高 強(qiáng)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是涉及農(nóng)村基本經(jīng)營制度和我國基本經(jīng)濟(jì)制度的一件大事，也是強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給的重要基礎(chǔ)。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院積極支持引導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改造。2014年中央審議通過了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案，2015年在全國確定了29個試點(diǎn)單位，2017年又增加了100個。2018年改革的試點(diǎn)又進(jìn)一步擴(kuò)大到300個。同時，還將選擇50個改革基礎(chǔ)較好的地市和個別省開展整省整市試點(diǎn)，并鼓勵地方結(jié)合實(shí)際擴(kuò)大改革覆蓋面。目前，全國已有6.7萬村和6萬個組完成了改革，量化集體資產(chǎn)8528億元，占全國農(nóng)村集體資產(chǎn)總額的27.5%，累計(jì)股金分紅2840億元。

開展清產(chǎn)核資是推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)前提，也是當(dāng)前全面深化農(nóng)村改革的“第一任務(wù)”。《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確提出，開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，從2017年開始，按照時間服從質(zhì)量的要求逐步推進(jìn)，力爭用3年左右時間基本完成。2017年12月農(nóng)業(yè)部等九個部門專門印發(fā)通知，進(jìn)一步對清產(chǎn)核資的總體要求、重點(diǎn)工作、時間安排和工作步驟等作出明確部署。從實(shí)踐層面看，做好清產(chǎn)核資應(yīng)注意把握以下幾點(diǎn)：

第一，要對集體所有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產(chǎn)流失。對于絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，經(jīng)營性資產(chǎn)較少，資源性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)占比較高。因此，清查過程中要注意與土地、林地、草原等不動產(chǎn)登記、自然資源確權(quán)登記工作相銜接，充分利用已有成果，減少和避免重復(fù)勞動。尤其注意的是，經(jīng)濟(jì)薄弱村更應(yīng)該抓住這一時機(jī)加快開展清產(chǎn)核資工作。越早清查，村民意見相對越易統(tǒng)一；清查越全面，改革的成本就越低，推進(jìn)就越快越平穩(wěn)，反之，越往后拖越困難。

第二，要依據(jù)不同集體資產(chǎn)的形成過程和歷史沿革，分門別類進(jìn)行權(quán)屬登記，嚴(yán)格按照所有權(quán)邊界將集體資產(chǎn)確權(quán)到不同層級的成員集體。清產(chǎn)核資的重大意義就在于，通過明確產(chǎn)權(quán)歸屬，解決資產(chǎn)權(quán)屬爭議、債權(quán)債務(wù)糾紛、呆賬壞賬處置等歷史遺留問題。歷史遺留問題處理既是改革的緣起，也是改革的主要內(nèi)容。各地要高度重視集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)債清查問題，并以此為契機(jī)開展專門研究，提出債務(wù)化解的思路和方法。

第三，應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織自行開展集體資產(chǎn)評估和價值重估，民主討論確定估價方式方法。農(nóng)村集體資產(chǎn)的實(shí)有量一般按照賬面登記價值核實(shí)，對于發(fā)生變動或者資產(chǎn)賬面價值與現(xiàn)實(shí)差距較大的，需要進(jìn)行重估。集體資產(chǎn)評估的目的，主要在于搞清楚權(quán)屬歸屬，不是為了資產(chǎn)交易，也不是分家，因此，資產(chǎn)評估的關(guān)鍵在于成員對評估過程的參與和對評估結(jié)果的認(rèn)可，而不必追求評估對象、評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法的一致性，也可不必請專業(yè)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。

第四，建立健全集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等一整套管理制度，實(shí)施年度資產(chǎn)清查和定期報告，加快信息化應(yīng)用平臺建設(shè)。建立管理臺賬和相應(yīng)的管理制度是清產(chǎn)核資的重要任務(wù)之一。要通過農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺建設(shè)，將集體資產(chǎn)納入制度化管理軌道，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通與信息共享。另外，從中央到地方還應(yīng)安排專項(xiàng)改制經(jīng)費(fèi)，創(chuàng)造保障條件，解決經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)“改不起”問題。

在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，有條件的地區(qū)還要積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。中央文件提出，各地可根據(jù)群眾意愿和要求，由縣級以上地方政府作出安排，先進(jìn)行試點(diǎn)，再由點(diǎn)及面展開，力爭用5年左右時間基本完成改革。具體操作上，應(yīng)主要做好五個方面：

第一，合理確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員邊界，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定資格與退出條件。改革中，要注意規(guī)范成員資格認(rèn)定和取消、登記、變更等程序，把財(cái)產(chǎn)權(quán)利落實(shí)到每個集體成員、每個農(nóng)戶。特別是中央文件提出，提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份?，F(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)改革先行區(qū)也實(shí)行不隨人口增減變動而調(diào)整的靜態(tài)管理方式。從這個意義上看，這次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的“確員”意味著成員權(quán)鎖定，也即包含土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)在內(nèi)的一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利鎖定固化。在界定成員資格的過程中，還應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范村規(guī)民約，確保其不與法律法規(guī)和中央政策相沖突，維護(hù)外嫁女、入贅男、婚生子女等群體在享受集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益等方面的合法權(quán)利。

第二，全面落實(shí)農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，探索建立“有進(jìn)有出”的動態(tài)集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理體系。集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作化改革過程中，股權(quán)設(shè)置應(yīng)以個人股為主，是否設(shè)置集體股，要尊重農(nóng)民群眾的選擇，由集體經(jīng)濟(jì)組織通過公開程序自主決定。但當(dāng)一些農(nóng)村完成“村轉(zhuǎn)居”，集體經(jīng)濟(jì)組織的社會性負(fù)擔(dān)逐步剝離后，集體經(jīng)營性資產(chǎn)即將與外界發(fā)生交易行為時，應(yīng)當(dāng)逐步對集體股進(jìn)行二次量化，以達(dá)到產(chǎn)權(quán)的徹底清晰，不設(shè)集體股并不是“分光吃盡”。股權(quán)設(shè)置完畢后，要抓緊建立健全集體資產(chǎn)股權(quán)登記制度，可參照農(nóng)民合作社成員賬戶的管理方式，建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員股權(quán)賬戶，詳細(xì)記錄集體資產(chǎn)股份份額、國家財(cái)政扶持資金形成資產(chǎn)量化份額、公積金量化份額、股份分紅金額等信息，通過股權(quán)賬戶和股權(quán)證書“雙保險”，確保將農(nóng)民集體資產(chǎn)股份收益分配權(quán)落到實(shí)處?，F(xiàn)階段，還應(yīng)重視股權(quán)變更、民主決策和流轉(zhuǎn)交易等問題，探索農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序，研究制定集體資產(chǎn)股份繼承、抵押、擔(dān)保貸款辦法，研究高管持股、增資擴(kuò)股和引入社會力量辦社的方式方法，以股權(quán)管理為抓手，提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

第三，創(chuàng)新集體資產(chǎn)運(yùn)行管理機(jī)制，理順集體經(jīng)濟(jì)組織與其他村級組織的職責(zé)關(guān)系。應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人去行政化改革，尤其是解決干部之間交叉任職的問題，增加市場選聘比例。應(yīng)盡快研究出臺專門文件，加快分配制度改革，完善激勵機(jī)制，確保股份制管理人員收入與選任方式、經(jīng)濟(jì)效益相匹配，探索采取期股期權(quán)、崗位分紅、激勵基金等中長期激勵方式，并健全與分配制度相配套的約束機(jī)制，研究村委會、黨支部與集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位，妥善處理各類村級組織之間的相關(guān)關(guān)系。

第四，抓緊制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)邊界及有限參與市場競爭的特殊法人地位。應(yīng)研究設(shè)計(jì)一套特殊的法律保護(hù)制度與政策支持體系，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名稱、概念、成員范圍、組織形式、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營機(jī)制、財(cái)務(wù)管理、責(zé)任財(cái)產(chǎn)范圍和責(zé)任形式、權(quán)利、義務(wù)等內(nèi)容作出明確規(guī)定，確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行權(quán)范圍與產(chǎn)權(quán)邊界，充實(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能。建議逐步將國家各級各類財(cái)政支農(nóng)投入產(chǎn)權(quán)化、股份化，量化給村集體，量化到成員。鼓勵地方開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革，逐步建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場機(jī)制，不斷增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的活力、實(shí)力以及帶動農(nóng)民就業(yè)增收的能力。對新設(shè)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，政府應(yīng)當(dāng)在一定的期限內(nèi)給予一定的支持和優(yōu)惠政策?，F(xiàn)階段，建議股份分紅暫不征收個人所得稅，或者采取“先征后返”的方式用于農(nóng)村公共服務(wù)供給和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。

第五，尊重基層自主選擇權(quán)，提倡各地從實(shí)際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的有效路徑。在符合規(guī)劃前提下，允許集體經(jīng)濟(jì)組織利用閑置的各類房產(chǎn)設(shè)施、集體建設(shè)用地等，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。在集體建設(shè)用地利用方面，各地可以綜合考慮自身?xiàng)l件、歷史沿革和發(fā)展環(huán)境，加強(qiáng)村與村合作，探索不同的區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制。既可以由全部鎮(zhèn)域內(nèi)村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合建立統(tǒng)籌平臺、統(tǒng)一經(jīng)營，又可以由部分村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)手共建；既可以自主開發(fā)、自主經(jīng)營，又可以聯(lián)合開發(fā)、引入社會資本。條件成熟的，還可以實(shí)現(xiàn)更大范圍的區(qū)域統(tǒng)籌和更高層面的功能統(tǒng)籌。在風(fēng)險可控的前提下，可以鼓勵經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村集體嘗試參與股權(quán)投資、城市開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)村集體以資產(chǎn)管理向資本運(yùn)營轉(zhuǎn)變。有條件的地方，可以以資本為紐帶，通過集體資產(chǎn)管理體制變革，建立集體資本授權(quán)運(yùn)營新機(jī)制。