試論黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的程序設(shè)計(jì)

□ 王建芹，肖寓方

（中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088）

2017年10月黨的十九大報(bào)告提出，要加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。與此相對(duì)應(yīng)，2018年2月中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018－2022年）》，預(yù)期到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。這一重要舉措表明了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)之全面性、完備性的要求進(jìn)一步提高。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度作為“提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與黨建實(shí)踐密切結(jié)合的‘試金石’與‘粘合劑’”［1］13，是建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系的一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)，是確保黨內(nèi)法規(guī)真正發(fā)揮實(shí)踐效果的重要舉措，必須受到重視。

一、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序的意義

（一）黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估是黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)建中的重要環(huán)節(jié)

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設(shè)擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，統(tǒng)籌推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)。通過(guò)建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系管黨治黨，是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的根本路徑?？茖W(xué)立規(guī)是構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系最基本的要求，同時(shí)也是嚴(yán)格執(zhí)規(guī)和全面守規(guī)的前提和基礎(chǔ)［2］。只有黨內(nèi)法規(guī)制度立得住、行得通、管得了，才能為黨的建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的硬件保障。

制度建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)同樣不可能一勞永逸，要使其具有長(zhǎng)久的生命力，必須對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定和執(zhí)行進(jìn)行系統(tǒng)性、機(jī)制性監(jiān)督，這一監(jiān)督機(jī)制是由備案、評(píng)估、清理等制度組成的復(fù)合型體系［3］13。據(jù)此，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》（以下簡(jiǎn)稱“《五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》”）強(qiáng)調(diào)，要積極開展黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估工作，并根據(jù)評(píng)估反饋情況及時(shí)修改完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)?？茖W(xué)系統(tǒng)地對(duì)已經(jīng)實(shí)施的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估旨在檢測(cè)實(shí)施的效果，有利于評(píng)估法規(guī)的質(zhì)量，檢視法規(guī)文本是否存在問(wèn)題，并根據(jù)實(shí)施的情況提出相應(yīng)的完善方案［1］19。這一過(guò)程可以對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)效做出客觀評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)將其作為啟動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)廢除、修改、重新修訂的前置程序，令其推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的準(zhǔn)確修改和及時(shí)廢止，從而提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷更新與優(yōu)化。

（二）規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序是評(píng)估制度落地的重要保障

制度的生命力在于實(shí)施，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度的落地才能實(shí)現(xiàn)評(píng)估制度的價(jià)值。而制度的實(shí)施不是一個(gè)隨意單一的過(guò)程，而是“由許多環(huán)節(jié)、步驟所組成的行為系統(tǒng)”［4］167，需要一定的順序、方式和手續(xù)。缺乏科學(xué)合理、客觀高效的過(guò)程設(shè)計(jì)，制度在實(shí)踐中就容易流為“鏡中月”“水中花”。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的程序是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度在實(shí)踐中具體運(yùn)行的方式、步驟、順序和時(shí)限等具體規(guī)定。需要注意的是，不同的黨內(nèi)法規(guī)之間必然會(huì)存在差異，如果黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序具體到只能評(píng)估一部特定的黨內(nèi)法規(guī)，那么這個(gè)程序在完成了某一個(gè)案的評(píng)估后便失去了作用，無(wú)法達(dá)到構(gòu)建評(píng)估制度的目的。為實(shí)現(xiàn)具體與普遍性的最佳平衡，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序應(yīng)當(dāng)是一個(gè)至少包括準(zhǔn)備、實(shí)施、完成三個(gè)階段在內(nèi)，適合各類黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估步驟、時(shí)間順序、方法組成的通用框架。規(guī)范的評(píng)估程序可以反復(fù)適用，從而保障黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估成為可持續(xù)的常態(tài)化工作，而且還能確保評(píng)估工作有序高效進(jìn)行。只有規(guī)范、完整地設(shè)計(jì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序，在評(píng)估活動(dòng)實(shí)施時(shí)才能有規(guī)可依、有序可循，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度才能真正具有實(shí)踐生命力。

（三）地方探索黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序?yàn)槿媛鋵?shí)評(píng)估制度起到積極推動(dòng)作用

《五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》雖然在原則上提出了積極開展黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估工作，但由于具體制度規(guī)范的缺失，使得當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估工作在操作上依據(jù)不足。目前，直接涉及評(píng)估工作的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)僅有《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱“《制定條例》”）第三十二條，該條規(guī)定了具有開展評(píng)估這一職權(quán)的主體是黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)、起草部門和單位，評(píng)估的內(nèi)容是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況及實(shí)施效果等原則性規(guī)定，具體的評(píng)估程序、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等尚未加以規(guī)范。近年來(lái)，一些地方黨委對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估工作進(jìn)行了積極的探索。其中，2017年11月，中共福建省委辦公廳和福建師范大學(xué)合作建立了全國(guó)首家黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)——福建省黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估中心，中心的主要任務(wù)是在中共福建省委的直接領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)福建省黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行實(shí)施后評(píng)估和清理，為黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的立、改、廢、釋提供服務(wù)［5］。2018年1月，中共四川省委辦公廳印發(fā)《省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估辦法》），明確了四川省委黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估程序：“在開展省委黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作時(shí)，應(yīng)首先成立評(píng)估小組。除相關(guān)專業(yè)人員外，還可根據(jù)需要，邀請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者、黨代表、基層黨員干部和群眾參與評(píng)估工作。評(píng)估小組應(yīng)制定評(píng)估方案，采用問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地考察、召開座談會(huì)、專家論證、案例分析等方式開展調(diào)查研究。在進(jìn)行評(píng)估分析后，形成實(shí)事求是、有參考價(jià)值的評(píng)估報(bào)告。評(píng)估完成后，對(duì)經(jīng)評(píng)估認(rèn)定為需要修改的省委黨內(nèi)法規(guī)，由牽頭執(zhí)行單位按照黨內(nèi)法規(guī)制定程序提出修改草案，經(jīng)省委審議批準(zhǔn)后發(fā)布。對(duì)經(jīng)評(píng)估認(rèn)定為應(yīng)當(dāng)廢止的省委黨內(nèi)法規(guī)，納入清理范圍并及時(shí)廢止，特別重大事項(xiàng)亟須暫緩執(zhí)行或者廢止的提請(qǐng)省委常委會(huì)會(huì)議審議。對(duì)經(jīng)評(píng)估認(rèn)定為需要進(jìn)一步明確條款具體含義或者適用范圍的省委黨內(nèi)法規(guī)，由牽頭執(zhí)行單位會(huì)同有關(guān)單位提出解釋建議，經(jīng)省委審定后予以發(fā)布”［6］。

自《五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》要求積極開展評(píng)估工作以來(lái)，由于規(guī)范的缺位，地方在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估上的進(jìn)展緩慢。福建省黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估中心的成立標(biāo)志著在評(píng)估工作的實(shí)施主體上引入了第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序的專業(yè)性、科學(xué)性提供了保障。中共四川省委印發(fā)的《評(píng)估辦法》將評(píng)估工作的程序主要設(shè)計(jì)為評(píng)估啟動(dòng)、方案制定、實(shí)際調(diào)查、形成評(píng)估報(bào)告、評(píng)估后回應(yīng)五個(gè)部分，為評(píng)估制度的落地提供規(guī)范依據(jù)，為開展評(píng)估工作的具體程序做出指導(dǎo)。在各省、直轄市、自治區(qū)大多未制定具體的評(píng)估辦法的現(xiàn)狀下，上述兩省的工作是地方在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序設(shè)計(jì)上的重要嘗試與探索，為地方的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估工作邁出了第一步。其中，《評(píng)估辦法》中規(guī)定的評(píng)估程序規(guī)范，不僅為四川省委黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估工作提供指引，還為各地的評(píng)估工作起到了積極的示范作用。誠(chéng)然，作為首次將黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序成文化的評(píng)估辦法，在評(píng)估程序上尚有不夠清晰的部分，但通過(guò)今后實(shí)踐的檢驗(yàn)，所收獲的反饋與改進(jìn)也將成為全面推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為制度的全面落實(shí)起到積極的作用。

二、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序設(shè)計(jì)的宏觀指導(dǎo)

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的程序規(guī)范關(guān)系到評(píng)估制度的實(shí)踐效果，也是評(píng)估能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵。鑒于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序的現(xiàn)狀，對(duì)評(píng)估程序必須加以規(guī)范，規(guī)范的評(píng)估程序一方面有利于保證評(píng)估結(jié)果的客觀公正，另一方面也有利于降低人力、時(shí)間等方面的成本。這就要求在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的程序設(shè)計(jì)加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，在這一意義上的側(cè)重點(diǎn)就是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序需要遵循的基本原則。與立法后評(píng)估程序原則的概念類似，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序的基本原則是指貫穿于整個(gè)實(shí)施后評(píng)估程序規(guī)范中，反映黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估活動(dòng)客觀規(guī)律和基本要求，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序的設(shè)計(jì)有普遍指導(dǎo)意義的規(guī)則體系［4］169。也就是說(shuō)，在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序規(guī)范的制定中應(yīng)當(dāng)始終遵循一定的客觀規(guī)律與要求，每一項(xiàng)程序規(guī)范都離不開這些原則的宏觀指導(dǎo)。這些原則分別是民主參與原則、公開性原則、合法性原則、科學(xué)性原則和參照性原則。

（一）民主參與原則

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序應(yīng)當(dāng)充分保障黨內(nèi)民主參與?！艾F(xiàn)代意義的政黨是代議制民主的產(chǎn)物，而由于黨員人數(shù)眾多，政黨本身通常也是以代議制的形式來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)”［7］。在黨的活動(dòng)實(shí)踐中，許多影響重大的決議均是由黨代會(huì)作出，而不是全體黨員公投決定。這樣的“代議”制度下可能產(chǎn)生的一個(gè)負(fù)面結(jié)果是少數(shù)人的決議無(wú)法反映全黨的意志甚至?xí)c之相悖，所以必須通過(guò)民主參與加以平衡。黨內(nèi)法規(guī)作為政黨自治的基本載體，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)黨的“整體意志”，獲得黨員的認(rèn)同，故評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)是否執(zhí)行得當(dāng)、實(shí)施效果是否良好，其評(píng)估程序的設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)需要黨內(nèi)民主參與。保障黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序中的黨內(nèi)民主參與，是堅(jiān)持黨員主體地位和踐行黨內(nèi)民主的必然要求，也是保障黨員參與權(quán)的重要手段。落實(shí)到具體程序規(guī)范中，一是應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許、鼓勵(lì)普通黨員在評(píng)估程序中提出自己的意見看法，尤其是關(guān)系到黨員的權(quán)利義務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)，更需要重視條文的實(shí)施對(duì)象——普通黨員的聲音；二是應(yīng)當(dāng)確保黨員提出的意見建議能有效地傳達(dá)到評(píng)估主體，并且能夠被真實(shí)地納入實(shí)質(zhì)考慮范圍，而不僅僅是“走過(guò)場(chǎng)”。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序還應(yīng)當(dāng)提供群眾民主參與互動(dòng)的機(jī)會(huì)。在黨內(nèi)法規(guī)的制定程序中，涉及群眾切身利益、關(guān)乎黨的建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)充分聽取群眾意見［3］10。同樣地，作為黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機(jī)制中的重要制度，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估中也應(yīng)當(dāng)在必要的時(shí)候充分聽取黨外人民群眾的意見。雖然黨內(nèi)法規(guī)的直接效力僅限于黨內(nèi)，但其輻射效應(yīng)深刻影響著國(guó)家治理的效果，所以涉及到人民群眾的切身利益和關(guān)乎黨的建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)必然需要征詢?nèi)嗣竦囊庖姟?/p>

基于黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部約束力和外溢效應(yīng)，在評(píng)估程序中注重黨內(nèi)和黨外民主參與，應(yīng)成為評(píng)估程序設(shè)計(jì)的基本原則之一。

（二）公開性原則

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度作為黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分，其自身也需要受到外界的監(jiān)督。根據(jù)《制定條例》的規(guī)定，具有開展評(píng)估這一職權(quán)的主體是黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)、起草部門和單位，在這樣一個(gè)“自訂自評(píng)”的制度中，如果其程序是在不公開的狀態(tài)下運(yùn)行的，那么評(píng)估的實(shí)施者則可能會(huì)為了自身的利益進(jìn)行所謂的“暗箱操作”。因此，只有堅(jiān)持程序公開，讓黨員和有切身利益關(guān)聯(lián)的群眾知悉黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序的每一步，對(duì)評(píng)估情況有充分的了解，才能督促評(píng)估者依法依規(guī)依紀(jì)進(jìn)行評(píng)估。

程序公開是保障民主參與的必要手段，在評(píng)估實(shí)踐中貫徹民主參與離不開程序公開的保障。程序不公開不透明，黨員就無(wú)從得知評(píng)估是如何進(jìn)行的，也無(wú)法知曉提出的意見建議是否有效傳達(dá)到評(píng)估職權(quán)主體，不知道意見建議是否被真實(shí)地納入評(píng)估工作的考量范圍。這樣黨員、群眾的民主參與積極性就會(huì)受到打擊，對(duì)民主參與及評(píng)估效果造成負(fù)面影響。

與此同時(shí)，程序公開有利于培養(yǎng)黨員的法治意識(shí)。通過(guò)程序公開，使參與者了解黨內(nèi)法規(guī)的依法治理原則，在實(shí)踐中學(xué)習(xí)與認(rèn)識(shí)依法依規(guī)治黨的重要意義。

（三）合法性原則

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序設(shè)計(jì)要求遵循合法性原則，這里的合法性不僅指符合國(guó)家法律法規(guī)，而且還要求符合黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。

憲法第五條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”黨章也明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。黨的建設(shè)和黨的工作都沒(méi)有超越憲法法律的特權(quán)，所以，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序應(yīng)當(dāng)且必須符合憲法和國(guó)家法律的規(guī)定。從黨內(nèi)規(guī)范角度來(lái)看，評(píng)估程序既是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度的一個(gè)部分，又是黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的一顆“螺絲釘”，需要符合黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。

（四）科學(xué)性原則

黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施后評(píng)估實(shí)質(zhì)上是效益評(píng)估和跟蹤評(píng)估，強(qiáng)調(diào)的維度主要在黨內(nèi)法規(guī)的操作性、執(zhí)行性、實(shí)效性和存在的問(wèn)題。為了減小誤差，使評(píng)估結(jié)果更準(zhǔn)確，需要科學(xué)地設(shè)計(jì)程序中的各個(gè)步驟。一方面，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行性、實(shí)施效果及存在的問(wèn)題，黨員作為黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范的對(duì)象最具發(fā)言權(quán)，所以在科學(xué)設(shè)計(jì)評(píng)估程序時(shí)一定要確保黨員參與達(dá)到合理的比例。另一方面，效益評(píng)估對(duì)程序設(shè)計(jì)的技術(shù)有一定要求，需要科學(xué)運(yùn)用到統(tǒng)計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等專業(yè)技術(shù)，對(duì)此可以吸收立法評(píng)估程序的經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)，邀請(qǐng)具有專門知識(shí)的人員參與。

（五）參照性原則

立足我國(guó)政治現(xiàn)實(shí)，黨內(nèi)法規(guī)因黨在國(guó)家政治中的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)作用而有了超越普通社會(huì)規(guī)范的功能與約束力。黨內(nèi)法規(guī)雖然不是嚴(yán)格意義上的國(guó)家法律，但因其“政治影響”的外溢效應(yīng)，它在一定程度上實(shí)質(zhì)性地規(guī)制著政府的行政，具有極強(qiáng)的“法屬性”和“法功能”，從而成為極具特色的“本土法規(guī)范”［8］。同時(shí)，立法后評(píng)估制度與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度的重心也一致，都是評(píng)估立法／黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施情況與效果。所以，在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的程序設(shè)計(jì)上可以適當(dāng)參考立法后評(píng)估制度程序。

立法后評(píng)估工作在我國(guó)已經(jīng)比較成熟，對(duì)于法律法規(guī)的評(píng)估趨于常態(tài)化，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富。根據(jù)我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估現(xiàn)狀可以了解到，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的制度供給本身是有缺失的，而且在評(píng)估工作上的進(jìn)展十分緩慢，各地仍然處于“摸著石頭過(guò)河”或者觀望的狀態(tài)。因此，在建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度過(guò)程中，參考與學(xué)習(xí)立法后評(píng)估制度，特別是地方立法后評(píng)估已經(jīng)積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于剛剛起步的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度的發(fā)展與完善，具有很強(qiáng)的借鑒意義。在沒(méi)有完備的法規(guī)指引及成熟的范例參考的情況下，參照和借鑒國(guó)家立法后評(píng)估程序是必要且可行的。

三、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序設(shè)計(jì)的具體措施

（一）黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序的設(shè)計(jì)框架

1.黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序的三個(gè)階段

在理論和實(shí)踐中，對(duì)于立法評(píng)估的程序的階段設(shè)計(jì)一般有兩種觀點(diǎn)。其一是將立法后評(píng)估分為準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和評(píng)估報(bào)告形成三個(gè)階段，以此方法劃分的多見于地方立法后評(píng)估實(shí)踐，如《廈門市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》《廣東省政府規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定》等。另有學(xué)者將立法后評(píng)估的基本程序分為啟動(dòng)和準(zhǔn)備、評(píng)估方案實(shí)施和結(jié)果運(yùn)用／評(píng)估報(bào)告的回應(yīng)三個(gè)階段［9］28。兩種觀點(diǎn)的關(guān)鍵差別在于是否將評(píng)估結(jié)果運(yùn)用／評(píng)估報(bào)告的回應(yīng)納入評(píng)估程序。地方的規(guī)定中將回應(yīng)單獨(dú)列于評(píng)估程序之外，其合理性在于評(píng)估程序本身是一個(gè)對(duì)被評(píng)估的法律法規(guī)沒(méi)有任何約束力的程序，只作技術(shù)性的評(píng)價(jià)——根據(jù)地方立法后評(píng)估實(shí)踐的這一本質(zhì)特性，評(píng)估程序在得出完整的評(píng)估報(bào)告之時(shí)結(jié)束。在這一觀點(diǎn)下，對(duì)評(píng)估結(jié)果的回應(yīng)對(duì)立法是有拘束力的，自然不應(yīng)當(dāng)置于評(píng)估程序之內(nèi)，而將回應(yīng)作為評(píng)估程序最后一個(gè)步驟的支持理由，則是評(píng)估制度的宗旨使然。立法評(píng)估的宗旨在于提升立法質(zhì)量，對(duì)評(píng)估報(bào)告的回應(yīng)是將評(píng)估工作與“立、改、廢”進(jìn)行銜接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！皬哪撤N意義上說(shuō)，評(píng)估報(bào)告僅僅是反映了法律、法規(guī)實(shí)施中的問(wèn)題，為法律、法規(guī)的修改、廢止和重新制定，為執(zhí)法機(jī)關(guān)加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法措施提供了潛在的可能性，將這個(gè)可能性轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的重要階段就是立法后評(píng)估報(bào)告的回應(yīng)機(jī)制”［4］192。如果在程序中將這一階段除去，程序就無(wú)法體現(xiàn)立法評(píng)估的宗旨和意義，就不能被認(rèn)為是一個(gè)完整的程序。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序的考量與立法評(píng)估非常相似，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將對(duì)評(píng)估報(bào)告的回應(yīng)列入黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序的最后一步。因此，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序可以分為三個(gè)階段，分別是啟動(dòng)與準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、報(bào)告與回應(yīng)階段。

（1）啟動(dòng)與準(zhǔn)備階段

在首個(gè)階段的程序設(shè)計(jì)上，最需要注意的有兩個(gè)地方：一是啟動(dòng)的時(shí)間與主體。在黨內(nèi)法規(guī)生效實(shí)施后，應(yīng)當(dāng)在何時(shí)啟動(dòng)評(píng)估程序，直接關(guān)系到能否得出全面且科學(xué)的評(píng)估數(shù)據(jù)。時(shí)間過(guò)短會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施中可能出現(xiàn)的問(wèn)題尚未暴露，過(guò)長(zhǎng)則可能造成問(wèn)題已經(jīng)產(chǎn)生較嚴(yán)重的負(fù)面影響，皆不利于黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展。確定評(píng)估程序啟動(dòng)時(shí)間的棘手之處在于由于缺乏評(píng)估實(shí)例，目前無(wú)法確定“合理”啟動(dòng)的具體時(shí)間節(jié)點(diǎn)，有待實(shí)踐的探索。另外，除了定期評(píng)估外，不定期評(píng)估也是應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題。除了啟動(dòng)時(shí)間以外，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估程序的啟動(dòng)主體也應(yīng)當(dāng)在啟動(dòng)前確定。現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了評(píng)估的主體是黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)、起草部門和單位，但是啟動(dòng)主體是否與評(píng)估主體一致、啟動(dòng)主體與評(píng)估程序的關(guān)系是監(jiān)督還是參與，都沒(méi)有明確的規(guī)定。啟動(dòng)主體問(wèn)題研究的意義在于探索評(píng)估程序應(yīng)當(dāng)是單一觸發(fā)機(jī)制還是多重觸發(fā)機(jī)制。多重觸發(fā)可以包括由執(zhí)行部門反饋啟動(dòng)、由黨員或群眾申請(qǐng)啟動(dòng)、上位黨規(guī)變動(dòng)引起自然啟動(dòng)等，在此觸發(fā)機(jī)制下，啟動(dòng)的主體與時(shí)間具有聯(lián)動(dòng)關(guān)系。這類根據(jù)情況和形勢(shì)變化下所啟動(dòng)的評(píng)估也被稱為不定期評(píng)估，在立法評(píng)估中已經(jīng)受到非常廣泛的運(yùn)用［9］29。

第二個(gè)需要注意的是評(píng)估方案的制定，這不僅是準(zhǔn)備階段的重要工作，更是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序的核心。合理制定評(píng)估方案不僅是程序要求，更是構(gòu)建實(shí)施后評(píng)估制度的重要實(shí)體要求。評(píng)估方案是評(píng)估制度各大重要議題的綜合體現(xiàn)，涉及到的問(wèn)題有評(píng)估目的的闡明、評(píng)估內(nèi)容的界定、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定、評(píng)估方法的選擇等，要解決評(píng)估工作是什么、為什么、怎么辦等問(wèn)題，同時(shí)還需要規(guī)劃好評(píng)估實(shí)施過(guò)程的每個(gè)步驟、評(píng)估的后勤保障等。

（2）實(shí)施階段

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序的實(shí)施階段主要開展的工作是評(píng)估方案的落實(shí)，即根據(jù)方案的指導(dǎo)來(lái)收集待評(píng)估的黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施前后的信息，得到黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的基本情況，并對(duì)收集到的原始數(shù)據(jù)與信息資料進(jìn)行初步分析，得出初步的結(jié)論。在信息收集過(guò)程中，需要注意信息來(lái)源的廣度、深度，同時(shí)要注意信息來(lái)源的可靠性和完整性［4］189。這不僅對(duì)評(píng)估方案提出了較為嚴(yán)格的要求，也對(duì)信息收集者的收集能力、鑒別篩選能力提出了高要求。

評(píng)估的結(jié)果是由分析得出的，所以對(duì)收集到的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分析需要審慎考量。根據(jù)立法后評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，分析的過(guò)程既可能是委托第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行，也可能由原制定機(jī)構(gòu)、起草部門或單位及其設(shè)立的下屬機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行［10］。實(shí)踐中，福建省已經(jīng)率先由省委與高校建立了專業(yè)的黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估中心，這一“共建”機(jī)構(gòu)是第三方機(jī)構(gòu)與原制定起草機(jī)構(gòu)評(píng)估的折衷，既可以吸取專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí)與專門技術(shù)進(jìn)行科學(xué)分析，也可以結(jié)合制定者的原意來(lái)分析實(shí)踐效果，是一項(xiàng)有益的嘗試。在分析時(shí)，也應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)工具、定性與定量結(jié)合等方法對(duì)信息進(jìn)行“深度加工”，得出較為初級(jí)的有效反映普遍情況的分析結(jié)論。

（3）報(bào)告與回應(yīng)階段

評(píng)估的初步分析結(jié)論不是評(píng)估結(jié)果的最終呈現(xiàn)形式，還需要整理撰寫出評(píng)估報(bào)告。一份完整的評(píng)估報(bào)告必須是評(píng)估工作的全面體現(xiàn)，要包括“評(píng)估目的、評(píng)估程序、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估依據(jù)、評(píng)估結(jié)論以及評(píng)估結(jié)果分析等基本情況”［4］191。評(píng)估報(bào)告最精華的部分是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的總結(jié)、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和黨內(nèi)法規(guī)的各項(xiàng)成本與效益的衡量，在撰寫時(shí)一定要客觀準(zhǔn)確描述。

對(duì)于完成的評(píng)估報(bào)告，還需要考慮是否公開。由于涉及黨員利益，所以有必要在黨內(nèi)公開；對(duì)關(guān)切群眾利益的黨內(nèi)法規(guī)，其評(píng)估報(bào)告也有必要向民眾公開。其中的例外則是涉及黨的秘密時(shí)不宜公開，但“黨的秘密”范圍需要進(jìn)行嚴(yán)格限制，否則可能成為拒絕公開評(píng)估報(bào)告的借口。

評(píng)估報(bào)告完成并公開后，有關(guān)機(jī)構(gòu)、部門應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)估報(bào)告作出回應(yīng)?；貞?yīng)的形式主要有下列幾種：制定新的黨內(nèi)法規(guī)、修改被評(píng)估的黨內(nèi)法規(guī)、廢止被評(píng)估的黨內(nèi)法規(guī)以及在被評(píng)估的黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行上加強(qiáng)溝通與落實(shí)。

2.黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的簡(jiǎn)易程序

各省、自治區(qū)、直轄市制定的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量繁多，如果每一部都按照正式的評(píng)估程序進(jìn)行評(píng)估，將極大地耗費(fèi)人力物力，并影響到評(píng)估效率。有些黨內(nèi)法規(guī)條文數(shù)目不多，所涉事項(xiàng)也不復(fù)雜，文本較為簡(jiǎn)單，對(duì)于這樣的黨內(nèi)法規(guī)，可以考慮適用簡(jiǎn)易程序。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序的簡(jiǎn)易程序，主要在評(píng)估方案和信息收集的程序上予以簡(jiǎn)化。在信息來(lái)源的廣度和深度方面都可以適當(dāng)放松要求，比如在信息收集上選擇座談會(huì)、征求意見等易為操作的辦法，不必多種方法并用，而且應(yīng)選擇收集周期短的方法，從而獲得簡(jiǎn)易程序的快速便捷之裨益。

（二）黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序設(shè)計(jì)的工作開展

1.黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序設(shè)計(jì)工作開展的兩條主線

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序的優(yōu)劣體現(xiàn)于評(píng)估程序投入實(shí)踐的效果，只有經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的程序才是符合要求的程序。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序設(shè)計(jì)的實(shí)踐開展應(yīng)當(dāng)遵循以下兩條主線：

（1）整體統(tǒng)一，具體細(xì)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的對(duì)象主要是各省、直轄市、自治區(qū)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，由于地區(qū)差異，目前各地的黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估程序完全是由地方自行設(shè)計(jì)的，其合理性在于“省情”的不同，其所制定的黨內(nèi)法規(guī)本身存在差異，黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施中也會(huì)因地域不同而產(chǎn)生不同的效果。但地方完全自行設(shè)計(jì)評(píng)估程序的弊端也較為明顯，比如，對(duì)于同一類型的黨內(nèi)法規(guī)，即使規(guī)范文本相似、實(shí)施效果雷同，由于評(píng)估程序設(shè)計(jì)的不同以及評(píng)估程序在實(shí)施中對(duì)評(píng)估者操作的嚴(yán)寬標(biāo)準(zhǔn)要求不一，可能會(huì)得出不同的評(píng)估結(jié)果。此外，地方在評(píng)估程序設(shè)計(jì)上的過(guò)度自主化可能會(huì)拉大各地在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展上的差距。所以在總體上，應(yīng)當(dāng)尋求一個(gè)較為統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序的框架，所有的省、直轄市、自治區(qū)的評(píng)估程序設(shè)計(jì)工作都應(yīng)當(dāng)在這個(gè)統(tǒng)一的框架內(nèi)進(jìn)行，再根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況對(duì)框架進(jìn)行局部的調(diào)整，以適應(yīng)地域的特點(diǎn)。

（2）局部先行，逐漸推廣。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中的新興事物，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可循，所以可以充分開展評(píng)估試點(diǎn)工作?！跋刃邢仍嚒钡哪Ｊ皆谖覈?guó)有著較深厚的傳統(tǒng)，從經(jīng)濟(jì)改革到地方立法，都始終積極地進(jìn)行著嘗試，這一做法非常符合我國(guó)在實(shí)務(wù)中“向上負(fù)責(zé)”的政治體制與治理模式［11］。地方上的“試驗(yàn)”往往可以作為發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)，所以可以先在特定的省、直轄市、自治區(qū)進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估的試點(diǎn)，再通過(guò)“先試先行”的實(shí)踐檢驗(yàn)得出較為成熟的程序之后，逐漸向全國(guó)推廣，這樣既可以避免全國(guó)各個(gè)省、直轄市、自治區(qū)在“摸著石頭過(guò)河”的評(píng)估程序設(shè)計(jì)中出現(xiàn)不必要的重復(fù)錯(cuò)誤，又可以使各地收獲評(píng)估程序設(shè)計(jì)試驗(yàn)的創(chuàng)新“紅利”。

2.注重黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序與其他制度程序的融合

在黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制中，評(píng)估制度包括立規(guī)前評(píng)估和立規(guī)中評(píng)估。評(píng)估制度的全面落實(shí)除了依托黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序外，還離不開實(shí)施后評(píng)估程序與立規(guī)前評(píng)估程序、立規(guī)中評(píng)估程序的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。從黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的宏觀層面看，制定、修改、廢止、解釋、評(píng)估、清理、備案等制度的齊頭并進(jìn)，尤其是評(píng)估制度、清理制度和備案制度三者的協(xié)同發(fā)展，是黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量與效益的重要保障。所以，在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估程序的設(shè)計(jì)工作中，既要重視與立規(guī)前評(píng)估程序、立規(guī)中評(píng)估程序的融合，也要重視實(shí)施后評(píng)估制度與其他黨內(nèi)法規(guī)制度的融合，以完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。

（作者說(shuō)明：在本文的成文過(guò)程中，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院法律碩士章逸琦同學(xué)提出了許多寶貴意見，在此表示衷心感謝?。?/p>