層”，既要發(fā)揮黨組織在領(lǐng)導(dǎo)層面的領(lǐng)導(dǎo)與政治核心作用，也要堅實職工的堡壘作用。

2.規(guī)范國有企業(yè)法人的退出制度

健全的法人治理體系為企業(yè)自身選擇通暢的市場退出渠道。而市場退出制度應(yīng)當(dāng)從三個層面來討論：其一是政策性層面，主要是針對落后產(chǎn)能淘汰不了的大型國有僵尸企業(yè)。其二是法律層面，主要是針對《公司法》中適合重組的企業(yè)以及《破產(chǎn)法》中適格的破產(chǎn)重整、清算的企業(yè)。其三是資本市場，主要針對上市公司中的ST資困企業(yè)。[2]具體來說：第一，政策性層面，“多重組少破產(chǎn)”有利于解決職工安置問題。黨的十九大報告提出“加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值”的理念，一定程度上能夠起到緩解國有企業(yè)廣大職工安置問題，以轉(zhuǎn)崗來替代下崗，撫平社會情緒。第二，法律層面與資本市場層面，應(yīng)強化通過市場機制來解決企業(yè)法人退出問題。黨的十八屆三中全會提出“讓市場在資源配置中起決定性作用”的倡議，國有企業(yè)市場化主體轉(zhuǎn)型就應(yīng)當(dāng)推重市場環(huán)境中的競爭機制，遵循優(yōu)勝劣汰的市場法則，實現(xiàn)市場主體退出制度的市場化與法治化的統(tǒng)一。

[1]龔萬達(dá),孫秀崗.習(xí)近平國企黨建重要論述的三重意蘊[J].甘肅理論學(xué)刊,2017(5).

[2]李曙光.用市場化的方式解決危困企業(yè)問題[J].財經(jīng)界,2016(28).