劉愛河 于 冰

文物資源是公共資源，文物保護(hù)理應(yīng)由政府和社會(huì)力量共同承擔(dān)，保護(hù)成果共同享用。近年來，黨和政府對(duì)社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用高度重視。2016年全國文物工作會(huì)議前夕，習(xí)近平總書記做出重要指示，強(qiáng)調(diào)指出：“各級(jí)文物部門要不辱使命，守土盡責(zé)，提高素質(zhì)能力和依法管理水平，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與，努力走出一條符合國情的文物保護(hù)利用之路?！崩羁藦?qiáng)總理做出重要批示，強(qiáng)調(diào)指出：“要積極動(dòng)員各方力量，努力形成全社會(huì)參與文物保護(hù)的新格局?！秉h和國家領(lǐng)導(dǎo)人做出重要指示批示，明確要求動(dòng)員社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用，這在新中國歷史上還是第一次，充分說明在當(dāng)前形勢(shì)下，做好中國的文物工作，社會(huì)力量的作用不容忽視、不容低估，只有將最廣泛的社會(huì)力量動(dòng)員起來，真正做到齊抓共管，才能形成強(qiáng)大合力，推動(dòng)文物事業(yè)健康快速發(fā)展?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見》明確指出：“制定鼓勵(lì)社會(huì)參與文物保護(hù)的政策措施?！薄皩?duì)社會(huì)力量自愿投入資金保護(hù)修繕市縣級(jí)文物保護(hù)單位和尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物的，可依法依規(guī)在不改變所有權(quán)的前提下，給予一定期限的使用權(quán)?！睆V泛動(dòng)員社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理重要指示批示精神，貫徹落實(shí)國務(wù)院指導(dǎo)意見，推動(dòng)文物治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

當(dāng)前，我國文物事業(yè)快速發(fā)展，文物工作服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局、惠及民生的作用日益增強(qiáng)，各級(jí)財(cái)政資金尤其是中央財(cái)政資金投入不斷增加，為文物保護(hù)利用提供了較為堅(jiān)實(shí)的保障。但由于我國文物資源數(shù)量龐大、類型多樣、保護(hù)管理情況復(fù)雜，僅靠各級(jí)政府的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量，積極投入文物保護(hù)利用，一方面可以彌補(bǔ)政府財(cái)力的不足，使更多文物得到妥善保護(hù)和利用；另一方面也可以在全社會(huì)廣泛宣傳文物保護(hù)理念，營造“文物保護(hù)、人人有責(zé)”的良好社會(huì)氛圍。

1 社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用的實(shí)踐探索

為解決文物保護(hù)利用的資金困境，各地已經(jīng)開展了一些探索性實(shí)踐，如山西省在全省范圍內(nèi)推進(jìn)古建筑認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)、浙江省松陽縣整縣推進(jìn)“拯救老屋行動(dòng)”，都取得了可喜的階段性成果，值得推廣借鑒。

1.1 山西省動(dòng)員社會(huì)力量認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)文物建筑

山西是文物大省。據(jù)第三次全國文物普查統(tǒng)計(jì)，山西省現(xiàn)有不可移動(dòng)文物53875處，其中現(xiàn)存古建筑28027處。山西省對(duì)文物保護(hù)的財(cái)政投入呈逐年增加趨勢(shì)，從2012年的7000多萬元增加到了2016年的1.2億元。山西省文物局的一份《文物保護(hù)工程的交流材料》顯示，在山西現(xiàn)存的28027處古建筑中，假定其中10%亟須保護(hù)維修，按照現(xiàn)有的施工實(shí)力，每年僅能完成20余處，全修一遍需140年。面對(duì)繁重的文物保護(hù)任務(wù)和利用拓展需求，僅靠各級(jí)政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，所以山西省把政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、成果共享確定為文物事業(yè)健康發(fā)展的重要方向。

2016年9月，山西省文物局印發(fā)《山西省社會(huì)力量參與文物建筑保護(hù)利用暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。在全省文物工作會(huì)上，省長樓陽生明確提出要加大社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用力度，要像抓“希望工程”一樣，在文物領(lǐng)域形成一個(gè)動(dòng)員社會(huì)力量參與的長效機(jī)制。省政府對(duì)《暫行辦法》進(jìn)行了全面提升，形成了“文明守望工程”的概念和實(shí)質(zhì)內(nèi)容。2017年3月11日，省政府印發(fā)了《山西省動(dòng)員社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用“文明守望工程”實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》），目的就是要進(jìn)一步動(dòng)員和鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、社會(huì)熱心人士、當(dāng)?shù)鼐用竦壬鐣?huì)各方面力量，通過文物修繕、捐贈(zèng)、看護(hù)巡查、展示利用、文化創(chuàng)意、志愿服務(wù)等多種形式參與文物保護(hù)工作，努力形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、成果共享”的文物保護(hù)新機(jī)制，真正讓文物“活”起來，為“塑造山西美好形象，實(shí)現(xiàn)山西振興崛起作出積極貢獻(xiàn)?！薄秾?shí)施方案》的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是推進(jìn)文物建筑認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)工作，此次把全省范圍內(nèi)的252處市、縣（區(qū)）級(jí)文物保護(hù)單位列第一批供選項(xiàng)目名單?！拔拿魇赝こ獭眴?dòng)以來，社會(huì)各界表現(xiàn)出很大的熱情，積極認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)。截至2017年11月，已有28處文物建筑由企業(yè)家認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)，其中12處已修繕完工，還有部分項(xiàng)目正在協(xié)商中，引入社會(huì)資金達(dá)1000余萬元。已有案例可分為3種模式：企業(yè)家僅捐資，不參與保護(hù)維修和管理使用的；出資并維修，然后交所有人管理利用；出資、維修并管理利用。①

總體來看，“文明守望工程”基本達(dá)到了預(yù)期效果，但如果實(shí)施過程中基層文物行政部門給予更多重視，及時(shí)建立信息服務(wù)平臺(tái)、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、積極與有意向的企業(yè)溝通協(xié)商，效果可能會(huì)更好。此外，252處文物保護(hù)單位的遴選沒有經(jīng)過充分論證，有的可能維修成本太高，投入和產(chǎn)出難成正比；有的可能地理位置偏僻，即使修復(fù)完畢，也無法通過發(fā)展旅游或其他經(jīng)營手段帶來經(jīng)濟(jì)效益，這些都是不利于社會(huì)力量參與的重要因素。

認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)是當(dāng)前引入社會(huì)資金較為可行的手段之一。雖然與財(cái)政資金相比，社會(huì)資金的比例還很小，但這是一個(gè)很好的開端。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民眾文物保護(hù)意識(shí)會(huì)不斷提高，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感也會(huì)不斷提升，社會(huì)各界參與文物建筑保護(hù)利用的積極性會(huì)越來越高。為更好地推進(jìn)文物建筑的認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)，山西省文物局正在制訂相應(yīng)的獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，通過規(guī)范的程序和有效的激勵(lì)機(jī)制，讓企業(yè)和個(gè)人實(shí)實(shí)在在感受到從事文物保護(hù)的榮譽(yù)感和獲得感，從而更加積極地參與其中。

1.2 浙江省松陽縣“拯救老屋行動(dòng)”

2016年初，為突破傳統(tǒng)村落中私人產(chǎn)權(quán)文物建筑存量大分布廣，而且修繕資金嚴(yán)重短缺的瓶頸，中國文物保護(hù)基金會(huì)啟動(dòng)了“拯救老屋行動(dòng)”項(xiàng)目，將浙江省松陽縣確定為唯一一個(gè)整縣推進(jìn)試點(diǎn)縣。該項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)為4000萬元，實(shí)施期限為兩年（2016年-2017年），資助范圍為松陽縣中國傳統(tǒng)村落內(nèi)各級(jí)文物保護(hù)單位和尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物中的私人產(chǎn)權(quán)民居。

經(jīng)過一年多的調(diào)查摸底、建立組織、制定政策、宣傳發(fā)動(dòng)、保護(hù)維修等工作，項(xiàng)目已經(jīng)取得了豐碩的階段性成果。截至2017年9月15日，全縣有135幢老屋的產(chǎn)權(quán)人開展申報(bào)，現(xiàn)場(chǎng)方案審核133幢，105幢已經(jīng)簽訂合同，開工修繕102幢，其中50幢已基本完工。②當(dāng)?shù)卮迕褚呀?jīng)切切實(shí)實(shí)感受到了“拯救老屋行動(dòng)”帶來的實(shí)惠，房子安全了、環(huán)境美化了，村落保護(hù)也帶動(dòng)了民宿、生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，村民的收入增加了，幸福感和滿足感大幅提升。

“拯救老屋行動(dòng)”項(xiàng)目是“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”傳統(tǒng)村落保護(hù)利用的典型案例。該項(xiàng)目之所以能在短時(shí)間內(nèi)取得顯著成效，與松陽縣在傳統(tǒng)村落保護(hù)方面的先進(jìn)理念、多年來形成的良好基礎(chǔ)有密切關(guān)系，與此同時(shí)，項(xiàng)目各相關(guān)方的凝心聚力和通力配合也是“拯救老屋行動(dòng)”能夠順利實(shí)施的重要因素。國家文物局、中國文物保護(hù)基金會(huì)、松陽縣委縣政府、浙江省古建筑設(shè)計(jì)研究院都高度重視該項(xiàng)目，從組織、資金、制度和技術(shù)等多方面予以支持。

國家文物局將“拯救老屋行動(dòng)”作為財(cái)政委托項(xiàng)目，由中國文物保護(hù)基金會(huì)具體實(shí)施，顯示了國家文物局對(duì)傳統(tǒng)村落保護(hù)的高度重視，也顯示了對(duì)中國文物保護(hù)基金會(huì)的大力支持。中國文物保護(hù)基金會(huì)充分發(fā)揮了社會(huì)組織的中介作用，通過爭(zhēng)取財(cái)政委托項(xiàng)目的形式，使“政府主導(dǎo)”和“社會(huì)參與”有機(jī)結(jié)合，在政府和非國有不可移動(dòng)文物所有人之間架起了一座橋梁，擴(kuò)大了國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金的使用范圍，使有限的資金可以發(fā)揮出更大的效益。在項(xiàng)目的前期籌劃和具體的組織實(shí)施過程中，中國文物保護(hù)基金會(huì)全程參與、全面指導(dǎo)，從項(xiàng)目和資金管理辦法的制訂、項(xiàng)目資助合同文本的起草到各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范的制訂，在每一個(gè)工作環(huán)節(jié)都給予具體指導(dǎo)。修繕過程中多次赴現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)監(jiān)督，確保老屋修繕高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量完成。

為確?！罢壤衔菪袆?dòng)”的順利實(shí)施，松陽縣委縣政府成立“拯救老屋行動(dòng)”領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也建立了相應(yīng)的組織，全力保障項(xiàng)目實(shí)施。2017年又整合名城古村工作，成立名城古村老屋保護(hù)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。按照“拯救老屋行動(dòng)”項(xiàng)目計(jì)劃，基金會(huì)資助老屋修繕資金總額的50%（低保戶、五保戶資助70%），其余由農(nóng)戶和其他社會(huì)資金籌集。為切實(shí)解決百姓資金短缺的實(shí)際困難，松陽縣將農(nóng)辦的民宿經(jīng)濟(jì)發(fā)展和傳統(tǒng)民居改造政策、建設(shè)局的農(nóng)村困難群眾住房救助、文廣出版局的歷史文化建筑修繕等政策資金加以整合，均用于傳統(tǒng)村落保護(hù)，使“拯救老屋行動(dòng)”的綜合效益大幅提升。“拯救老屋行動(dòng)”拓寬了融資渠道，通過個(gè)人自籌、親友拆借、銀行貸款、村集體墊付、社會(huì)資本參與“五管齊下”的方式，使資金籌措方式多樣化，有效破解群眾修繕資金短缺的難題。項(xiàng)目實(shí)施以來，來松陽縣投資的企業(yè)和個(gè)人已有十多個(gè),引入外來工商資本達(dá)5000多萬元。③

浙江省古建筑設(shè)計(jì)研究院發(fā)揮了極其重要的技術(shù)指導(dǎo)和質(zhì)量監(jiān)督作用，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上完成了修繕方案要求、修繕技術(shù)導(dǎo)則、概算指南、修繕驗(yàn)收辦法等的制訂，為“拯救老屋行動(dòng)”提供了可操作的依據(jù)。在施工過程中進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)指導(dǎo)監(jiān)督，并對(duì)鄉(xiāng)土施工隊(duì)伍進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，確保老屋修繕遵照文物建筑修復(fù)的理念來進(jìn)行。

由于多方參與、凝心聚力，“拯救老屋行動(dòng)”進(jìn)展非常順利，在美化環(huán)境、提高當(dāng)?shù)鼐用裆钇焚|(zhì)的同時(shí)，也將文物保護(hù)的理念在群眾中廣泛傳播開來。“拯救老屋行動(dòng)”是當(dāng)前傳統(tǒng)村落消失加速亟需保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，也是建設(shè)生態(tài)文明、尊重自然、保護(hù)自然的現(xiàn)實(shí)需求，不僅可以為中國農(nóng)耕文明的延續(xù)保留根基、積蓄能量，而且可以滿足越來越多人渴望回歸田園、留住鄉(xiāng)愁的生活方式，既是文保工程，也是民生工程，更是文化工程。

2 宏觀部署，以制度建設(shè)促進(jìn)參與水平提升

提升社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用的整體水平，是文物治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，健全完備的制度是治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。好的制度設(shè)計(jì)能夠充分調(diào)動(dòng)各方積極性，更好地協(xié)調(diào)和平衡各方利益，更多地關(guān)注社會(huì)和公眾需求。文物保護(hù)領(lǐng)域雖然已經(jīng)形成了較為完備的法律和制度體系，但在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，關(guān)于政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理的相關(guān)制度都還比較欠缺，迫切需要在深入系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上盡快建立健全。

2.1 部署文物治理體系構(gòu)建戰(zhàn)略

社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用，是文物治理體系構(gòu)建的內(nèi)在需求與外在動(dòng)力。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?文物治理體系是國家治理體系的重要組成部分，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)將文物治理體系構(gòu)建作為文物工作的中心戰(zhàn)略任務(wù)加以大力推進(jìn)。

從行政管理到事業(yè)治理，不是簡單的詞語變化，而是思想觀念和體制機(jī)制的變化。從思想觀念上，治理有五個(gè)方面的區(qū)別。其一，權(quán)力主體不同，行政管理的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權(quán)力；治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會(huì)組織和居民自治組織等。其二，權(quán)力的性質(zhì)不同，行政管理是強(qiáng)制性的；治理可以是強(qiáng)制的，但更多是協(xié)商的。其三，權(quán)力的來源不同，行政管理的來源就是強(qiáng)制性的國家法律；治理的來源除了法律外，還包括各種非國家強(qiáng)制的契約。其四，權(quán)力運(yùn)行的向度不同，行政管理的權(quán)力運(yùn)行是自上而下的，治理的權(quán)力運(yùn)行可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，兩者作用所及的范圍不同，行政管理所及的范圍以政府權(quán)力所及領(lǐng)域?yàn)檫吔纾卫硭暗姆秶鷦t以公共領(lǐng)域?yàn)檫吔?，后者比前者要寬廣得多。[1]

治理是偏重于工具性的政治行為，相對(duì)于國家統(tǒng)治體制，治理體制更多體現(xiàn)在操作層面的工具理性。早在20多年前，國家領(lǐng)導(dǎo)人就指出：“也有些同志還認(rèn)識(shí)不到動(dòng)員全社會(huì)參與文物保護(hù)事業(yè)的必要性和重要性；從法規(guī)方面看對(duì)民間保護(hù)文物的權(quán)利和義務(wù)還缺乏明確的界定和指導(dǎo)；在有關(guān)政策和管理措施方面也跟不上去”。[2]現(xiàn)在，社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用的必要性和重要性已經(jīng)得到廣泛認(rèn)同，然而有關(guān)政策和管理措施還停留在臨時(shí)性、碎片化階段，文物治理體系的制度和程序工具支撐，包括行政制度、決策制度、執(zhí)法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度等配套制度還缺少統(tǒng)籌謀略。治理體系現(xiàn)代化，制度起根本性、全局性、長遠(yuǎn)性作用。

2.2 區(qū)分文物行政管理與文物資產(chǎn)管理職能，建立文物資產(chǎn)管理制度

契約管理的基礎(chǔ)，首先要解決國有文物所有權(quán)保護(hù)的主體責(zé)任落實(shí)，其次解決多元主體之間的依法合作、協(xié)商，另外解決依法監(jiān)督的效率與成本。

國有文物是文化財(cái)產(chǎn)，是具有特殊屬性的實(shí)物資產(chǎn)和財(cái)富。財(cái)產(chǎn)體現(xiàn)的是文物的當(dāng)代屬性，即現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)主體對(duì)其財(cái)產(chǎn)行使權(quán)能和享受收益的主客觀關(guān)系，它既反映人與物的關(guān)系，也反映人與人的關(guān)系。盡管數(shù)十年來文物行業(yè)一直強(qiáng)調(diào)文物“不可再生”的物質(zhì)屬性，成為其在文化領(lǐng)域領(lǐng)風(fēng)騷之本，然而其立足點(diǎn)是基于文物價(jià)值的歷史屬性，文物工作歷來都被歸于“精神文化”范疇。文物作為實(shí)物資產(chǎn)的當(dāng)代“財(cái)產(chǎn)”屬性卻受到忽略。

《文物保護(hù)法》賦予各級(jí)文物行政部門“主管”、“監(jiān)督管理”文物保護(hù)工作的行政職能，卻沒有明確文物產(chǎn)權(quán)管理職能，特別是沒有明確國有文物和集體文物產(chǎn)權(quán)權(quán)能的行使主體，產(chǎn)權(quán)管理機(jī)關(guān)與管理程序，產(chǎn)權(quán)界定、登記、評(píng)估、轉(zhuǎn)讓、變更、損害賠償?shù)裙芾碇贫?。因此，國有文物作為國家最為珍貴的國有資產(chǎn)，在整個(gè)國有資產(chǎn)管理體系中卻是空白。

我們的文物保護(hù)法規(guī)、保護(hù)規(guī)劃難以落實(shí)，存在著兩個(gè)主要原因，都與文物產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)。第一個(gè)原因是文物保護(hù)法規(guī)和保護(hù)規(guī)劃與希望被“納入”的其他法規(guī)與政策缺少共同語言，從而缺少“納入”的基礎(chǔ)和媒介。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度正是一切法律法規(guī)的基礎(chǔ)，是不同權(quán)利之間進(jìn)行平衡、約束和保障的“共同語言”。不學(xué)會(huì)這門語言，文物工作就沒有在國家決策和法律體制內(nèi)的發(fā)言權(quán)。第二個(gè)原因是文物保護(hù)法規(guī)和保護(hù)規(guī)劃沒有落地，缺少操作層面的責(zé)任主體以及相應(yīng)的保障政策，依靠強(qiáng)迫命令或道德訓(xùn)誡執(zhí)行，在“一抓就死”與“一放就亂”之間反復(fù)搖擺，任意解讀和法人違法現(xiàn)象普遍，難以形成權(quán)利安全和穩(wěn)定收益的長期預(yù)期，形成自覺的、良性的、可持續(xù)的保護(hù)和激勵(lì)機(jī)制。

國際上是在成熟的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上發(fā)展起來的文物保護(hù)，相關(guān)產(chǎn)權(quán)理念貫穿在各項(xiàng)條款中，如意大利文化遺產(chǎn)的法定“信息單”公示與變更程序，日本文化財(cái)?shù)姆ǘā皶娌牧稀碧峤慌c變更程序。

2.3 探索社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用的多種渠道和參與形式

在制度建設(shè)和監(jiān)管體系逐步完善的過程中，可以鼓勵(lì)各地探索社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用的多種渠道和形式，前提是各地文物部門要制定符合本地情況的管理辦法和應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)與社會(huì)力量的協(xié)調(diào)與溝通，全過程參與，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、處理問題。對(duì)于其中的國有文物，各地可按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見》精神，針對(duì)本地區(qū)文物資源情況，在公開、公平、公正的前提下，引入社會(huì)資金參與，確立向社會(huì)資本開放的具體名單，提出保護(hù)利用的指導(dǎo)性意見，引導(dǎo)社會(huì)資本依法合規(guī)有序介入，開展有效保護(hù)和合理利用。對(duì)于其中的非國有文物，要制訂保護(hù)利用的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，引導(dǎo)所有人自主開展有效保護(hù)利用。確有困難者，可依據(jù)《文物保護(hù)法》第二十一條，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予一定幫助。浙江省松陽縣的“拯救老屋行動(dòng)”在私人產(chǎn)權(quán)文物建筑保護(hù)利用方面探索出一條政府主導(dǎo)，社會(huì)組織、產(chǎn)權(quán)人、社會(huì)資本等多方參與的模式，取得了較好的效果，值得推廣借鑒。

近年來，已經(jīng)有企業(yè)或個(gè)人通過認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)、租用等形式投入資金保護(hù)不可移動(dòng)文物，在保護(hù)基礎(chǔ)上將其開辟為博物館、陳列館、圖書館、文化旅游場(chǎng)所、民宿等，在豐富當(dāng)?shù)鼐用裎幕畹耐瑫r(shí)，也帶動(dòng)了旅游業(yè)發(fā)展，取得了一定的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，是較為有效的方式。

3 綜合施策，引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與

無論哪種形式的參與，一方面需要鼓勵(lì)和支持，另一方面也需要約束和規(guī)范，需要綜合運(yùn)用法規(guī)、制度、經(jīng)濟(jì)、輿論等多種手段，確保參與程序和方式的依法合規(guī)，防控可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。就目前情況看，市縣級(jí)文物保護(hù)單位和尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物保護(hù)資金最為欠缺，其中文物建筑對(duì)社會(huì)資本具有較強(qiáng)的吸引力，下面以文物建筑為例探討如何引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本參與。

3.1 法規(guī)制度引導(dǎo)規(guī)范

社會(huì)資本投入文物建筑的保護(hù)修繕，要嚴(yán)格遵循文物保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)和制度，不僅程序要依法合規(guī)，保護(hù)利用手段也要科學(xué)規(guī)范，在秉持文物保護(hù)基本理念和原則的基礎(chǔ)上開展保護(hù)，在堅(jiān)持公益性、弘揚(yáng)正能量的前提下合理利用。

投資人應(yīng)當(dāng)組織編制設(shè)計(jì)、施工方案，根據(jù)文物保護(hù)單位的級(jí)別，報(bào)相應(yīng)的文物行政主管部門審查批準(zhǔn)；施工應(yīng)由取得文物保護(hù)工程資質(zhì)證書的單位承擔(dān)，施工單位要嚴(yán)格按照方案進(jìn)行施工；保護(hù)工程應(yīng)當(dāng)接受審批機(jī)關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)，工程竣工時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)審批機(jī)關(guān)驗(yàn)收。文物建筑的修繕應(yīng)遵循最小干預(yù)、不改變文物原狀的原則，不得任意改變和破壞原有建筑的布局、結(jié)構(gòu)和裝飾，不得隨意改建、擴(kuò)建。

國有文物是國有資產(chǎn)，文物行政部門在引入社會(huì)資本參與的同時(shí)有義務(wù)維護(hù)國有資產(chǎn)的安全和保值增值，要堅(jiān)決防范國有資產(chǎn)的流失。文物的認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)要堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，最好引入第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督，防止尋租等腐敗行為的滋生。

保護(hù)是為了更好的利用，但利用的前提是要堅(jiān)持文物的公益屬性。一般來說，文物建筑修繕后可作為博物館、陳列室、圖書館、文化館、社區(qū)活動(dòng)室等公益場(chǎng)所，也可作為從事與文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的經(jīng)營活動(dòng)場(chǎng)所，但一定不能作為服務(wù)特定少數(shù)人的場(chǎng)所。2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、文化部、公安部、民政部、商務(wù)部、稅務(wù)總局、工商總局、國家旅游局、國家宗教局、國家文物局《關(guān)于嚴(yán)禁在歷史建筑、公園等公共資源中設(shè)立私人會(huì)所的暫行規(guī)定》，其中明確規(guī)定：“嚴(yán)禁在歷史建筑、公園等公共資源中以自建、租賃、承包、轉(zhuǎn)讓、出借、抵押、買斷、合資、合作等形式設(shè)立私人會(huì)所。”這一要求應(yīng)作為引入社會(huì)資本的前置條件，投資人在認(rèn)可這一條件的前提下才可以認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)文物建筑。此外，文物行政部門對(duì)使用過程要予以監(jiān)督，堅(jiān)決防止文物建筑成為不法分子進(jìn)行非法集會(huì)、開展非法活動(dòng)的場(chǎng)所。

文物建筑既有作為建筑的使用功能，同時(shí)由于它承載了豐富的歷史信息、文化信息，與重要的歷史人物、歷史事件有密切關(guān)系，文物建筑也具有宣傳教育和價(jià)值推廣的功能。修繕后文物建筑如果作為博物館或陳列室，展陳的設(shè)計(jì)要在尊重歷史的基礎(chǔ)上解讀歷史，不能以偏概全，更不能曲解歷史，同時(shí)也要體現(xiàn)時(shí)代精神，要為保護(hù)和傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化服務(wù)，為培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀服務(wù)，為愛國主義教育服務(wù)，在全社會(huì)凝聚和激發(fā)正能量，營造積極向上的良好社會(huì)氛圍。

3.2 經(jīng)濟(jì)手段扶持激勵(lì)

引導(dǎo)社會(huì)資本與文物保護(hù)利用，在明確各方責(zé)、權(quán)、利的前提下，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段必不可少，文?；鹬С?、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貸款貼息、稅費(fèi)優(yōu)惠等是較為常用的手段。

3.2.1 基金支持

通過文物保護(hù)基金會(huì)資助是較為合理的方式，因?yàn)榛饡?huì)最重要的功能就是向社會(huì)募集資金，用以資助文物保護(hù)利用項(xiàng)目。吸引更多社會(huì)資本參與文物保護(hù)利用，一方面要充分發(fā)揮現(xiàn)有全國性和地方性文物保護(hù)基金會(huì)的平臺(tái)作用，另一方面要鼓勵(lì)有條件的地區(qū)設(shè)立公益性文物保護(hù)基金，采取社會(huì)募集等多種方式籌措保護(hù)資金，用以支持財(cái)政資金難以覆蓋的市縣級(jí)文物保護(hù)單位和尚未核定為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物的保護(hù)利用?；饡?huì)可以通過直接資助或獎(jiǎng)勵(lì)的方式支持文物保護(hù)利用項(xiàng)目。資助或獎(jiǎng)勵(lì)都應(yīng)遵循通過依法合規(guī)、公開透明、科學(xué)管理、利于監(jiān)督的原則。近年來，中國文物保護(hù)基金會(huì)和中國敦煌石窟保護(hù)研究基金會(huì)的募資能力都在不斷提升，在文物保護(hù)領(lǐng)域的作用越來越明顯。地方性文物保護(hù)基金會(huì)也應(yīng)積極作為，不斷增強(qiáng)募資能力、提高管理水平，廣泛吸納社會(huì)資金，用以資助財(cái)政資金難以覆蓋的文物保護(hù)項(xiàng)目，發(fā)揮好文?；疬@一平臺(tái)的重要作用。

3.2.2 以獎(jiǎng)代補(bǔ)

認(rèn)領(lǐng)認(rèn)養(yǎng)不可移動(dòng)文物也是當(dāng)前引導(dǎo)社會(huì)資金參與文物保護(hù)利用的一種方式。為更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，地方政府或文物行政部門可以依據(jù)社會(huì)資金的投資額度，分檔次對(duì)程序規(guī)范、管理科學(xué)、質(zhì)量合格、成效明顯的社會(huì)資金投入的文物保護(hù)工程項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)其實(shí)也是監(jiān)督和管理，獎(jiǎng)勵(lì)需要參考的因素應(yīng)包括程序是否依法合規(guī)、工程質(zhì)量是否合格、工程資料是否完備等。獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)不宜太低，否則難以起到激勵(lì)作用。

3.2.3 貸款貼息

對(duì)于通過銀行貸款投入文物保護(hù)利用的企業(yè)或個(gè)人，政府可依據(jù)其投資額度，在工程通過驗(yàn)收后，給予一定年限的貼息。貸款額度不得超過審計(jì)部門的工程決算審計(jì)報(bào)告所確定的金額。貼息分為全部貼息和部分貼息。貼息資金的安排應(yīng)遵循突出重點(diǎn)、擇優(yōu)扶持、額度控制、先付后貼、公開透明的原則。貼息需要向文物行政部門提出申請(qǐng)，申請(qǐng)材料應(yīng)包括貸款合同、維修方案、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等，由文物行政部門和財(cái)政部門審核。貸款貼息應(yīng)納入當(dāng)?shù)刎?cái)政支出預(yù)算，專款專用。

3.2.4 稅費(fèi)優(yōu)惠

一般情況下，文物建筑修繕后，可作為博物館、圖書館、文化館、文化旅游場(chǎng)所、文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營場(chǎng)所等。如果用于建設(shè)非國有博物館，可以享受當(dāng)?shù)仃P(guān)于非國有博物館在土地、稅收、規(guī)費(fèi)等方面的優(yōu)惠待遇，以及用電、用水、用氣、供暖價(jià)格等方面的優(yōu)惠。當(dāng)前，國家大力鼓勵(lì)發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，也出臺(tái)了相關(guān)政策。如《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》④規(guī)定，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金對(duì)文化企業(yè)開展高新技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用、技術(shù)裝備升級(jí)改造、數(shù)字化建設(shè)、傳播渠道建設(shè)、公共技術(shù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等予以支持。支持方式包括項(xiàng)目補(bǔ)助、貸款貼息、保費(fèi)補(bǔ)貼、績效獎(jiǎng)勵(lì)等。各地也有鼓勵(lì)發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策和資金，參與文物建筑保護(hù)利用的文化企業(yè)可以依據(jù)這些政策申報(bào)相關(guān)項(xiàng)目，獲得資助或優(yōu)惠。

3.3 強(qiáng)化輿論引導(dǎo)監(jiān)督

就目前社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用的情況看，有參與能力者多，但有參與意識(shí)者少。要從根本上提高社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用的整體水平，需要切實(shí)加大宣傳和引導(dǎo)力度，要充分利用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體，大力宣傳文物的價(jià)值和保護(hù)文物的重要性。對(duì)社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用的成功案例，各級(jí)政府和文物行政部門要予以大力表彰獎(jiǎng)勵(lì)，并通過多種渠道加以報(bào)道，對(duì)參與者來說是莫大的鼓勵(lì)，對(duì)潛在參與者來說也是有力的動(dòng)員。此外，也要引導(dǎo)社會(huì)力量不能只看重眼前的經(jīng)濟(jì)利益，要從長遠(yuǎn)考慮，從大局考慮。對(duì)于企業(yè)來說，參與文物保護(hù)利用可以向外界傳達(dá)出一種信息，那就是企業(yè)是有社會(huì)責(zé)任感、有實(shí)力的，不僅可以在很大程度上提升企業(yè)的知名度和美譽(yù)度，也能增強(qiáng)員工的凝聚力和向心力，從而提高企業(yè)的長期競(jìng)爭(zhēng)力。與此同時(shí)，也要發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用，對(duì)保護(hù)利用不當(dāng)，對(duì)文物造成損毀或產(chǎn)生惡劣社會(huì)影響的行為和事件，要利用媒體及時(shí)曝光，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。通過輿論的引導(dǎo)和監(jiān)督在全社會(huì)宣傳文物保護(hù)利用的正確途徑，營造有利于文物保護(hù)的良好氛圍。

4 結(jié)語

當(dāng)前的文物保護(hù)，已經(jīng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密相關(guān)，和老百姓生產(chǎn)生活緊密相關(guān)。實(shí)踐證明，文物保護(hù)只有融入大局，服務(wù)大局，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，單純地為保護(hù)而保護(hù)是沒有出路的，必須通過適當(dāng)?shù)姆绞阶屛奈镌诂F(xiàn)代生活中發(fā)揮出應(yīng)有作用。

社會(huì)力量能否有效參與文物保護(hù)利用，不僅取決于公眾對(duì)文物保護(hù)利用的認(rèn)知水平，也取決于文物行政部門的組織管理和引導(dǎo)能力。如果文物行政部門措施得力，引導(dǎo)得當(dāng)，可以將公眾潛在的文物保護(hù)意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感激發(fā)出來。因此，文物行政部門要主動(dòng)作為，做好組織和引導(dǎo)工作。

引導(dǎo)社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用，應(yīng)堅(jiān)持服務(wù)大局原則。相關(guān)政策的制定，要緊密結(jié)合特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)、培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能、文化旅游、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)政策，不僅要改善環(huán)境，提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活品質(zhì)，而且要和打造業(yè)態(tài)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)。

引導(dǎo)社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用，應(yīng)堅(jiān)持分類指導(dǎo)原則。地方文物行政部門要根據(jù)保存現(xiàn)狀、地理位置、與其他文物的關(guān)聯(lián)度等基本情況，從投入產(chǎn)出能否平衡、能否帶來規(guī)模效應(yīng)等角度，對(duì)文物資源進(jìn)行分類、評(píng)估，確訂是否適合引入社會(huì)資本參與、適合以哪種方式參與，在此基礎(chǔ)上提出指導(dǎo)性建議，明確各方的責(zé)、權(quán)、利，在公開、公平、公正的前提下引入社會(huì)資本。

引導(dǎo)社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用，應(yīng)堅(jiān)持公益屬性原則。文物是公共資源、文化資源，要優(yōu)先發(fā)揮其公共文化服務(wù)和社會(huì)教育功能，發(fā)揮其在傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀方面的重要作用。

引導(dǎo)社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用，應(yīng)堅(jiān)持多方獲益原則。通過文物的保護(hù)利用，應(yīng)使文物的所有人、使用人、投資人、當(dāng)?shù)鼐用?、社?huì)公眾都能獲益。鑒于文物保護(hù)專業(yè)性強(qiáng)、投資高、難度大、回報(bào)周期長等特點(diǎn)，合同期限不宜太短，以5-30年為宜。

引導(dǎo)社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用，應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則。先從試點(diǎn)做起，從小范圍做起，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)調(diào)整，基礎(chǔ)好的地區(qū)先行先試，通過試點(diǎn)探索出幾種不同模式，逐步在更大范圍內(nèi)推廣。

當(dāng)前，社會(huì)各界對(duì)文物工作的關(guān)注度越來越高，參與的積極性也越來越高，但參與整體水平還不高，市場(chǎng)活力還沒有得到充分釋放，需要進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳、完善政策、提升能力。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和全社會(huì)文化自覺的提升，以及相關(guān)政策制度的完善，社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用的整體水平一定會(huì)不斷提升，“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的文物保護(hù)格局也會(huì)更趨完善。

注釋：

① 資料來源于山西省文物局。

②③ 數(shù)據(jù)來源于中共松陽縣委書記王峻在2017年9月15日國家文物局組織召開的“符合國情的文物保護(hù)利用之路研討會(huì)”上的講話。

④ 財(cái)文資[2012]4號(hào).

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