孫邦群 周嶸

土地是農(nóng)民的“命根子”，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，是對農(nóng)民最直接、最具體、最實在的保護(hù)。

1978年的一個冬夜，安徽省鳳陽縣小崗村18戶村民在一份大包干的“生死契約”上按下紅手印，成為以土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地制度改革的一聲春雷，拉開了農(nóng)村土地制度改革的大幕。

38年后的一個春天，還是在小崗村，習(xí)近平總書記明確指出，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。要抓緊落實土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。

黨的十九大報告提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村土地制度改革，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，被視為深化農(nóng)村土地制度改革的前提和基礎(chǔ)性工作，在完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、健全農(nóng)村治理體系等方面發(fā)揮著重要作用。隨著全國大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，自2009年起便開始探索試點(diǎn)的農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作再次引起高度關(guān)注，這場如火如荼的土地確權(quán)攻堅戰(zhàn)正在華夏大地全面提速，“定成員，準(zhǔn)登記，確實地，賦真權(quán)，頒鐵證”的生動場面處處可見，不斷夯實深化農(nóng)村改革的“四梁八柱”基礎(chǔ)，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略保駕護(hù)航。

落實承包關(guān)系長久不變 土地確權(quán)應(yīng)勢破題

自2009年啟動土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)以來，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作碩果累累，土地有了“身份證”，農(nóng)民吃了“定心丸”，穩(wěn)定了農(nóng)村土地承包關(guān)系，為實現(xiàn)“還權(quán)賦能”的農(nóng)村土地制度改革奠定了良好的基礎(chǔ)。

以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，2003年《農(nóng)村土地承包法》頒布實施后，農(nóng)村土地承包關(guān)系基本穩(wěn)定，為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定起到了堅實的支撐作用。但是隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入發(fā)展，因歷史原因形成的面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題逐漸顯現(xiàn)。這些問題引發(fā)了大量土地承包糾紛，既影響了農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)和農(nóng)村的社會穩(wěn)定，也成為土地有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的制約因素。

黨的十八大以來，中央高瞻遠(yuǎn)矚，全面布局，在兩權(quán)分離的家庭承包經(jīng)營制度基礎(chǔ)上，提出并制定了“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)”分置制度。這是我國繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村土地制度改革又一重大制度創(chuàng)新。要確?！叭龣?quán)”分置有序?qū)嵤?，扎實做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作是前提。

近年來，在中央的鼓勵引導(dǎo)下，我國土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度不斷加快，各地大力發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，培育各類新型經(jīng)營主體，鼓勵農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序、規(guī)模流轉(zhuǎn)，但由于歷史原因造成的承包地塊權(quán)屬界限不清、合同面積不準(zhǔn)等問題逐漸顯現(xiàn)，農(nóng)戶承包地歷史遺留問題成為制約農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和“四化”同步發(fā)展的突出障礙。在土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)事實上分離的前提下，怎么樣嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)村土地的所有權(quán)，保護(hù)好原承包戶的利益，同時賦予在流轉(zhuǎn)土地上從事經(jīng)營活動的主體相應(yīng)的權(quán)益，實踐中的種種問題都對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作提出了迫切要求。

在新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的呼喚下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作應(yīng)勢破題。2007年《物權(quán)法》頒布實施，明確了土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)。按照物權(quán)法定、依法登記保護(hù)的基本原則，2008年中央1號文件要求“加強(qiáng)農(nóng)村土地承包規(guī)范管理，加快建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度”。黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會都明確要求，要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會議上指出，建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，是實現(xiàn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定的保證，要把這項工作抓緊抓實，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。李克強(qiáng)總理在2014年政府工作報告中要求，抓緊土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。汪洋副總理多次作出具體指示，要求抓好現(xiàn)有試點(diǎn)，繼續(xù)擴(kuò)大整省試點(diǎn)。

“破題”以來，根據(jù)中央的政策要求和具體安排，各試點(diǎn)省份積極貫徹落實，有條不紊推進(jìn)。通過農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，強(qiáng)化對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)；建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，不斷完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能；建立土地承包經(jīng)營權(quán)數(shù)據(jù)庫，搭建中央、省、市、縣四級信息應(yīng)用平臺，開發(fā)農(nóng)村土地大數(shù)據(jù)，將農(nóng)村土地管理形成多維立體的數(shù)據(jù)共享體系。

通過承包地確權(quán)登記頒證，把農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)落實到具體地塊，使農(nóng)戶承包地權(quán)屬更加明晰，外出務(wù)工的農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地就能更踏實，各類新型經(jīng)營主體則能放心、穩(wěn)定地流轉(zhuǎn)土地，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行長期投資。農(nóng)村穩(wěn)定了，農(nóng)業(yè)發(fā)展了，農(nóng)民收入提高了，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大。

服務(wù)深化農(nóng)村改革全局 土地確權(quán)蹄疾步穩(wěn)

開展承包地確權(quán)登記頒證，是中央從深化農(nóng)村改革全局出發(fā)作出的一項重大決策。2009年中央1號文件明確提出“要強(qiáng)化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)”，“穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書落實到農(nóng)戶”。隨后幾年的中央1號文件都對擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、有序推進(jìn)試點(diǎn)提出了明確要求。

搞好農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，意義十分重大，工作十分繁重，情況十分復(fù)雜，任務(wù)十分艱巨，必須積極穩(wěn)妥開展，堅持試點(diǎn)先行，循序漸進(jìn)，逐步擴(kuò)大，確保風(fēng)險可控。自2009年開始，從8個村組搞試點(diǎn)，到整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)試點(diǎn)，又到整縣推進(jìn)試點(diǎn)，再到2014年在山東、四川、安徽3個省開展整省推進(jìn)試點(diǎn)，整個過程是一步一步從小到大，始終是小步快走、蹄疾而步穩(wěn)，目的是通過試點(diǎn)，探索路徑，積累經(jīng)驗。2015年整省推進(jìn)試點(diǎn)增加江蘇、江西、湖北、湖南、甘肅、寧夏、吉林、貴州、河南9?。▍^(qū)），2016年再增加河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、浙江、廣東、海南、云南、陜西10?。▍^(qū)）。到2017年，北京、天津、重慶、福建、廣西、青海6?。ㄊ?、區(qū)）加入，整省試點(diǎn)擴(kuò)大至28個省份。

2014年11月，中辦國辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》確定“用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，同時明確了具體任務(wù)。2015年2月，農(nóng)業(yè)部會同中央農(nóng)辦、財政部、國土資源部、國務(wù)院法制辦、國家檔案局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》，進(jìn)一步把思想認(rèn)識統(tǒng)一到中央決策部署上來，梳理出開展土地承包檔案資料清查、開展土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查、完善土地承包合同、建立健全登記簿、頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書、推進(jìn)信息應(yīng)用平臺建設(shè)、建立健全檔案管理制度七項重點(diǎn)任務(wù)，要求各地各級要穩(wěn)妥審慎推進(jìn)，要始終堅持黨在農(nóng)村的基本政策，堅持依法辦事，堅持走群眾路線，堅持從當(dāng)?shù)氐膶嶋H出發(fā)，堅持進(jìn)度服從質(zhì)量，實實在在給農(nóng)民“確實權(quán)、頒鐵證”，圓滿完成中央部署的任務(wù)，向黨中央、國務(wù)院交出一份滿意的答卷。

土地確權(quán)事關(guān)億萬農(nóng)民群眾的切身利益，各地推進(jìn)確權(quán)試點(diǎn)工作格外注意方式方法，確保工作做到農(nóng)民的心坎上。按照中央決策部署，各地設(shè)計試點(diǎn)方案時，不搞一刀切，不搞齊步走，不強(qiáng)求百分之百，因地制宜，因村而異。從8個試點(diǎn)村組到28個整省試點(diǎn)，由點(diǎn)到面，由少到多，科學(xué)把握進(jìn)度，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。承包地確權(quán)登記頒證是對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，在確權(quán)登記頒證各環(huán)節(jié)工作中，堅持村民民主協(xié)商，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，發(fā)揮他們的主體作用。試點(diǎn)中遇到的各種矛盾，在法律政策未有明確規(guī)定的情況下，堅持民主協(xié)商，通過農(nóng)民集體研究決策來化解。

為確保農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省試點(diǎn)工作順利推進(jìn)，農(nóng)業(yè)部出臺相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和意見，印發(fā)了包括《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗收辦法（試行）》等5個標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范文件、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿證樣式》《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證有關(guān)工作的通知》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺建設(shè)總體方案》等。這些政策文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的出臺，為各地規(guī)范開展試點(diǎn)提供了重要保障。同時強(qiáng)化監(jiān)督促落實，農(nóng)業(yè)部多次進(jìn)行跟蹤督導(dǎo)，有效推動各地抓緊抓實抓好試點(diǎn)工作。

各地推動農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作的過程，也是解決承包地歷史遺留問題、化解承包戶矛盾糾紛的過程。通過土地確權(quán)登記頒證工作，盡快把土地關(guān)系明確，把權(quán)益界限劃清，可以避免很多矛盾，也可以為化解糾紛提供法定依據(jù)。從目前試點(diǎn)情況看，不少地方在確權(quán)登記頒證中，通過民主協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁等多種渠道和辦法，有效化解了一批歷史遺留問題，解決了一批涉土矛盾糾紛，促進(jìn)了農(nóng)村穩(wěn)定。

經(jīng)過4年不懈努力，全國整省推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作的省份已達(dá)28個，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至全國2718個縣（區(qū)、市），3.3萬個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、53.9萬個行政村，實測承包地面積15.2億畝，確權(quán)面積達(dá)11.1億畝；山東、寧夏、安徽、四川、江西、河南、陜西、海南8?。▍^(qū)）基本完成。

夯實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略地基 土地確權(quán)拓展應(yīng)用

黨的十九大報告首次提出堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展指明了方向、明確了重點(diǎn)。

回顧黨的十八大以來農(nóng)村改革進(jìn)程，改革主線始終緊扣著土地制度，承包地確權(quán)登記頒證工作的基礎(chǔ)性作用尤顯重要。不論是穩(wěn)定土地承包關(guān)系，推動“三權(quán)”分置，還是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，承包地確權(quán)登記頒證工作成果運(yùn)用與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高度契合。

隨著確權(quán)登記頒證陸續(xù)展開，地塊權(quán)屬進(jìn)一步清晰，農(nóng)民心情安定了，農(nóng)村基本經(jīng)營制度和土地承包關(guān)系更加穩(wěn)固。黨的十九大報告明確提出要保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。在各試點(diǎn)省份，已確權(quán)頒證農(nóng)戶紛紛形容“能夠再管至少四十年”的土地承包經(jīng)營權(quán)證書是“定心丸”，增加了農(nóng)民自主經(jīng)營預(yù)期和經(jīng)營計劃的長期性，激發(fā)了農(nóng)民積極性。建立在實測基礎(chǔ)上的承包地塊信息再為穩(wěn)定土地承包關(guān)系加上了“雙保險”，今后無論地塊狀況如何變化，確認(rèn)承包關(guān)系都能有據(jù)可查。以此為基礎(chǔ)，土地承包經(jīng)營權(quán)放心流轉(zhuǎn)、穩(wěn)定流轉(zhuǎn)的制度將得到進(jìn)一步的順利推行，有利于家庭承包經(jīng)營向集約化、規(guī)?；D(zhuǎn)變，從而加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

承包地確權(quán)登記頒證不僅確認(rèn)了所有權(quán)，穩(wěn)定了承包權(quán)，同時也放活了經(jīng)營權(quán)，確保了承包地“三權(quán)”分置有序?qū)嵤?。土地承包?jīng)營權(quán)確權(quán)登記解決了承包地塊面積不準(zhǔn)確、四至不清楚、空間位置不明確等問題，經(jīng)營權(quán)真正具有了公平公開流轉(zhuǎn)、交易和抵押的價值。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)村土地確權(quán)登記有效解決了農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛，切實維護(hù)了農(nóng)民的土地物權(quán)，形成產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場打下了良好的基礎(chǔ)。

從各試點(diǎn)省份的大膽探索看，通過探索確權(quán)成果在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、抵押融資、涉農(nóng)補(bǔ)貼、承包地有償退出、農(nóng)田整治、解決地塊細(xì)碎化、休耕輪作等方面的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，推動確權(quán)紅利充分釋放，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管等創(chuàng)新經(jīng)營方式遍地開花，土地流轉(zhuǎn)和服務(wù)帶動類的多種形式新型經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上結(jié)合確權(quán)實現(xiàn)按戶連片種植，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式由粗放、零散型向集約、高效型轉(zhuǎn)變。

確權(quán)登記形成的地理信息海量數(shù)據(jù)更是無價之寶。為利用好這筆財富，目前農(nóng)業(yè)部已加快國家級確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村承包地管理信息化，特別是在耕地輪作休耕、永久基本農(nóng)田劃定等方面，實實在在地推進(jìn)承包地確權(quán)工作來服務(wù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大局。逐步實現(xiàn)劃定的永久基本農(nóng)田信息標(biāo)注到農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿和證書上，利用好承包地確權(quán)登記大數(shù)據(jù)，對輪作休耕區(qū)域開展遙感動態(tài)監(jiān)測和耕地質(zhì)量監(jiān)測，提供耕地輪作休耕地塊的四至信息及農(nóng)戶基本情況，建立健全耕地輪作休耕試點(diǎn)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)跟蹤試點(diǎn)區(qū)域作物種植和耕地質(zhì)量變化情況功能。

雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越。40年前，小崗村農(nóng)民的一紙契約吹響了農(nóng)村改革的號角；步入新世紀(jì)，億萬農(nóng)民從手中的承包地確權(quán)證書上體會著新一輪農(nóng)村土地制度改革帶來的期盼與希望。2018年，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作即將收官，而這件非干不可、必須做好的大事引發(fā)的浪潮，以及所引發(fā)的脈動效應(yīng)，必然隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施持續(xù)發(fā)酵。