尹彪

摘要：習近平總書記在十九大報告中指出，“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。全面實施績效管理第一次被寫入黨的報告這一綱領性文件，可以說，預算績效管理被提到了一個全所未有的高度。這為進一步深化財政預算制度改革，完善預算績效管理指明了方向。

關鍵詞：績效管理；預算資金；強化監(jiān)督

一、深刻認識全面實施績效管理的重大意義

一是全面實施預算績效管理，是推進政府治理能力現(xiàn)代化的必然要求。十八屆三中全會《決定》提出，全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。要實現(xiàn)這一目標，關鍵在提高政府績效。財政是政府收支的車載體，是實現(xiàn)國家治理的物質基礎，預算績效管理是推進政府績效改革的主要途徑和有效工具，也是提升政府治理能力現(xiàn)代化的切入點。實施預算績效管理，有助于適時調整我們的財政政策制度，進一步優(yōu)化資源配置，提高財政資金使用效益，促進形成正確的政績觀、理財觀，促進更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展，推動行政效能的提高，進而推動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二是全面實施預算績效管理，是建立現(xiàn)代財政制度的必然選擇。黨的十九大報告著眼全局，體現(xiàn)戰(zhàn)略思維，要求盡快建立起符合我國國情的現(xiàn)代財政制度。十八大以來的五年，在財稅領域發(fā)起和推進了多項改革，現(xiàn)代財政制度初見端倪。部門預算、國庫集中支付、政府采購等改革基本成型，轉移支付、政府和部門預決算公開、地方政府債務治理等改革持續(xù)深入推進，預算的科學性、規(guī)范性、可控性不斷提高，為全面實施預算績效管理夯實了基礎。預算績效管理是財政預算管理的重要環(huán)節(jié)，也是公共財政改革的重要方向。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，財政收入增長進入中低速增長的新階段，財政支出固化和增支壓力不斷增大，這就要求將財政資金管理的重點轉變到財政支出后的成效上，轉變到財政政策和財政支出的質量上，唯有不斷強化公共財政的績效觀念，建立以績效為導向的財政資金分配機制，才能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和財政支出效益的最大化。

三是全面實施預算績效管理，是推進政府管理創(chuàng)新的必要途徑。政府要履行自身職能，財政資金是物質基礎，財政預算制度是體制基礎。預算績效直接關系到政府績效，是影響政府各項功能績效的關鍵因素。預算績效管理突出強調加強財政預算的編制和支出，切實提高財政資金的使用效益。它是政府績效管理的核心內容，也是建立法治政府、效率政府、責任政府的重要內容，是系統(tǒng)提升政府治理能力的關鍵一環(huán)。與此同時，預算績效管理突出為民理財?shù)睦砟?，強調支出的責任和效率，客觀上要求政府部門不斷改進服務水平和質量，少花錢、多辦事，更好、更多、更有效率地向社會提供給公共產(chǎn)品，踐行“為人民服務”的宗旨。

四是全面實施預算績效管理，是推進依法理財?shù)谋厝慌e措。預算績效管理強調財政支出的結果導向，它的基本環(huán)節(jié)包括績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、績效評價結果反饋和應用。深入推進全面實施預算績效管理，既是深入貫徹十九大精神的要求，也是依法理財，建設公開、透明、科學、民主、法制財政的必然選擇?！皟热萃暾?、編制科學、執(zhí)行規(guī)范、監(jiān)督有力、講求績效和公開透明”是現(xiàn)代預算制度的基本要素。

二、西安市預算績效管理歷程和現(xiàn)狀

西安市自2006年以來逐步推進的預算績效管理改革，正是從改進財政預算管理的角度推動政府部門形成正確的政績觀、理財觀和提升行政效率的有益嘗試。目前，西安市預算績效管理改革穩(wěn)步推進，經(jīng)歷了績效評價試點和預算績效管理改革兩個階段，取得了一定成效，初步實現(xiàn)了“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的工作要求。

第一階段：績效評價試點階段（2006-2011年）

西安市從2006年啟動市級財政專項支出績效評價試點工作，先后印發(fā)了績效評價工作方案等13項制度。從2006年到201 1年，共對全市54項重大財政支出組織開展了重點績效評價工作，涉及財政資金37億元。并且，從2008年起至2011年，共對43個市級預算部門開展績效評價自評試點工作，涉及財政資金7.2億元。經(jīng)過近六年的實踐探索，全市初步形成了“財政部門指導評價和重點抽評，部門單位自我評價，相關部門參與評價”的層次分明、相互聯(lián)動的工作格局。

第二階段：預算績效管理改革階段（2012年-2017年）

按照財政部的改革要求，從2012年6月起西安市啟動預算績效管理改革工作，經(jīng)過六年來的實踐探索和深入推進，績效目標管理逐漸全面納入了預算管理流程，沒有績效目標就不能進入下一流程，所有部門每年都能開展績效自評工作，部分財政重點績效評價結果有了一定的應用，部門預算績效意識逐步增強。

一是基本構建起預算績效管理制度體系。2012年，制定了“1+5”預算績效管理辦法和考核制度，內容涵蓋績效目標編審、績效目標監(jiān)控、績效評價、結果反饋與應用全過程及局內各業(yè)務處室職責分工、考核辦法，基本構建起預算績效管理制度體系。2014年印發(fā)了《西安市財政專項支出預算績效評價分類個性指標體系》，2016年初印發(fā)了《市級部門預算績效目標管理辦法》，系統(tǒng)化、規(guī)范化、可操作性地完善了績效目標管理各項內容，強化了績效目標管理的制度支撐。

二是基本實現(xiàn)了績效目標管理全覆蓋。西安市2008年首次提出并在編制2009年預算時選擇31個市級部門試點編制績效目標；在編制2012年度預算起要求對經(jīng)濟發(fā)展類和社會事業(yè)類100萬元以上的項目必須填報績效目標；在編制2015年度預算起要求部門預算編報績效目標的項目支出占本部門項目支出總量的比例要達到50%以上；2017年部門預算編報工作基本完成了項目支出績效目標編審全覆，并同步批復了編報的績效目標。

三是財政重點評價規(guī)模逐年擴大。2012-2017年累計開展82項共計154.63億元資金的財政重點評價，其中2017年開展17項共計47.17億元。評價規(guī)模逐年擴大、評價質量逐年提高和規(guī)范。

四是績效自評實現(xiàn)部門全覆蓋。從2012年起，績效自評試點的范圍覆蓋到所有市級一級預算單位；2014年起，各預算單位開展績效評價自評的資金量要占到本部門年度預算資金量的30%；自評資金規(guī)模逐年擴大，績效自評范圍覆蓋了所有部門。2016年市級共有127個單位完成了166個項目102億元資金的績效自評，占本級部門決算項目支出223.24億元的45.7%。

五是評價類別和方式不斷拓展。從2006年的項目支出評價擴展到2014年起開展部門整體支出評價。評價方式從2014年起開展委托第三機構獨立評價。2017年60多個部門全面開展了部門整體支出自評。

六是建立了績效評價結果的反饋與整改、應用制度。財政重點績效評價工作完成后，一方面及時將評價結果反饋給預算單位，單位基本按規(guī)定時限反饋了具體整改情況和采取的相關措施；另一方面選擇部分重點項目，將評價結果、存在的主要問題，以及完善制度、加強管理的相關建議向市政府專題報告；切實強化評價結果的應用，將其作為安排預算單位年度資金的重要參考依據(jù)，資金管理和使用效益好的項目，優(yōu)先保障和支持，結果差的，問題比較多的，除了要求被查單位整改，還要在資金安排上予以扣減或暫緩安排。

七是建立了區(qū)縣和市級部門績效管理考評制度。近年來，每年重點從組織建設、制度建設、工作開展、宣傳培訓等方面加強區(qū)縣工作考評，從工作組織、績效目標管理、運行監(jiān)控、績效自評、結果應用、宣傳培訓等方面對市級部門工作考評，并將區(qū)縣工作考核納入?yún)^(qū)縣財政綜合評價內容予以獎懲，促進了全市預算績效管理工作的開展。

這項改革雖已取得了階段性的成果，但是由于沒有從戰(zhàn)略的高度認識和設計預算績效管理制度，目前仍存在諸多問題。主要是：一是從認識看，預算績效管理改革還僅局限在財政和各部門財務人員的工作任務，預算部門和其業(yè)務人員還不夠重視，績效管理第一責任落實還不到位。二是從區(qū)域看，市級績效管理改革較為深入，區(qū)縣和開發(fā)區(qū)績效管理工作開展相對落后，且不夠均衡，開發(fā)區(qū)普遍起步晚、工作較為薄弱，個別區(qū)縣工作開展不夠全面深入。三是從工作質量看，績效目標編審質量不夠高，績效目標評審還未有效落實，財政重點評價和績效自評報告質量有待提高等。四是評價結果應用有待強化，與預算分配有效結合還較少，績效目標和評價報告公開等監(jiān)督約束機制尚未實施，績效問責機制也未建立。

三、貫徹黨的十九大精神，全面推進績效管理工作

一是堅持以全面實施績效管理為目標，在財政預算管理中貫徹績效理念。要認真學習、深刻領會黨的十九大報告中關于全面實施績效預算管理的重要內容，以實事求是的態(tài)度，明確工作思路和預期目標，出臺并完善一攬子措施，著重抓好預算績效管理四個環(huán)節(jié)的工作，即：目標管理、績效監(jiān)控、績效評價、結果應用，構建“事前績效審核、事中績效督查、事后績效評價、評價結果應用”的工作框架。西安市的財政資金分配和監(jiān)督機制必須以績效為導向，圍繞提高財政資金使用效益這根主線，在預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程中融入績效的理念和方法，提高預算管理的科學性，促進部門重視預算績效。

二是堅持抓住目標管理、績效評價兩個核心環(huán)節(jié)，實施全過程績效管理。全面落實西安市印發(fā)的《部門預算績效目標管理辦法》規(guī)定，把績效目標編審作為預算編審工作的重點內容和必經(jīng)程序，建立起先有項目目標、后有項目預算、預算編制必有績效目標的工作機制。要對績效目標加強管理，預算安排一定要與績效目標、資金使用效果緊密掛鉤。要繼續(xù)開展項目支出績效評價，扎實做好部門整體支出評價，并在此基礎上逐步實現(xiàn)財政資金績效評價全覆蓋。同時，要積極探索對重大專項資金、重大國家決策項目的中期績效評價，切實提高績效評價質量，增強評價的公信力，提高評價報告的客觀眭、公正性、權威性和獨立性。

三是堅持以“縱向到底、橫向到邊”為原則，進一步補齊市級和區(qū)縣績效管理中存在的短板。將預算績效管理改革全面深入推進到市、區(qū)縣和開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級財政和各部門、各單位，縱向橫向全面實行績效管理，不留死角，實現(xiàn)橫向到邊，縱向到底。各級所有財政資金，預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督全部過程，政府預算的所有內容，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算，都要納入績效管理的范疇，打造全過程、全覆蓋、全要素的大績效管理。

四是堅持以程序化、公開化為手段，強化監(jiān)督，提高績效管理的質量和公信力。首先，建立績效信息報告制度，向本級政府及人大及時報告近期重大支出的績效目標、績效情況等信息，一方面為政府決策提供參考，另一方面自覺接受人大監(jiān)督。其次，規(guī)范績效信息公開。拓寬公開的范圍和渠道，對信息公開的主體、程序、內容和方式做出進一步的規(guī)范，提高績效信息公開的準確性、可理解性。按照有關法律、行政法規(guī)要求，將有關績效結果和部門預算績效目標，特別是社會關注度高、涉及百姓民生的重要支出績效評價結果，及時向社會公開，自覺接受社會監(jiān)督。再次，健全績效考核機制，將部門績效管理考核和區(qū)縣績效管理考核納入年度目標考核內容體系，強化預算部門是預算績效管理第一責任人的意識，并逐步建立問責機制，推動建立覆蓋全面、科學規(guī)范、公開透明、約束有力的財政績效管理機制。