新常態(tài)下實行更加有利于實體經(jīng)濟發(fā)展的政策措施研究
——以廣西糖業(yè)二次創(chuàng)業(yè)為例

□ 莫仲寧，劉 深，黃毅菲，劉志超

（1.中共廣西區(qū)委黨校、廣西行政學院，廣西 南寧 530021；2.廣西教育研究院，廣西 南寧 530022；3.廣西教育廳，廣西 南寧 530022）

一、新常態(tài)下創(chuàng)新廣西糖業(yè)發(fā)展政策問題的提出

（一）中央近年的決策部署都將實體經(jīng)濟的發(fā)展置于突出的位置

發(fā)展實體經(jīng)濟對提供就業(yè)崗位、改善人民生活、拉動消費、促進內(nèi)需、穩(wěn)定社會以及實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展具有重要意義。發(fā)展實體經(jīng)濟是決勝全面建成小康社會、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、建設社會主義現(xiàn)代化強國的根本保證。為此，中央近年的決策部署都將實體經(jīng)濟的發(fā)展置于突出的位置。黨的十八大報告指出：要“牢牢把握發(fā)展實體經(jīng)濟這一堅實基礎，努力營造鼓勵腳踏實地、勤勞創(chuàng)業(yè)、實業(yè)致富的社會氛圍?！保?］中央強調(diào)要大力發(fā)展實體經(jīng)濟，強化社會物質(zhì)經(jīng)濟基礎，從國家戰(zhàn)略的層面明確了促進實體經(jīng)濟發(fā)展是我國宏觀經(jīng)濟的主要任務。2017年3月7日，習近平總書記在參加十二屆全國人大五次會議遼寧代表團審議時強調(diào)：“不論經(jīng)濟發(fā)展到什么時候，實體經(jīng)濟都是我國經(jīng)濟發(fā)展、在國際經(jīng)濟競爭中贏得主動的根基”［2］。黨的十九大報告明確指出：“建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強我國經(jīng)濟質(zhì)量優(yōu)勢?！保?］黨的十九大為我國經(jīng)濟發(fā)展指明了方向，明確了著力點。研究新常態(tài)下更加有利于實體經(jīng)濟發(fā)展的系列配套政策，對于我國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。

（二）食糖是關系國計民生的重要戰(zhàn)略物資，廣西糖業(yè)發(fā)展事關國家食糖供應安全大局

糖是人類消費的必需品，食糖是關系國計民生的重要戰(zhàn)略物資。食糖的消費是剛性的，食糖產(chǎn)業(yè)具有糧食安全的特性。我國每年對糖的需求量為1500萬噸以上。目前，國內(nèi)的糖產(chǎn)量一直徘徊在1000萬噸左右，缺口500萬噸左右。廣西糖業(yè)經(jīng)過30多年的發(fā)展，形成了規(guī)模比較大和產(chǎn)業(yè)鏈比較完整的產(chǎn)業(yè)，廣西的甘蔗種植面積、機制糖產(chǎn)量均位于全國首位，占全國60%以上份額，廣西是我國最大和最主要的蔗糖生產(chǎn)基地，為全國食糖供給安全作出了重要貢獻。可以說，廣西糖就是中國糖，廣西糖業(yè)的興衰關系到中國糖業(yè)的興衰，廣西糖業(yè)發(fā)展事關國家食糖供應安全大局。

（三）嚴防我國糖業(yè)重蹈大豆產(chǎn)業(yè)全軍覆沒的風險，創(chuàng)新廣西糖業(yè)發(fā)展的政策已成當務之急

21世紀第一個10年，我國大豆產(chǎn)業(yè)在進口大豆沖擊下陷入困境幾近全軍覆沒。我國大豆產(chǎn)業(yè)潰退的原因是多方面的，其中一個深刻教訓是，我們對我國農(nóng)產(chǎn)品面臨的國際競爭估計不足，當我國大豆產(chǎn)業(yè)受到進口大豆毀滅性打擊時，未能及時采取切實有效的支持政策和救濟措施［4］?！笆濉币詠恚覈菢I(yè)發(fā)展形勢發(fā)生了很大變化，廣西糖業(yè)進入倒逼轉(zhuǎn)型升級的關鍵時期。2012/13年—2014/15年連續(xù)三個榨季，廣西制糖企業(yè)總虧損高達60億元，有近一半的制糖企業(yè)經(jīng)營陷入困境。蔗農(nóng)種植意愿明顯下降，種植面積大幅萎縮，糖料蔗種植面積連續(xù)三個榨季下滑，從2012年的最高值112.8萬公頃下降到2017年的74.7萬公頃。廣西糖料蔗種植面積大幅度減少，將會產(chǎn)生不可挽回的嚴重后果，最終有可能導致中國糖業(yè)發(fā)展重蹈大豆產(chǎn)業(yè)的覆轍，食糖消費將受制于人，嚴重影響我國食糖的供給安全。2015年，中共廣西壯族自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府決定推進糖業(yè)二次創(chuàng)業(yè)，出臺了《廣西糖業(yè)二次創(chuàng)業(yè)總體方案（2015—2020年）》，提出到2020年建成500萬畝經(jīng)營規(guī)模化、種植良種化、生產(chǎn)機械化、水利現(xiàn)代化的糖料蔗基地的目標任務，旨在推動廣西糖業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)降成本、增效益，增強可持續(xù)發(fā)展能力和國際競爭力，標志著廣西糖業(yè)發(fā)展思路的重大轉(zhuǎn)變。在我國經(jīng)濟新常態(tài)下，廣西糖業(yè)受國內(nèi)外市場的不確定性影響仍然較大，研究廣西糖業(yè)二次創(chuàng)業(yè)出現(xiàn)的新情況、新問題，創(chuàng)新廣西糖業(yè)發(fā)展的政策已成當務之急。

二、廣西糖業(yè)發(fā)展狀況分析

（一）糖料蔗種植布局優(yōu)化，生產(chǎn)水平不斷提高

廣西作為全國最大的糖料蔗種植區(qū)，2000—2016年甘蔗種植面積、總產(chǎn)量居全國第一。廣西共有93個縣（市、區(qū)）種植糖料蔗，經(jīng)過多年發(fā)展，廣西糖料蔗種植布局得到不斷優(yōu)化，形成了重點發(fā)展崇左、南寧、來賓、柳州糖料蔗生產(chǎn)優(yōu)勢區(qū)域，鞏固發(fā)展貴港、北海、欽州、防城港等仍具生產(chǎn)優(yōu)勢的老蔗區(qū)，因地制宜發(fā)展河池、百色蔗區(qū)的產(chǎn)業(yè)基本布局。廣西是我國糖料蔗最大的主產(chǎn)區(qū)。2000年以來，廣西糖料蔗總產(chǎn)量增長幅度較大，甘蔗產(chǎn)量增長了1.54倍，同期，廣東增長18.04%，云南增長22.40%（見圖1）。

圖1 2000—2016年廣西、廣東、云南甘蔗產(chǎn)量情況（單位：萬噸）

（二）糖業(yè)發(fā)展模式逐步轉(zhuǎn)變，制糖工業(yè)實力不斷增強

近10多年來，廣西制糖工業(yè)發(fā)展步伐加快，企業(yè)技術進步持續(xù)提升，產(chǎn)品結構加快調(diào)整和優(yōu)化，食糖深加工取得突破，名牌產(chǎn)品市場占有率不斷提高，廣西糖業(yè)經(jīng)濟實力不斷增加。制糖工業(yè)規(guī)模逐年擴大。經(jīng)過多年現(xiàn)代企業(yè)制度改革和企業(yè)戰(zhàn)略性重組，到2016/17榨季廣西有制糖企業(yè)（集團）28家，實際開工糖廠92家，額定日榨蔗能力約63萬噸，單廠平均日榨蔗能力6848噸，日榨蔗能力萬噸以上糖廠24家，最大產(chǎn)能的東門南華糖業(yè)有限責任公司日榨蔗能力23萬噸。廣西制糖工業(yè)產(chǎn)能不斷提升，總?cè)照フ崮芰?000/01榨季的29萬噸提升至2016/17榨季的63萬噸，年均增長4.93%。單廠平均日榨蔗能力從2000/01榨季的2861噸，增長至2016/17榨季的6848噸，增長了約1.23倍，生產(chǎn)能力大幅提升。成品糖產(chǎn)量不斷增加。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2016年廣西成品糖產(chǎn)量達到914.68萬噸，相比2000年的325.76萬噸增長了1.81倍，年均增長6.67%；廣西成品糖產(chǎn)量在全國的占比從2000年的46.54%，提升至2016年的63.38%，增長了16.84個百分點，并一直保持總量占全國60%以上的水平。廣西糖業(yè)在全國的主導地位進一步穩(wěn)固。制糖工業(yè)產(chǎn)值增長。2000—2016年，廣西制糖工業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值一路攀升，從97.17億元增長至2016年的679.79億元，年均名義增長12.93%。制糖工業(yè)在“十一五”期間不斷擴產(chǎn)能提質(zhì)量，全區(qū)制糖企業(yè)的規(guī)?；图s化程度持續(xù)提高，甘蔗循環(huán)經(jīng)濟成果初顯，工業(yè)總產(chǎn)值實現(xiàn)較大幅度的增長，年均增長20.08%，利潤水平也出現(xiàn)了一輪跨越式提升，年均增長17.16%，該趨勢一直延續(xù)到了“十二五”初期。此后，整體趨勢受國際糖價下滑的影響而有所放緩，2016年制糖工業(yè)總產(chǎn)值名義增長率僅約為4.10%。

（三）糖業(yè)持續(xù)為廣西貢獻著較高額度的財稅收入

作為廣西的重要支柱產(chǎn)業(yè)之一，糖業(yè)持續(xù)為廣西貢獻著較高額度的財稅收入。如表1所示，2016年，制糖業(yè)企業(yè)的應交增值稅總值為21.31億元，占全部工業(yè)企業(yè)總額的3.32%。跟其他各行業(yè)的工業(yè)企業(yè)相比，糖業(yè)稅收貢獻水平在40余個主要工業(yè)行業(yè)分類中位列第9，在廣西工業(yè)行業(yè)企業(yè)中占據(jù)舉足輕重的地位。

表1 2016年廣西應交增值稅排位前十的工業(yè)行業(yè)

（四）糖業(yè)是廣西鄉(xiāng)村吸納勞動力數(shù)量最多的就業(yè)項目，促進了農(nóng)民增收，為廣西鄉(xiāng)村振興和扶貧事業(yè)做出了巨大貢獻

蔗糖產(chǎn)業(yè)是種植與加工有機結合、工農(nóng)結合、跨越一二三產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)聯(lián)動的產(chǎn)業(yè)。蔗糖產(chǎn)業(yè)是廣西鄉(xiāng)村吸納勞動力數(shù)量最多的就業(yè)項目。據(jù)國家商務部資料，廣西直接種蔗農(nóng)民達850多萬人，涉蔗農(nóng)民2000多萬，“十二五”時期全區(qū)年均種蔗收入近300億元。再根據(jù)布瑞克農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)庫的調(diào)查數(shù)據(jù)，2000—2016年間，廣西甘蔗的種植收入水平在波動中持續(xù)提升（見圖2），從2000年的839元/畝，增長至2016年的2666元/畝。而且，從近年的情況看，種植甘蔗的每畝收入在主要經(jīng)濟作物中位居前列。2016年，種植甘蔗的收入是同期種植花生的1.73倍，是種植木薯的3.25倍。

圖2 2000—2016年廣西主要經(jīng)濟作物種植收入情況（單位：元/畝）

結合統(tǒng)計年鑒中農(nóng)村居民人均農(nóng)業(yè)收入、農(nóng)村居民總量、甘蔗種植面積總量等數(shù)據(jù)，可以大致估算出各年份廣西甘蔗種植為農(nóng)民創(chuàng)造的收益，以及占全區(qū)農(nóng)民農(nóng)業(yè)總收入的比例。由估算結果可以看出，種蔗收入占比在2000—2016年間呈現(xiàn)出一定的增長趨勢。2000年農(nóng)民甘蔗種植的收入為839元/畝，2016年為2666元/畝，年平均1547.4元/畝；2000年甘蔗種植總收入占農(nóng)村居民農(nóng)業(yè)總收入之比估算值27.82%，2016年為62.64%（見表2）。受到每年收成和甘蔗收購價格等因素的影響，種蔗收入占比的估算值仍基本保持在60%左右，體現(xiàn)出甘蔗種植為廣西農(nóng)民提供了重要農(nóng)業(yè)收入來源。

廣西一些貧困縣財稅收入的最主要來源是制糖企業(yè)上繳的稅收，糖業(yè)成為這些地方實現(xiàn)精準脫貧的重要支撐。2016年廣西的食糖生產(chǎn)縣中，有23個國家脫貧攻堅重點縣、19個省級脫貧攻堅縣和6個邊境縣，有超過10個縣財政收入來自糖業(yè)比重高于10%，其中扶綏縣占比達到46%［5］。糖業(yè)為貧困縣扶貧事業(yè)和鄉(xiāng)村各項事業(yè)的發(fā)展做出了貢獻。

表2 2000—2016年廣西甘蔗種植為農(nóng)村居民創(chuàng)造的收入情況

三、新常態(tài)下廣西糖業(yè)二次創(chuàng)業(yè)面臨的困難和問題分析

從廣西糖業(yè)發(fā)展歷程來看，2011年、2012年國際貿(mào)易環(huán)境風云變化，國內(nèi)外糖價低迷且波動不定，國內(nèi)糖料生產(chǎn)成本高企，大量進口原糖難以有效控制，在這種背景下，廣西糖業(yè)內(nèi)外交困、發(fā)展受阻，整個產(chǎn)業(yè)顯露出從成熟期滑向衰退期的態(tài)勢，人們對糖業(yè)“?！迸c“不?！钡挠懻撀曇舴浩?，廣西糖業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。為此，廣西提出全力推動糖業(yè)二次創(chuàng)業(yè)，以下主要從國際視角，對經(jīng)濟新常態(tài)下正處于二次創(chuàng)業(yè)的廣西糖業(yè)發(fā)展面臨的問題深入分析。綜合考慮甘蔗、成品蔗糖產(chǎn)量，及相關產(chǎn)品在參與國際貿(mào)易中的活躍程度，本文選取巴西、泰國和澳大利亞等三個主產(chǎn)國作為比較對象。

（一）甘蔗種植生產(chǎn)差距大，沒有形成規(guī)模效益

廣西甘蔗種植面積及產(chǎn)量占全國三分之二，本文在研究中統(tǒng)籌考慮廣東、海南、云南等地蔗區(qū)，在分析中國與巴西、泰國、澳大利亞主要產(chǎn)糖國的差異時，也反映廣西作為中國主要蔗區(qū)的差異情況。

1.甘蔗種植面積和甘蔗產(chǎn)量差距大

總體而言，我國甘蔗種植面積和產(chǎn)量與巴西相比，仍存在巨大差距（見表3）。一是甘蔗種植面積的差距。目前世界上甘蔗種植面積最大的是巴西，2016年占世界主要產(chǎn)糖國（中國、巴西、泰國、澳大利亞）的75.97%，中國占11.34%（其中，廣西占7.07%）。二是甘蔗總產(chǎn)量的差距。四個主產(chǎn)國中，2000年甘蔗總產(chǎn)量的國別占比分別為巴西68.43%、中國14.33%、泰國11.34%、澳大利亞5.90%，2016年分別為巴西76.37%、中國11.31%、泰國8.69%、澳大利亞3.63%。期間，巴西甘蔗產(chǎn)量在四國中的比例提升了7.94個百分點，而中國則相對減少了3.02個百分點。廣西產(chǎn)量在2000年占6.16%，2016年占7.41%，增加了1.25個百分點。由此可見，中國作為甘蔗主產(chǎn)國，廣西作為甘蔗主產(chǎn)地，因甘蔗種植規(guī)模和甘蔗產(chǎn)量占比不高，甘蔗原料自給率從90%左右下降到如今的60%左右，使得中國對國際甘蔗糖定價的話語權受到嚴重影響。

表3 2000—2016年中國及巴西、泰國、澳大利亞等主要產(chǎn)糖國的甘蔗種植面積和總產(chǎn)量比較

2.甘蔗種植面積萎縮成為常態(tài)

受種蔗收益逐年下降的影響，2012年以來廣西甘蔗種植面積不斷下滑成為常態(tài)。自2011年平均食糖價格上破7000元/噸的最高價，此后糖價震蕩回落，2014年曾一度下破4000元/噸，突破制糖工業(yè)的成本線，導致糖料蔗收購價跟隨下滑，而同期各項生產(chǎn)要素的價格不斷上升，糖料蔗種植成本大幅增加，使得蔗農(nóng)利益嚴重受損，種植積極性下降，崇左、來賓等主要產(chǎn)糖區(qū)持續(xù)出現(xiàn)糖料蔗種植面積減少現(xiàn)象。全區(qū)糖料蔗種植面積從2012年的最高值112.8萬公頃下降到2017年的74.7萬公頃，不但不能滿足廣西制糖工業(yè)的原料需求，而且難以支撐我國年度食糖消費市場保有量1000萬噸的原料需求，影響了我國糖料蔗自給率，進而影響我國食糖安全。

表4 2006—2016年中國廣西、廣東與巴西、泰國、澳大利亞等主要產(chǎn)糖國甘蔗單產(chǎn)比較（單位：噸/公頃）

（二）甘蔗單產(chǎn)總體偏低，甘蔗種植未形成競爭優(yōu)勢

2016年廣西的單位面積甘蔗產(chǎn)量達到78.46噸/公頃，分別比巴西和泰國多出約3.29噸/公頃和13.01噸/公頃；分別比廣東和澳大利亞少約12.93噸/公頃和19.81噸/公頃。廣西甘蔗單位面積產(chǎn)量與發(fā)達省和發(fā)達國家存在明顯差距（見表4）。

（三）甘蔗種植和制糖工業(yè)成本居高，糖業(yè)整體競爭力不強

廣西具備發(fā)展糖業(yè)的自然資源稟賦條件，但與巴西、泰國和澳大利亞等國相比，還不盡理想，甘蔗生產(chǎn)基本靠天吃飯。制糖工業(yè)規(guī)模較小，技術工藝相對落后，成本較高，產(chǎn)品單一，產(chǎn)業(yè)鏈較短。

1.甘蔗種植成本較高

據(jù)廣西糖網(wǎng)的2016年甘蔗種植成本調(diào)查報告，廣西平均每畝種植甘蔗生產(chǎn)成本1908.9元，其中人工成本1029.2元，物質(zhì)與服務費879.7元［6］。當年甘蔗收購價510.8元/噸。當年蔗農(nóng)畝均凈利潤、現(xiàn)金收益分別為615.36元、1314.81元。甘蔗收購價格偏高，一直是制約廣西糖業(yè)發(fā)展的痛點、難點問題。近年來，因規(guī)?；蜋C械化程度低，種甘蔗人工成本不斷走高，砍蔗人工費用達到了150元/天，加上農(nóng)資價格上漲，使甘蔗種植成本提高很快。為保證蔗農(nóng)收益，政府提出的甘蔗收購協(xié)議價格已經(jīng)上摸到500元/噸，遠遠高于世界主要產(chǎn)糖國的甘蔗收購價格，這也導致廣西制糖工業(yè)經(jīng)營困難，國際競爭力不足等一系列問題。

根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的數(shù)據(jù)（見表5），中國甘蔗的生產(chǎn)者價格從2006年的149.3美元/噸，增長至2015年的343.8美元/噸，增幅達到1.30倍；而巴西、泰國和澳大利亞則維持在相對平緩的水平，2000—2016年間，這三個主要產(chǎn)糖國的糖蔗生產(chǎn)者價格增長率分別為13.89%、14.84%和30.33%。由此進一步拉大了廣西與三個主要產(chǎn)糖國的成本差距。從糖蔗價格的差距上來看，2006年中國糖蔗生產(chǎn)者價格分別為巴西、泰國和澳大利亞的8.29倍、8.02倍和7.08倍，而這一差距在2015年時已經(jīng)擴大至了18.09倍、13.86倍和11.42倍。逐步拉大的成本差距制約著廣西制糖企業(yè)的議價能力，利潤空間也因此受到擠壓。

表5 2006—2016年中國與巴西、泰國、澳大利亞等主要產(chǎn)糖國糖蔗生產(chǎn)者價格比較（單位：美元/噸）

2.制糖工業(yè)效率偏低

從2006—2016年世界主要產(chǎn)糖國甘蔗糖產(chǎn)量情況看，巴西占據(jù)70%以上的市場份額，當然具備國際糖價的話語權。廣西成品糖的產(chǎn)量與泰國的比例由2000年的84.13%，增加至2016年的91.16%，廣西蔗糖生產(chǎn)總量與泰國的差距進一步縮小，表明了廣西糖業(yè)在東盟國家中有較大影響力。

放在國際大環(huán)境中進行比較，廣西的制糖廠家規(guī)模相對較小，產(chǎn)能總體較低。2016/17榨季時，廣西實際開機糖廠92家，總?cè)照フ崮芰?3.00萬噸，單廠平均日榨蔗能力6848噸，比2007/08榨季平均提升了18.62%的榨蔗能力；泰國實際開機糖廠54家，總?cè)照フ崮芰s110.70萬噸，單廠平均日榨蔗能力20500噸，比2007/08榨季平均提升了41.91%，與廣西的相對差距拉大至2.99倍（見表6）。事實上，廣西制糖企業(yè)規(guī)模小、布局散，是導致制糖成本高，國際競爭力不強的重要原因。

3.全行業(yè)虧損時有發(fā)生

廣西制糖企業(yè)規(guī)模小、自動化程度低、稅負高，技術進步慢，一旦糖價滑落到5500元/噸成本價以下，便會出現(xiàn)全行業(yè)虧損。2016年、2017年食糖價格回暖，2016/2017榨季平均糖價6795元/噸，廣西糖業(yè)全行業(yè)虧損局面才得到扭轉(zhuǎn)，實現(xiàn)利潤33億多元。值得強調(diào)的是廣西食糖企業(yè)生產(chǎn)成本約在每噸5600—5800元，而進口糖均價僅為2400元左右，產(chǎn)銷價格倒掛。如果沒有相應政策扶持和保護，廣西制糖企業(yè)虧損不可避免，更談不上國際競爭力。

表6 2007/08—2016/17榨季中國廣西糖業(yè)產(chǎn)能與泰國比較

（四）食糖進口量維持高位，廣西糖業(yè)處于相對競爭劣勢

盡管廣西糖業(yè)為我國貢獻了超過60%的成品糖，但也僅能滿足國內(nèi)40%左右的消費需求（根據(jù)世界食糖組織數(shù)據(jù)估算）。據(jù)《2016—2021年中國制糖業(yè)市場前瞻與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告》數(shù)據(jù)顯示，2011—2015年，我國食糖進口量分別為291.9萬噸、347.7萬噸、454.6萬噸、348.6萬噸和485萬噸，遠超關稅食糖進口配額194.5萬噸［7］。加上國家的儲備需求，大量食糖依賴進口，這也限制了廣西糖業(yè)，乃至中國糖業(yè)在世界上所能占有的市場份額，使中國食糖處在相對劣勢的貿(mào)易競爭地位。

從貿(mào)易結構上看，雖然中國的糖產(chǎn)品貿(mào)易總額要高于泰國和澳大利亞的水平，但中國主要作為糖產(chǎn)品的輸入方參與國際貿(mào)易，進口量占貿(mào)易總額的比例達到95%以上。由于我國食糖自給率下降，增加了我國對食糖國際市場的依賴程度，為大量國際原糖進口提供了可行性，其結果是食糖走私屢禁不止，影響了國內(nèi)食糖市場秩序，對在完全市場競爭中處于劣勢的廣西糖業(yè)帶來嚴重沖擊，對我國糖業(yè)安全帶來危害。

四、經(jīng)濟新常態(tài)下實施更加有利于廣西糖業(yè)二次創(chuàng)業(yè)的政策措施

糖產(chǎn)業(yè)是可以管好并且應該管好的攸關國計民生的領域。糖業(yè)的健康發(fā)展向來離不開國家政策的支持。為此，要完善體制機制，創(chuàng)新國家層面的相關政策，更好發(fā)揮政府的作用；在地方政府層面，要銳意改革，發(fā)揮地方政府創(chuàng)新引領的作用，積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)糖業(yè)發(fā)展運行中的重大問題，綜合施策，發(fā)揮各項政策的協(xié)同作用。

（一）進一步創(chuàng)新和完善國家層面的政策支持，更好發(fā)揮政府的作用

1.實施目標價格管理和蔗農(nóng)臨時價格補貼政策

食糖目標價格管理的基本思路是，以糖料種植成本為基礎設定食糖調(diào)控的目標價格，以蔗農(nóng)為補貼對象，根據(jù)甘蔗生產(chǎn)成本加一定收益確定合適的目標價格，當國內(nèi)糖價低于目標價格時，財政對糖農(nóng)直接補貼；反之，靠市場調(diào)節(jié)，無需補貼。糖價隨行就市，充分發(fā)揮市場自我調(diào)節(jié)作用。國家應像對待種糧農(nóng)戶那樣對待種蔗農(nóng)戶，及時出臺食糖目標價格管理政策和蔗農(nóng)臨時價格補貼政策，補貼蔗農(nóng)，以防“蔗賤傷農(nóng)”。在食糖主產(chǎn)區(qū)實施食糖目標價格管理和蔗農(nóng)臨時價格補貼政策，可以增強糖業(yè)抗市場風險的能力，穩(wěn)定我國糖業(yè)發(fā)展的基礎。

2.實施以糖養(yǎng)糖政策

我國每年均進口大量食糖，其中194.5萬噸為關稅配額進口（關稅稅率15%），其余均為配額外進口（關稅稅率50%）。按每年進口250萬噸配額外食糖、國際糖價12-20美分/磅估算，國家所征收的關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅為37-80億元，如果實施糖料蔗目標價格管理，按全國糖料蔗總產(chǎn)量1000萬噸估算,國家按30-60元/噸標準給予糖料蔗補貼，補貼總額在30-60億元之間，國家所征收的食糖進口稅收收入完全可以滿足補貼支出。建議國家將這項稅收收入專項用于糖料目標價格管理支出。通過實施以糖養(yǎng)糖的政策，促進蔗農(nóng)增收、企業(yè)增效和糖業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展［4］。

3.完善食糖進口管理制度，規(guī)范進口秩序，對食糖實行有序進口、總量調(diào)控政策

全球各食糖生產(chǎn)國都高度保護本國的食糖產(chǎn)業(yè)，世界食糖進口平均關稅稅率為97%，歐盟、日本的基準進口關稅稅率分別高達253%和330%。但我國入世承諾的稅率卻很低，配額內(nèi)進口關稅稅率僅為15%，每年配額內(nèi)進口量為194.5萬噸，配額外進口關稅稅率50%，進口量不受限制。我國國內(nèi)食糖價格長期徘徊在成本價以下，食糖進口關稅水平低，準入量大，低價進口糖大量涌入是主因。近年來，大量走私糖也造成了對國內(nèi)市場的巨大沖擊。建議國家進一步加大對進口糖的宏觀調(diào)控，對進口關稅配額外食糖納入自動進口管理，即由事后統(tǒng)計改為事前申報。同時，嚴厲打擊走私糖。從長遠來看，國家還應完善食糖進口管理制度，進一步研究按國內(nèi)市場需求有序進口的政策，對食糖進口進行總量控制，從國內(nèi)供需平衡出發(fā)核定好食糖進口量（包括貿(mào)易進口、原糖進口加工量等），做到按需進口和有序進口，維持國內(nèi)食糖市場供求平衡和價格穩(wěn)定。

4.嚴格控制原糖進口加工產(chǎn)能，依法清理整頓違規(guī)建設原糖加工業(yè)

全國目前共有1500多萬噸原糖加工能力，80%以上是2011年以后違規(guī)建設的項目。建議國家嚴格控制原糖進口加工產(chǎn)能，根據(jù)國務院《促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整暫行規(guī)定》等的要求，對各省區(qū)的原糖加工項目進行檢查，依法對違規(guī)建設的項目進行查處，堅決制止各地再上新建項目和擴建項目［4］。

5.建立健全國家糖業(yè)保護基金和糖業(yè)風險基金

糖業(yè)生產(chǎn)具有一定的風險和不確定性，必須建立健全風險防范體系。當前，需要探索建立健全國家糖業(yè)保護基金和糖業(yè)風險基金，建立以政策性糖業(yè)保險為導向、以農(nóng)民合作保險為主要形式、與商業(yè)保險相結合的糖業(yè)保險體系［8］。

6.完善國家儲備的宏觀調(diào)控機制

繼續(xù)加強國家儲備糖的調(diào)控。我國已經(jīng)建立了國家儲備糖調(diào)控制度，但調(diào)控機制存在局限性。例如，國家儲備糖調(diào)控管理的程序較為復雜，決策機制不夠靈活，調(diào)控的滯后性導致調(diào)控效果大打折扣。國家儲備糖的調(diào)控應該提高期貨市場價格的決策比重，實現(xiàn)一定的預先判斷力，提前操作，提高調(diào)控的及時性和有效性。

7.完善財稅政策，增加財政投入，減免部分稅收

中央財政應在土地規(guī)?；瘶藴驶?、企業(yè)技改、糖料蔗育種繁育、良種良法推廣、收割機械、環(huán)保設施、蔗區(qū)道路等方面給予更多的資金扶持，增加農(nóng)業(yè)基本建設和技術改造貸款中央財政貼息支出，恢復政策性信貸，擴大支持生產(chǎn)的貼息貸款范圍，為蔗農(nóng)提供低價化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、農(nóng)用油、農(nóng)業(yè)機械等補貼［8］。甘蔗生產(chǎn)機械化一直是我國糖業(yè)發(fā)展的老大難問題，建議國家財政進一步擴大糖料蔗收獲機械補貼范圍并提高補貼額度，將各類甘蔗生產(chǎn)機械列入農(nóng)機購置資金的補貼對象，并將中央資金補貼額度提高到機械價格的30%。

在企業(yè)連年虧損的情況下，應適當降低糖業(yè)企業(yè)稅賦水平，減免部分稅收以調(diào)節(jié)蔗農(nóng)與企業(yè)的利益；對制糖企業(yè)適時給予部分無息貸款或貼息貸款、應急援助貸款等措施，幫助制糖企業(yè)度過艱難時期。完善信貸管理機制，同時采用貼息等方式滿足食糖及糖料蔗發(fā)展的資金需求。

8.積極推動我國的糖業(yè)立法

世界主要產(chǎn)糖國都有糖業(yè)法，通過糖業(yè)法律法規(guī)的制定和實施，使得糖業(yè)在國家的法律框架內(nèi)規(guī)范、有序、健康地發(fā)展。食糖是關系國計民生的重要戰(zhàn)略物資。我國是食糖生產(chǎn)大國，也是食糖消費大國。立法保護我國食糖產(chǎn)業(yè)，避免國際糖價劇烈波動影響國內(nèi)生產(chǎn)與消費，保護農(nóng)民和制糖企業(yè)的利益十分必要且非常緊迫。建議加快推進我國糖業(yè)立法，明確蔗區(qū)劃分、行業(yè)管理等體制，明確政府、制糖企業(yè)、糖料生產(chǎn)者等各方的權利義務和法律責任，規(guī)范育種、種植、收購、生產(chǎn)、運輸、經(jīng)營、儲備等行為，實現(xiàn)依法治糖。

（二）地方政府應銳意改革，發(fā)揮創(chuàng)新引領作用，積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)糖業(yè)發(fā)展運行中的重大問題，綜合施策，發(fā)揮各項政策的協(xié)同作用

廣西糖業(yè)“二次創(chuàng)業(yè)”是一項艱巨復雜的社會系統(tǒng)工程，既涉及到生產(chǎn)力的發(fā)展，也關涉到生產(chǎn)關系的調(diào)整。從一定意義上看，廣西糖業(yè)二次創(chuàng)業(yè)關系到產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)技術的提升、經(jīng)濟結構的調(diào)整完善以及體制和機制的創(chuàng)新。經(jīng)濟新常態(tài)下，要更好發(fā)揮地方政府的作用，積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)糖業(yè)發(fā)展運行中的重大問題，綜合施策，發(fā)揮各項政策的協(xié)同作用。

1.以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，整合糖業(yè)管理職能

自治區(qū)和蔗糖主產(chǎn)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）黨委、政府都要把糖業(yè)二次創(chuàng)業(yè)擺到重要位置，切實加強領導，建立健全黨委、政府統(tǒng)一領導、部門權界清晰、分工合理、權責一致、運轉(zhuǎn)高效的工作機制。要建立健全目標管理責任制，涉糖各部門都要明確職責分工，建立目標責任制和目標考核體系。制定年度考核辦法，對重點項目實施跟蹤督查，動態(tài)管理，定期通報，確保各項任務順利推進，高質(zhì)量完成。

2.實施穩(wěn)定面積、推廣優(yōu)質(zhì)品種、提高單產(chǎn)的政策

一是積極努力穩(wěn)定種植面積，推行甘蔗規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營模式。鼓勵家庭農(nóng)場、種植大戶、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)民專業(yè)合作社承包土地種植甘蔗，對承包流轉(zhuǎn)土地種植甘蔗達到一定面積的給予相應的資金補助，發(fā)展集約化生產(chǎn)經(jīng)營，杜絕土地丟荒現(xiàn)象發(fā)生，提升土地生產(chǎn)效能；加快推進土地合理有序流轉(zhuǎn)和土地整理，鼓勵制糖企業(yè)參與土地資源整合，加快實現(xiàn)甘蔗生產(chǎn)向規(guī)?；?jīng)營轉(zhuǎn)變，建立和完善“糖廠+生產(chǎn)基地+中介服務體+蔗農(nóng)”的新型產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，推廣由糖廠直接建立甘蔗生產(chǎn)基地，糖廠把從農(nóng)民手中租賃的土地進行集中生產(chǎn)，以專業(yè)戶、專業(yè)村、專業(yè)公司為單位實行連片開發(fā)和機耕種植，并以基地為依托向周邊地區(qū)輻射，帶動農(nóng)戶生產(chǎn)種植，實現(xiàn)制糖企業(yè)與蔗農(nóng)的共同增收。二是推廣優(yōu)質(zhì)品種，優(yōu)化種植結構。大力支持糖料蔗研發(fā)和甘蔗良種良法配套栽培技術的研究，提高育種效率和水平；優(yōu)化品種布局，加快培育和推廣高產(chǎn)高糖、適應性廣、抗逆性強、農(nóng)藝性狀好、早中晚合理搭配的糖料蔗新品種，改變目前甘蔗品種結構單一的現(xiàn)狀；加快引進糖料蔗新品種和新技術，實現(xiàn)品種多元化；加強示范基地建設，建設一批區(qū)域性新品種選育基地及種植示范基地；大力扶持糖料蔗優(yōu)良品種的推廣和“噸糖田”綜合栽培技術，引導蔗農(nóng)調(diào)整種植結構，逐步實現(xiàn)糖料蔗品種多元化。三是采用先進種植技術和管理技術，促進甘蔗單產(chǎn)提高。實施蔗區(qū)土壤改良工程，加大蔗區(qū)土地整治力度，實施土地連片整治，增強蔗地肥力和抗旱能力。實施標準化栽培工程，通過甘蔗種植補貼措施，實現(xiàn)蔗農(nóng)嚴格執(zhí)行各個種植生產(chǎn)環(huán)節(jié)技術規(guī)程，推廣應用節(jié)本增效的栽培管理技術，提高甘蔗產(chǎn)量。

3.用好各項強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，整合好各類資金，努力改善蔗區(qū)生產(chǎn)條件

一是用好中央財政小型農(nóng)田水利建設資金，建設和完善蔗區(qū)農(nóng)田水利基礎設施。二是整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)展改革、扶貧、交通運輸、民族等相關部門的農(nóng)村道路建設項目資金，提升蔗區(qū)道路路況水平。三是設立自治區(qū)、市、縣三級糖業(yè)發(fā)展專項資金，加大對甘蔗“雙高”基地建設、企業(yè)技術進步等方面的支持。

4.重點落實建設“雙高基地”的政策，引領廣西糖業(yè)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展

一是引導土地經(jīng)營權向高產(chǎn)高糖糖料蔗基地流轉(zhuǎn)。甘蔗“雙高基地”建設需要連片規(guī)模的土地和穩(wěn)定的承包關系作為保障。要積極推進土地確權成果的應用，促進甘蔗種植的適度規(guī)模經(jīng)營，將糖料蔗“雙高基地”建設與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營結合起來，引導土地經(jīng)營權向高產(chǎn)高糖糖料蔗基地流轉(zhuǎn)，促進廣西農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整升級。當前要積極推進土地“小塊并大塊”工作，改變地塊細碎化、坡度大的現(xiàn)狀，提高蔗地平整度和集中度，精心規(guī)劃田間主干道和工作道路，水利化建設輸水干管、配水管網(wǎng)工程水溝水渠等須滿足全程機械化作業(yè)需要的各項準備，對土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大、起點高的糖料蔗基地優(yōu)先安排項目、資金，加強基礎設施建設，為加快甘蔗機械化進程創(chuàng)造良好的基礎條件。二是抓好甘蔗“雙高基地”建設，促進廣西糖業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。按照“高產(chǎn)、高糖、高效、集約、生態(tài)、安全”的總體要求，積極建設500萬畝“雙高”糖料蔗基地，通過實現(xiàn)經(jīng)營規(guī)模化、種植良種化、耕作機械化、水利現(xiàn)代化，提高單位面積產(chǎn)量，降低糖料生產(chǎn)成本，提升糖業(yè)國際競爭力。按照規(guī)劃目標建設500萬畝“雙高”基地，努力使平均畝產(chǎn)達到8噸，總產(chǎn)蔗量達4000萬噸；含糖量達到14%以上，糖產(chǎn)量達550萬噸。要積極努力想方設法達成上述目標，使廣西優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)區(qū)域進一步高度集中，產(chǎn)業(yè)結構進一步優(yōu)化，生產(chǎn)成本得到降低，促進廣西糖業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。三是完善推進甘蔗生產(chǎn)全程機械化的相關政策。建議利用自治區(qū)財政資金啟動建設甘蔗生產(chǎn)全程機械化“產(chǎn)學研推”創(chuàng)新示范基地。在資金、技術、人才和項目等方面給予專門扶持，集中人才、資金開展聯(lián)合攻關，重點解決甘蔗生產(chǎn)全程機械化薄弱環(huán)節(jié)、急需機械及技術研究和示范推廣等問題，快速提高廣西甘蔗生產(chǎn)全程機械化水平。實施甘蔗生產(chǎn)全程機械化重大工程，重點打造若干甘蔗生產(chǎn)全程機械化示范縣，研究總結甘蔗機械化生產(chǎn)經(jīng)營成功模式，推進甘蔗生產(chǎn)機械化發(fā)展，降低甘蔗生產(chǎn)成本，提高廣西甘蔗生產(chǎn)質(zhì)量和競爭力。

5.深化糖業(yè)體制改革，實施企業(yè)戰(zhàn)略重組，大力培育大型糖業(yè)企業(yè)集團

通過地方政策引導、財稅支持、政務服務等促進資源向優(yōu)勢企業(yè)及優(yōu)勢地區(qū)集中配置，實現(xiàn)集約化、規(guī)模化發(fā)展。以發(fā)展規(guī)模制糖為重點，以資產(chǎn)和項目聯(lián)合為基礎，引導大型制糖企業(yè)實行強強聯(lián)合，引導企業(yè)開展聯(lián)合重組，組建糖業(yè)大集團、大公司，參與大市場、大競爭，實現(xiàn)功能互補和實力擴充。鼓勵實力強、具有輻射示范作用的制糖龍頭企業(yè)（集團公司）對規(guī)模小、產(chǎn)能利用率低下、設備老化、長期虧損、資不抵債的糖企實行并購重組。關停并轉(zhuǎn)一批規(guī)模小、效能低的企業(yè)，淘汰沒有自己蔗區(qū)的“僵尸”企業(yè)。重點支持年產(chǎn)糖量在50萬噸以上或綜合利用潛力高、實施專業(yè)化分工、集約化經(jīng)營的企業(yè)集團，提高糖業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度，提升產(chǎn)業(yè)整體技術裝備水平、管理水平、產(chǎn)品質(zhì)量。積極推進制糖企業(yè)與食糖流通企業(yè)、大型物流企業(yè)結盟，建立農(nóng)工貿(mào)結合的大型糖業(yè)集團，實現(xiàn)農(nóng)工貿(mào)、產(chǎn)供銷一體化經(jīng)營。通過并購重組，合理調(diào)整糖廠、蔗區(qū)和副產(chǎn)品深加工的布局，推進制糖企業(yè)規(guī)?；?、集約化，提高整個制糖業(yè)的競爭力。