嚴(yán) 泉

在民國財(cái)政史上，政府年度總預(yù)算第一次正式被立法機(jī)構(gòu)審議通過，發(fā)生在1919年。當(dāng)年6月11日，總統(tǒng)徐世昌向眾議院提交民國八年度國家總預(yù)算案、公債條例案;7月5日，又提交民國八年度路、電、郵、航四政特別會(huì)計(jì)預(yù)算案。因國會(huì)第二屆常會(huì)會(huì)期即將結(jié)束，為完成預(yù)算案的審議，眾議院決定在9月10日至11月13日召開臨時(shí)會(huì)，歷經(jīng)二讀、三讀程序，通過政府總預(yù)算案審查報(bào)告。11月15日移交參議院審議，12月18、19日參議院二、三讀會(huì)通過審查報(bào)告，12月28日北京政府公布，民國八年度國家總預(yù)算案宣告正式成立。

此時(shí)正值皖系北京政府時(shí)期，立法機(jī)構(gòu)為第二屆民國國會(huì)，又稱安福國會(huì)或新國會(huì)。關(guān)于民國八年度政府總預(yù)算案的審議情況，相關(guān)論著一般多是提及最后的議決結(jié)果，較少關(guān)注國會(huì)財(cái)政監(jiān)督權(quán)行使的具體過程與實(shí)際成效。①相關(guān)研究參見南海胤子:《安福禍國記》，榮孟源、章伯鋒主編:《近代稗?！?4)，四川人民出版社1987年版，第423—429頁;薛恒:《民國議會(huì)制度研究(1911—1924)》，中國社會(huì)科學(xué)出版社 2008年版，第217—218頁;嚴(yán)泉:《民國制造:國會(huì)政治制度的運(yùn)作》，江蘇文藝出版社2012年版，第145—146頁;賈德威:《安福國會(huì)研究》，吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2014年，第104—108頁。本文擬就安福國會(huì)圍繞民國八年度政府總預(yù)算案審議情況進(jìn)行深入探討。

一、安福國會(huì)對(duì)政府總預(yù)算案的關(guān)注

安福國會(huì)第一期常會(huì)開會(huì)不久，議員黃云表就提出議案，要求政府提交民國七年度預(yù)算及此前兩年的決算。黃云表在提案中指出，國會(huì)已經(jīng)開會(huì)三個(gè)月，政府至今沒有提交年度預(yù)算。②《議員黃云表等咨請(qǐng)政府速將民國七年度預(yù)算交會(huì)議決案》，《眾議院公報(bào)》1918年第1期第4冊(cè)，第114頁。國會(huì)第一期常會(huì)開始于1918年8月12日，這樣推算下來，黃云表的提議案時(shí)間應(yīng)在同年11月中旬。

考慮到民國七年國家收支事實(shí)上已經(jīng)過大半，于是國會(huì)改變?cè)V求，要求政府提交民國八年度預(yù)算案及此前的決算案。議員吳道覺指出國會(huì)開幕后，政府一直沒有提交本年度預(yù)算及過去兩年的決算，“其事深可疑怪，若會(huì)計(jì)年度開始以前政府并不從事預(yù)算之編制，是為溺職。若預(yù)算早經(jīng)編就，有意不提交本院公議，是為玩法。”③《 議員吳道覺等請(qǐng)咨政府限期提出預(yù)算決算案》，《眾議院公報(bào)》1918年第1期第4冊(cè)，第113頁。議員袁榮叟認(rèn)為:“政府不編制預(yù)算，則政府無以保政務(wù)之統(tǒng)一。預(yù)算不交國會(huì)議決，則國會(huì)無以施行政之監(jiān)督。政府失其統(tǒng)一，而國會(huì)無由監(jiān)督，則官吏得任意增減其事務(wù)，任意支配其經(jīng)費(fèi)。”民國成立八年以來，迄今沒有正式預(yù)算成立，國會(huì)開會(huì)后不久，就催促政府提交七年度預(yù)算，但是政府半年來一直沒有提交?，F(xiàn)在會(huì)計(jì)年度僅剩5個(gè)月，補(bǔ)提困難，所以請(qǐng)政府從速編制八年度預(yù)算，“并請(qǐng)政府將三年度以后七年度以前之收支實(shí)數(shù)，編造歷年決算交院審議。”④《 議員袁榮叟請(qǐng)咨催政府從速編制八年度預(yù)算及七年度以前之歷年決算交院審議案》，《眾議院公報(bào)》1919年第1期第6冊(cè)，第131—132頁。安福系核心人物光云錦在院會(huì)討論時(shí)發(fā)言稱，雖然政府有種種困難，“惟八年度預(yù)算當(dāng)然提出交議，此時(shí)若不加以催促，誠恐政府又將置諸腦后?！雹荨?眾議院第二十八次常會(huì)》，《眾議院公報(bào)》1919年第1期第6冊(cè)，第112頁。后來考慮到距離第一期常會(huì)閉會(huì)只有幾天，多數(shù)議員意見要求政府在第二期常會(huì)內(nèi)提出預(yù)算案。

在1919年2月11日第一期常會(huì)閉會(huì)儀式上，眾議院議長王揖唐在發(fā)言中稱:“預(yù)算決算之議決為一國政治之樞要，實(shí)吾人最大之責(zé)任。同人等于本屆常會(huì)竟未履行其職權(quán)，此不能不為遺憾者又一。”王又嚴(yán)肅指出:“歐洲之立憲國，恒以預(yù)算監(jiān)督與租稅承諾為互相對(duì)待之具，故立憲國莫不有預(yù)算財(cái)政基礎(chǔ)之鞏固”，民國成立以來，政府曾經(jīng)兩次提出預(yù)算案。民國二年度預(yù)算案因時(shí)間已過會(huì)計(jì)年度，被眾議院退回。民國五年度預(yù)算案審查未完，國會(huì)就被解散。民國成立八年以來，正式預(yù)算案始終未能成立?！拔?預(yù)算)編制之職雖在政府，而議決之權(quán)則屬國會(huì)，國會(huì)同人既經(jīng)負(fù)此重責(zé)，允宜詳察歷年財(cái)政之收支狀況，人民之經(jīng)濟(jì)情形?！雹蕖?國會(huì)閉會(huì)式紀(jì)事》，《參議院公報(bào)》1919年第1期第6冊(cè)，第149—150頁。

第二期常會(huì)在3月1日開會(huì)，其預(yù)定的主要任務(wù)就是審議總預(yù)算案，從而與7月1日開始的新會(huì)計(jì)年度相銜接。⑦根 據(jù)民初《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，會(huì)計(jì)年度從每年7月1日開始，至次年6月30日結(jié)束。政府必須在7月1日前提交預(yù)算案，國會(huì)才能開始法案審議。在3月27日院會(huì)發(fā)言時(shí)，議員羅正緯認(rèn)為議決預(yù)算決案是國會(huì)重要職能，上期常會(huì)，政府沒有如期提出預(yù)算決算案。本期常會(huì)已經(jīng)開會(huì)近一個(gè)月，政府方面仍未提交，“實(shí)屬政府藐視國會(huì)，在國會(huì)方面，對(duì)于自己之職權(quán)不能不為保存。”羅提出議案，要求政府在10日內(nèi)提出預(yù)算決算案。⑧《 眾議院第二期第三次常會(huì)》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第1冊(cè)，第72、76頁。還有議員非常清楚預(yù)算決算案的編制過程。如議員吳道覺就認(rèn)為年度不能限定太過，預(yù)算決算編造手續(xù)非常繁重，“譬如七年度決算以尚未到期，固難辦到。而六年度之決算，恐亦不能辦到。因?yàn)橐荒甓戎杖腠毚肽旰笫寄芙Y(jié)束，以現(xiàn)在計(jì)之，六年度收支之結(jié)束，僅逾兩月，縱中央決算可以辦成，而各省區(qū)決算未必即能辦成。”⑨《 眾議院第二期第三次常會(huì)》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第1冊(cè)，第76頁。后經(jīng)多數(shù)議決，將羅正緯提案限定政府提交預(yù)算時(shí)間從十日改為一個(gè)月，全案修正后表決通過，即日咨送政府。

到了5月份，政府方面仍然沒有動(dòng)靜。議員王毅等又提出請(qǐng)政府限十日內(nèi)提出預(yù)算決算案，“當(dāng)此民生凋敝，財(cái)政奇絀，此屆會(huì)期若猶不議決，于國家前途危險(xiǎn)?！雹狻蹲h員王毅等提出請(qǐng)政府限十日內(nèi)提出預(yù)算決算案》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第3冊(cè)，第93頁。議員武繩緒要求政府于一星期內(nèi)提出八年度預(yù)算案，批評(píng)政府“一再耽延，迄今仍未交出，不特常會(huì)期限轉(zhuǎn)眼即屆期滿，而七月一號(hào)會(huì)計(jì)年度瞬息亦將到來。設(shè)竟于本屆會(huì)期將預(yù)算推延擱置，是本屆同人與政府開一不交預(yù)算之例，破壞約法之嫌，恐難逃社會(huì)之公議矣”。如果政府繼續(xù)拖延，建議提出彈劾案。①《議員武繩緒提出再咨催政府于一星期內(nèi)提出八年度預(yù)算案》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第3冊(cè)，第98頁。院會(huì)在5月29日討論王毅與武繩緒兩份建議案時(shí)，議員解樹強(qiáng)稱，3月份羅正緯案提出后，接到政府回復(fù)咨文，稱決算案暫時(shí)不能提交，此次如果還是限期要求政府提出決算案，恐怕答復(fù)還是與上次一樣，所以決算案似可不必再提。但是預(yù)算案要求不變，而且建議將提議案期限改為提議案通過當(dāng)天。院會(huì)同意將兩案合并成一案，并刪除決算案要求，標(biāo)題改為“再行咨催政府于即日提出八年度預(yù)算案”，多數(shù)表決通過。②《眾議院第二期第十次常會(huì)》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第3冊(cè)，第78—79頁。

國會(huì)從1918年11月中旬開始，不斷有議員提出議案，要求政府盡快提出預(yù)算決算案，甚至有議員提議動(dòng)用彈劾權(quán)。因政府方面一直拖延，未能按時(shí)提交預(yù)算決算案，最后經(jīng)過半年多僵持后，國會(huì)只能表示退讓，只要求政府方面提供民國八年度國家總預(yù)算案。

二、民國八年度國家總預(yù)算案的提出

在1919年6月11日眾議院院會(huì)上，總統(tǒng)徐世昌正式提交民國八年度國家總預(yù)算案、民國八年公債條例案。國務(wù)員出席6人，包括財(cái)政、陸軍、海軍、農(nóng)商、教育、交通各部總長或代理部務(wù)次長，政府委員出席12人，主要是外交、海軍、財(cái)政、教育、農(nóng)商、交通各部參事、僉事、科長等。當(dāng)天國務(wù)總理錢能訓(xùn)稱病請(qǐng)假，由財(cái)政總長龔心湛代為報(bào)告。龔首先為政府遲交總預(yù)算案的行為辯解，聲稱本年度預(yù)算政府2月份就開始著手辦理，“通電各省區(qū)趕將八年度歲入歲出各款項(xiàng)電報(bào)財(cái)政部匯編?！钡魇^(qū)步調(diào)不一，甚至有的省區(qū)至今沒有上報(bào)?！坝谑钦畵?jù)已報(bào)部者陸續(xù)編訂，其為造報(bào)之處，因?yàn)槠谏跗?，不能久待，即按照五年或七年?shù)目編列。西南各省則皆照五年度核定數(shù)目編訂?！逼浯问穷A(yù)算支出概況。軍費(fèi)占總預(yù)算支出40%多，包括特別軍費(fèi)項(xiàng)目。償還借款比例約為33%，財(cái)政部、內(nèi)務(wù)部經(jīng)費(fèi)均約為8%，海軍經(jīng)費(fèi)增加為1%，教育、實(shí)業(yè)、外交、司法經(jīng)費(fèi)各占1%，內(nèi)府經(jīng)費(fèi)、清室優(yōu)待經(jīng)費(fèi)等約占4%?！敖y(tǒng)計(jì)八年度預(yù)算歲出，經(jīng)常、臨時(shí)、特別三項(xiàng)共為六萬四千七百六十九萬一千七百八十七元，若除去特別軍費(fèi)計(jì)算，則仍為四萬余萬元，與五年度預(yù)算所增有限?！弊詈笫鞘罩胶鈫栴}。為彌補(bǔ)收入不足，政府將不得不發(fā)行民國八年度公債。③《眾議院第二期第十二次常會(huì)》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第4冊(cè)，第47—49頁。

在眾議院議員意見書中，最有代表性的是“議員陸才甫質(zhì)問政府八年度預(yù)算收入何以比較五年度減少甚巨書”。陸才甫統(tǒng)計(jì)政府預(yù)算收入減少的地方共有8項(xiàng)。1、“漕糧租課雜賦三項(xiàng)，計(jì)其總數(shù)何以較五年度減少七百四十六萬七千三百六十一元?”2、“又第四款貨物稅項(xiàng)下將五年度所有之統(tǒng)捐統(tǒng)稅及產(chǎn)銷稅完全刪除，另列百貨捐，名目未識(shí)，是否即為統(tǒng)捐統(tǒng)稅及產(chǎn)銷稅之改名，抑系事實(shí)上有所更改，核算總數(shù)何以減少一百二十三萬三千六百六十二元?”3、“又第六款正雜各捐何以減少九百七十三萬五千零三十三元?”4、“又第七款第二項(xiàng)官辦局廠收入一項(xiàng)，事實(shí)上比較有固定性質(zhì)，何以亦減少五十萬五千五百七十七元?”5、“又第八款各省雜收入項(xiàng)下第一項(xiàng)內(nèi)務(wù)收入何以減少二十四萬零七百九十三元?第四項(xiàng)教育收入何以減少五十二萬七千八百三十二元?第七項(xiàng)雜款收入更何以減少至一百八十八萬五千三百四十二元之巨?”6、“又第九款中央各機(jī)關(guān)收入項(xiàng)下交通部收入何以減少四十七萬三千三百八十四元?”7、“此外五年度所列之契稅、增收田賦稅牙稅、增收厘金、增收牲畜及屠宰稅、增收以及均賦收入等項(xiàng)均為現(xiàn)在所積極進(jìn)行者計(jì)有五千萬元以上，何以全不列入?8、在臨時(shí)預(yù)算項(xiàng)目中，“又第七款中央各機(jī)關(guān)收入項(xiàng)下何以減少一百三十一萬五千零六十元?”陸才甫統(tǒng)計(jì)各款收入總計(jì)減少數(shù)字達(dá)到73384044元，要求政府解釋具體原因。④《議員陸才甫質(zhì)問政府八年度預(yù)算收入何以比較五年度減少甚巨書》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第4冊(cè)，第167—169頁。

國務(wù)院在咨復(fù)議員陸才甫質(zhì)問書時(shí)作了相應(yīng)解釋。1、“至漕糧租課雜賦三項(xiàng)，舊五年度數(shù)目較增，原因系有按照三年度核定原額開列者且有將省地方稅合并開列者核辦?！爆F(xiàn)在的會(huì)計(jì)年度從7月1日開始至次年6月30日為一年度，是參照民國新五年度預(yù)算案，并且劃分為國家與地方稅，而陸才甫參考的民國舊五年度預(yù)算案則不分國家與地方稅。2、統(tǒng)捐統(tǒng)稅及產(chǎn)銷稅分別并列在百貨捐項(xiàng)目中，比新五年度預(yù)算還是有所增加。3、正雜各捐中屠捐、米谷捐等15項(xiàng)按照新五年度預(yù)算規(guī)定，已經(jīng)劃歸地方，所以收入減少。4、官辦局廠收入，“舊五年度所列各局廠，嗣后有因停辦未列者，此次編列收數(shù)比較新五年度預(yù)算數(shù)目仍有增加。”5、雜收入款，“內(nèi)務(wù)收入與新五年度數(shù)目相符，教育收入尚有增加。”6、交通部收入，“五年度預(yù)算列有各路解部收入款項(xiàng)共三十四萬三千九百二十元，本屆此種款項(xiàng)改列鐵路特別會(huì)議收入，不作為交通部辦公費(fèi)收入，故數(shù)目減少?！?、舊五年度所列之契稅、增收田賦稅牙稅、增收厘金、增收牲畜及屠宰稅、增收以及均賦收入等項(xiàng)，新五年度預(yù)算分別歸列在正項(xiàng)內(nèi)開列。8、新五年度預(yù)算中央收入列有清華學(xué)校收入，為美國退還庚子賠款，總數(shù)為2004756元，最近三年因清華學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目支出，基本上已經(jīng)用完，所以本屆收入減少。①《國務(wù)院咨復(fù)議員陸才甫質(zhì)問政府八年度預(yù)算收入何以比較五年度減少甚巨文》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第5冊(cè)，第163—166頁。

不難看出，政府的回復(fù)是避重就輕，對(duì)小額稅收數(shù)字變動(dòng)情況解釋比較詳細(xì)，但是對(duì)于質(zhì)問書中最重要的第七條，即關(guān)于民國五年度所列的增收賦稅厘金5千多萬元，并未作出具有說服力的解釋，而此條稅收數(shù)字為減收總額的近七成，是總預(yù)算收入變化最為重要的內(nèi)容，也是陸才甫質(zhì)問書最為關(guān)切的問題。

在6月17日眾議院院會(huì)上，龔心湛進(jìn)一步闡述發(fā)行民國八年公債案的理由，“現(xiàn)在八年度預(yù)算業(yè)經(jīng)編就，政府雖厲行核減支出，增加收入，然不敷之?dāng)?shù)仍有二萬萬元之多。即以前項(xiàng)八年短期公債填補(bǔ)計(jì)，尚短少一萬六千余萬元，自非再籌大宗收入，不能達(dá)收支適合之目的?！雹凇侗娮h院第二期第十三次常會(huì)》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第4冊(cè)，第72頁。議員王伊文對(duì)政府發(fā)行公債有不同意見，一是公債數(shù)額不可行，“今則南北之爭未息，商務(wù)停滯，民力凋敝，阛阓蕭索，與元年軍興以后情勢相同，迥非(民國)三年所可比擬。乃三年時(shí)尚不敢以額巨期長之公債發(fā)行，而今日反欲責(zé)以巨額二萬萬元，長期二十年之公債，自必勢所難能。至預(yù)算之足，其原因在軍費(fèi)之增加?！倍枪珎鶕?dān)保品問題。八年公債以國家田賦收入作為擔(dān)保，現(xiàn)在各項(xiàng)稅收抵押殆盡，只有田賦維持國計(jì)?！疤纫驀鴥?nèi)一時(shí)未能募集以之抵押外人，是抵押者公債其名，而田賦其實(shí)也，一轉(zhuǎn)移間，不啻全國土地拱手送于外人?！蓖跻廖臑榇颂岢鰞蓷l建議:“(一)如公認(rèn)以田賦作擔(dān)任品為危險(xiǎn)，即請(qǐng)決議咨還政府，將擔(dān)保品另行改換，俟預(yù)算案議決后再行提交國會(huì)。(二)本案與預(yù)算、財(cái)政均有關(guān)系，系應(yīng)交付法典、預(yù)算、財(cái)政三股審查，俟預(yù)算案議決后再行會(huì)合審查?！雹邸?議員王伊文對(duì)于政府提出二萬萬元之八年公債條例意見書》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第4冊(cè)，第121—123頁。最后院會(huì)多數(shù)同意公債案與總預(yù)算案一起交由財(cái)政與預(yù)算兩股合并審查，根據(jù)總預(yù)算案審查結(jié)果，再確定公債發(fā)行數(shù)目。

8月13日，眾議院常會(huì)開始審議民國八年度國家總預(yù)算案審查報(bào)告，以及民國八年度路電郵航四政特別會(huì)計(jì)預(yù)算案審查報(bào)告。預(yù)算委員會(huì)委員長夏仁虎報(bào)告審查原則:“對(duì)于歲入:(一)田賦地丁及凡為人民直接之擔(dān)負(fù)者，不應(yīng)輕易增加;(二)洋關(guān)稅入之議定增加者，應(yīng)比照最近年度之征額增入;(三)鹽稅之征不足額者，煙酒雜捐及涉于奢侈品之收稅，應(yīng)酌增之原表，漏列之項(xiàng)應(yīng)補(bǔ)列之?！标P(guān)于支出原則，“(一)政費(fèi)之涉于浮冗不急者分別刪減;(二)軍費(fèi)分別種類為目前節(jié)減，即為將來收束地步，刪去特別軍費(fèi)一門以歸統(tǒng)一;(三)債款磅價(jià)按時(shí)值核計(jì)以減輕支出之?dāng)?shù)?！标P(guān)于審查結(jié)果，一是民國八年度預(yù)算案全部應(yīng)予成立，“蓋本年度預(yù)算案歲入歲出相差太巨，審查結(jié)果歲入之款已由四萬萬增進(jìn)至四萬四千余萬。歲出之款已由六萬四千七年余萬減退至四萬九千余萬?！倍菤q入不足部分，可以發(fā)行公債，“此次債額擬定為五千萬元，但不得以田賦地丁為擔(dān)保?！比鞘Ｏ虏蛔愕幕悴糠?，“如至必需時(shí)，擬準(zhǔn)向銀行籌墊，但不得逾預(yù)算所定之?dāng)?shù)。”四是預(yù)算內(nèi)未有法律規(guī)定的支出項(xiàng)目，事實(shí)上已經(jīng)存在多年，“應(yīng)請(qǐng)政府速提法案送交國會(huì)議決公布?！睂彶閳?bào)告多數(shù)通過，決定提交二讀會(huì)審議。④《眾議院第二期第二十五次常會(huì)》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第6冊(cè)，第178—179頁。

11月5日，眾議院在審議預(yù)算委員會(huì)審查報(bào)告時(shí)，均照原案通過。⑤《眾議院預(yù)算案之討論》，《大公報(bào)》1919年11月10日，第1張。11月13日，全案三讀會(huì)通過，即日移交參議院議決。經(jīng)過眾議院審議，民國八年度歲入總計(jì)492837490元，其中包括發(fā)行公債5000萬，歲出總計(jì)492306532元，“出入相抵尚余五十余萬元”。⑥《預(yù)算案通過眾議院》，《大公報(bào)》1919年11月14日，第1張。

11月19日，參議院院會(huì)在初讀眾議院總預(yù)算案后，立即交付參議院預(yù)算委員會(huì)審查。12月13日，參議院預(yù)算委員會(huì)審查完畢，提交審查報(bào)告稱:“此次本會(huì)審查結(jié)果經(jīng)臨兩門歲入總數(shù)為四萬九千二百八十三萬七千四百九十元，歲出總數(shù)為四萬九千五百七十六萬二千八百八十六元，四政特別會(huì)計(jì)，歲入總數(shù)為一萬四千一百四十六萬二千六百零七元，歲出總數(shù)為一萬四千一百四十六萬二千六百零七元”?！熬捅緦妙A(yù)算而論，原列歲入總數(shù)雖號(hào)為六萬四千七百六十九萬一千七百八十七元，實(shí)則賦稅各項(xiàng)實(shí)收之?dāng)?shù)不過四萬萬有奇，其不敷之二萬四千余萬專仰給于內(nèi)國公債及銀行借款。以經(jīng)常歲計(jì)之不足專恃借款為補(bǔ)充，已非理財(cái)之正軌，況值公私凋敝之秋，試問國力民力能否擔(dān)此巨額，是此項(xiàng)計(jì)劃只類于畫餅充饑，實(shí)際上毫無把握?！雹摺秴⒆h院審查預(yù)算報(bào)告書》，《大公報(bào)》1919年12月15日，第2張。與眾議院總預(yù)算案審查報(bào)告收支數(shù)字相比較，參議院預(yù)算案審查報(bào)告中政府預(yù)算收入不變，支出略有增加。

考慮到收支出之間的不平衡，政府方面提出“此次預(yù)算案若照議決(審查)修正計(jì)算收入支出相抵不敷五百三十四萬三千一百元，即以原列預(yù)備金抵補(bǔ)出入，尚差一百余萬元，而原案政府提出公債額為二萬萬元，經(jīng)兩院核減一萬五千萬元，只留五千萬元，故不得不要求增加公債六百萬元以謀收支適合?！眳⒆h院決定政府方面可以另案辦理。①《參議院議決預(yù)算案之咨文》，《大公報(bào)》1919年12月23日，第2張。政府最后決定將公債擔(dān)保改為全國未經(jīng)抵押之貨物稅;關(guān)于民國八年公債定額，因議決取消直隸等九省田賦附加稅，為彌補(bǔ)此項(xiàng)預(yù)算不足起見，加發(fā)600萬元，合計(jì)5600萬。②劉曉泉:《北洋政府內(nèi)國公債發(fā)行研究》，湖南師范大學(xué)博士學(xué)位論文2008年，第121頁。

三、軍政預(yù)算支出的立法審議

按照國會(huì)議事細(xì)則的規(guī)定，預(yù)算案的審議必須經(jīng)過三讀會(huì)的程序。國會(huì)關(guān)于總預(yù)算的爭論主要集中在一讀會(huì)與委員會(huì)審查階段，焦點(diǎn)是總預(yù)算案中的軍政費(fèi)用支出，“原列歲出總數(shù)為六萬四千七百六十九萬一千七百八十七元，其中陸軍經(jīng)費(fèi)計(jì)二萬五千八百四十三萬二千零八十四元，占全額百分之四十以上，內(nèi)務(wù)經(jīng)費(fèi)二萬一千四百六十三萬一千一百七十六元，占全額百分之三十三以上?！雹邸秴⒆h院審查預(yù)算報(bào)告書》，《大公報(bào)》1919年12月15日，第2張。不少議員對(duì)此非常不滿，紛紛提出意見書或修正案，“惟多數(shù)議員主張對(duì)于國家行政機(jī)關(guān)之必要無不設(shè)法維持，而人民負(fù)擔(dān)錙銖決計(jì)不使浪費(fèi)，以期妥慎?！雹堋杜R時(shí)會(huì)與預(yù)算問題》，《順天時(shí)報(bào)》1919年10月6日(二)。

在6月17日眾議院院會(huì)上，議員陳蓉光提到軍費(fèi)預(yù)算支出過度問題，“僅特別軍費(fèi)一項(xiàng)，即有一萬萬元之多，直占支出全數(shù)五分之一，政府如果能認(rèn)真核減，其虧短又何至有二萬萬元之巨，亦即無須恃募公債二萬萬，以謀收支適合也?！弊h員周棠又批評(píng)說:“此次預(yù)算因收支不符竟缺少三分之一，預(yù)備募二萬萬公債，試問此種預(yù)算尚有幾年可以支持?”總預(yù)算案中陸軍費(fèi)最多，“其中總不免有不實(shí)不盡之處，此次審查時(shí)非從軍費(fèi)上認(rèn)真核減不可?！雹荨侗娮h院第二期第十三次常會(huì)》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第4冊(cè)，第68—69頁。王伊文在建議案中稱，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央與各省每年軍費(fèi)開支已經(jīng)超過2．2億元，其中中央財(cái)政1．3億，地方各省支出9千萬，而民國三年軍費(fèi)開支只有1．64億多元。軍費(fèi)開支巨大，“舉一切生產(chǎn)之事業(yè)，概視為緩圖?！雹蕖?議員王伊文請(qǐng)咨政府對(duì)于減縮軍備劃一軍制應(yīng)迅速依次實(shí)行案》，《眾議院公報(bào)》1919年第1期第6冊(cè)，第137頁。

同樣地，參議院在預(yù)算案審查報(bào)告中也著重批評(píng)了軍費(fèi)使用的混亂現(xiàn)狀?！安檎四甓阮A(yù)算案，陸軍部所管預(yù)算，關(guān)于陸軍軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)，名稱既極復(fù)雜，章制尤復(fù)紛歧，關(guān)于編制統(tǒng)系，亦多未協(xié)?！蓖豁?xiàng)目開支，已經(jīng)列入經(jīng)常費(fèi)用，卻又拆分為若干項(xiàng)目列入特別費(fèi)用。同一中央陸軍經(jīng)費(fèi)，或是列入直轄各機(jī)關(guān)預(yù)算項(xiàng)目，或是列入其他軍事機(jī)關(guān)預(yù)算項(xiàng)目。同是一個(gè)陸軍師的軍費(fèi)開支，數(shù)目卻非常懸殊，有的相差甚至多達(dá)幾十萬元之多。其他如中央與各省經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的劃分，也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，非?；靵y。為此，參議院提出了一系列的解決辦法?！皩?duì)于全國陸軍軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)，無論中央、各省、經(jīng)常、特別，一律提出，另為一款，合總并核。計(jì)由中央陸軍經(jīng)費(fèi)經(jīng)常門提出四千二百九十八萬九千五百七十一元，由中央特別軍費(fèi)提出三千三百六十七萬五千一百七十七元，由各省經(jīng)常門提出五千二百三十八萬一千四百四十九元，由各省臨時(shí)門提出四十一萬二千六百八十五元，由各省特別門提出二千三百零一萬九千五百六十元。全國合計(jì)總共一萬五千二百四十七萬八千四百四十元。按照總數(shù)裁減二成，計(jì)減去三千零四十九萬五千六百八十八元?！鳖A(yù)算案審查報(bào)告還指出:“將來俟各該省詳細(xì)冊(cè)報(bào)時(shí)，應(yīng)由陸軍部仍按本會(huì)議決普通標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)辦理?！标P(guān)于特別軍費(fèi)問題，“業(yè)經(jīng)本院議決取消。凡原列中央及各省特別門之陸軍經(jīng)費(fèi)，應(yīng)暫時(shí)分別列歸中央及各省臨時(shí)門，以免紛歧?！雹哳櫠劐?《中國議會(huì)史》，蘇州木瀆心正堂1931年版，第288—292頁。

政務(wù)費(fèi)用支出預(yù)算，首先是總統(tǒng)府經(jīng)費(fèi)。議員魏調(diào)元等指出公府經(jīng)費(fèi)比較民國五年度，增加了73萬多元，民國成立八年以來，“公府官制迄未議定，所有開支自無法律上之標(biāo)準(zhǔn)。惟有根據(jù)前例，方為妥善。且吾國為完全內(nèi)閣制之國家，所有一切政務(wù)均有國務(wù)院施行，公府無加增員額之必要?！币笙鳒p增加的數(shù)目，支出按照民國五年度標(biāo)準(zhǔn)。⑧《議員魏調(diào)元等提出公府經(jīng)費(fèi)修正案》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第6冊(cè)，第522—523頁。議員黃家璘認(rèn)為總統(tǒng)府顧問咨議費(fèi)過高，“比起五年度，已驟增四十七萬余元，實(shí)屬太巨。”考慮到現(xiàn)在財(cái)政困難，建議改為不支薪水的名譽(yù)職。⑨《議員黃家璘對(duì)于八年度預(yù)算案內(nèi)歲出第一款第四第五兩項(xiàng)修正案》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第6冊(cè)，第521頁。同樣的問題還有總統(tǒng)府侍從武官處與指揮處的經(jīng)費(fèi)，有議員發(fā)現(xiàn)公府侍從武官處經(jīng)費(fèi)比五年度增加167866元，建議將原預(yù)算364944元修正為197076元。公府指揮處預(yù)算經(jīng)費(fèi)為184612元，而公府衛(wèi)隊(duì)經(jīng)費(fèi)僅為13932元，“比較之下相去不啻十四分之一，指揮者多而衛(wèi)隊(duì)少”，建議將指揮處預(yù)算修正為6萬元。①《議員王玉樹對(duì)于八年度預(yù)算案歲出經(jīng)常門第一款第七項(xiàng)公府侍從武官處仍按五年度議定數(shù)目支給第十一項(xiàng)公府指揮處經(jīng)費(fèi)修正案》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第6冊(cè)，第525—526頁。

其次是財(cái)政部的經(jīng)費(fèi)。議員鮑宗漢強(qiáng)調(diào)財(cái)政經(jīng)費(fèi)即為財(cái)政部經(jīng)費(fèi)，從民國五年度的632844元，增加到821568元，“雖經(jīng)財(cái)政部說明，曾將裁撤之財(cái)政討論會(huì)、編譯處、檢查增收機(jī)關(guān)委員會(huì)等三機(jī)關(guān)及洋員顧問經(jīng)費(fèi)等劃歸本部計(jì)算等語，查上開裁撤之機(jī)關(guān)，因無事而裁汰，以節(jié)靡費(fèi)，既經(jīng)裁撤，萬無將此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)仍歸財(cái)政部支用之理”，建議減去118724元，修正為五年度預(yù)算數(shù)字。鮑還批評(píng)財(cái)政部人浮于事，“伴食充數(shù)者亦復(fù)不少，又辦事員、譯電員、錄事亦嫌太多，且薪水較薦委各員加增，殊屬不合，自應(yīng)分別裁減”，建議財(cái)政部將官制以外人員一律裁減。②《議員鮑宗漢對(duì)于八年度預(yù)算案內(nèi)歲出經(jīng)常門財(cái)政經(jīng)費(fèi)第一目修正案》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第6冊(cè)，第528—529頁。

最后是其他機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)。議員葛夢(mèng)樸在意見書中直指印花處、全國煙酒事務(wù)署、幣制局，“以上三機(jī)關(guān)之官制官規(guī)，均未經(jīng)國會(huì)議決，在法律上已無根本之規(guī)定，在事實(shí)上亦無設(shè)置之必要?！雹邸蹲h員葛夢(mèng)樸對(duì)于八年度預(yù)算案審查報(bào)告意見書》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第6冊(cè)，第447頁。議員王伊文等對(duì)于預(yù)算委員會(huì)審查報(bào)告將河南省交涉署經(jīng)費(fèi)從19288元修正為6000元的作法，表示非常贊成?！叭粼ナt民教相安，外人之住居寥寥，又無各國領(lǐng)事，又無通商大埠，華洋訴訟之事更屬甚稀。”交涉員作為外交部特派簡任大員，終日無所事事，公署職員除填發(fā)外國游客護(hù)照與代理青年會(huì)募捐外，也沒有其他公務(wù)可辦。而且比河南省涉外事務(wù)繁多的湖南、安徽等省交涉署及專任交涉員均已經(jīng)裁撤，因此主張也裁撤河南省交涉專員，“另由他種簡任官兼任辦法，于減輕人民負(fù)擔(dān)及事實(shí)便利上均有裨益?！雹堋?議員王伊文等對(duì)于預(yù)算委員會(huì)審查報(bào)告各省外交經(jīng)費(fèi)內(nèi)河南省第一款第一項(xiàng)交涉署經(jīng)費(fèi)修正案贊成意見書》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第6冊(cè)，第454—455頁。

在皖系集團(tuán)控制下的北京政府，重視軍政費(fèi)用支出不足為奇，正如有議員指出政府總預(yù)算案“對(duì)于最要之教育實(shí)業(yè)兩端，并未增加其數(shù)(比較五年度尚減去不少)。而對(duì)于外交、內(nèi)務(wù)、財(cái)政、陸軍以及中央各機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)，惟恐定額之不高，核之歲入不敷之?dāng)?shù)，超過三分之一有奇。”⑤《 議員杜棣華對(duì)于政府提交八年度國家總預(yù)算及八年公債條例意見書》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第4冊(cè)，第125頁。同時(shí)，從總額上來看，民國八年度預(yù)算比民國元、二年度預(yù)算超出三分之二，總數(shù)既然增加，軍政預(yù)算支出自然也是水漲船高。

結(jié) 語

關(guān)于議會(huì)財(cái)政權(quán)的重要性，近代日本著名憲法學(xué)者美濃部達(dá)吉認(rèn)為:“議會(huì)議定預(yù)算權(quán)，是和立法權(quán)一樣，同屬最重要的權(quán)限之一，在某種意義上還可以說是比立法更為重要，成為議會(huì)權(quán)能的中心?！雹蓿廴眨菝罎獠窟_(dá)吉著、鄒敬芳譯:《議會(huì)制度論》，中國政治大學(xué)出版社2005年版，第263頁。安福國會(huì)行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)，也是有法可依的。1912年《臨時(shí)約法》第19條規(guī)定，參議院“議決臨時(shí)政府之預(yù)算、決算;全國之稅法、幣制及度量衡之準(zhǔn)則;議決公債之募集及國庫有負(fù)擔(dān)之契約?！蓖?月頒布的《國會(huì)組織法》又規(guī)定民國憲法未定以前，《臨時(shí)約法》所定參議院職權(quán)為民國議會(huì)的職權(quán)，而且預(yù)算、決算必須先經(jīng)過眾議院的議決。⑦《中華民國國會(huì)組織法》第14條，《政府公報(bào)》1912年8月11日。

至于民國八年度政府總預(yù)算案的審議方式，則是依據(jù)1913年《議院法》的相關(guān)規(guī)定，“關(guān)于法律、財(cái)政及重大議案，非經(jīng)三讀會(huì)，不得議決;但依政府之要求，議長或議員十人以上之動(dòng)議，經(jīng)院議可決者，得省略三讀會(huì)之順序?！痹趦稍撼Ｈ挝瘑T會(huì)中，預(yù)算委員會(huì)分為數(shù)科，各科設(shè)置主任，負(fù)責(zé)審查預(yù)算案各部分。預(yù)算委員會(huì)各科審查完畢后，由主任將結(jié)果報(bào)告于委員長，召開委員會(huì)討論。各科主任在預(yù)算委員會(huì)上應(yīng)作該科審查報(bào)告與說明?！邦A(yù)算案交委員會(huì)審查后，限三十日內(nèi)提出報(bào)告”，“預(yù)算案會(huì)議時(shí)，議員提起修正之動(dòng)議，非有二十人以上之贊成，不得成為議題?！雹唷蹲h院法》第27、32、33條，《政府公報(bào)》1913年 9月28日。

就國會(huì)本身而言，一方面非常重視財(cái)政監(jiān)督權(quán)的職責(zé)。上文提及在國會(huì)開幕后不久，就有不少議員要求政府盡快提交年度總預(yù)算案。而且在民國八年度總預(yù)算案審議完畢后，人們又開始關(guān)注民國九年度國家總預(yù)算。在眾議院第三期常會(huì)期間，1920年4月1日議員陳善榘等質(zhì)問政府能否將九年度預(yù)算案即日咨送到院以便議決，稱議決預(yù)算為國會(huì)職權(quán)中最重要的內(nèi)容，“按各國通例，其在下年度之預(yù)算必于上年度先行議決公布。準(zhǔn)期遵行，方符預(yù)算之旨趣?！睍?huì)計(jì)年度從7月1日開始，現(xiàn)在已經(jīng)是4月，“八年度行將屆滿，而九年度預(yù)算全案尤未據(jù)政府咨送前來?！雹佟蹲h員陳善榘等質(zhì)問政府能否將九年度預(yù)算案即日咨送到院以便議決公布而免逾期書》，《眾議院公報(bào)》1920年第3期第2冊(cè)，第64—65頁。4月20日政府回復(fù)表示，國務(wù)院在民國八年度預(yù)算案公布后，即由財(cái)政部擬訂本年度預(yù)算編制辦法，在1月19日通電各省，要求各省區(qū)1月31日以前電部核編。在京各部機(jī)關(guān)則是在2月20日前造冊(cè)咨交財(cái)政部?！八靡云谙蘧糜猓魇^(qū)尚有多處未據(jù)報(bào)部。”財(cái)政部3月10日又電催各地，迄今仍無進(jìn)展?！皬?fù)查八年度預(yù)算案因編制時(shí)期迫促，多未及待各省區(qū)造送表冊(cè)，即由財(cái)政部按照原送七年度預(yù)算數(shù)目核編公布，以后各省區(qū)多以不能適用為詞，紛紛電請(qǐng)追加修正。”這次如果沿用過去的做法，恐怕與事實(shí)不能相符，所以財(cái)政部希望等各省區(qū)造送表冊(cè)后，再行提交議決。②《國務(wù)院咨復(fù)議員陳善榘等質(zhì)問政府能否將九年度預(yù)算案即日咨送到院以便議決公布而免逾期書》，《眾議院公報(bào)》1919年第3期第2冊(cè)，第98—99頁。

另一方面，國會(huì)在審議過程中也體現(xiàn)出一定的專業(yè)水平。例如，在政府提交民國八年度總預(yù)算案不久，就有議員發(fā)現(xiàn)本年度路電郵政歲出入預(yù)算沒有提交議會(huì)，“對(duì)于交通歲出入之?dāng)?shù)，又付厥如。政府竟無實(shí)行預(yù)算之決心耶?”“查民國五年預(yù)算案，路政收入系五千八百余萬元，電政收入系八百余萬元，郵政收入系七百余萬元，全國收入歲在八千余萬元之多。且逐年增加，為數(shù)更巨。前政府編入特別預(yù)算，其籍名為實(shí)業(yè)用途，不與政府合混，究之內(nèi)部移挪混報(bào)已屬違法，不可告人。今竟將原有之特別預(yù)算亦不交出，不知是何意義?想亦欲移挪為他項(xiàng)之用途耶，則較前政府之違法而又違法也。”③《議員劉樹棠質(zhì)問政府何以不將本年度路電郵政歲出入預(yù)算提交本院議決書》，《眾議院公報(bào)》1919年第2期第4冊(cè)，第179頁。迫于國會(huì)壓力，(1919年)7月5日，總統(tǒng)徐世昌向國會(huì)提交民國八年度路電郵航四政特別會(huì)計(jì)預(yù)算案。

在實(shí)際成效上，經(jīng)過國會(huì)半年時(shí)間的審議，原預(yù)算草案歲入總計(jì)647691787元，其中包括發(fā)行公債2億元，歲出與歲入相同。經(jīng)過國會(huì)議決后的正式預(yù)算案，歲入總計(jì)490419786元，其中包括發(fā)行公債5千萬元，歲出總計(jì)495762886元。公債總數(shù)減少1億5千萬，歲出總計(jì)減少151928901元，為原預(yù)算支出的23．5%。不僅軍費(fèi)削減二成，其他各項(xiàng)支出均有減少，總計(jì)減少二成多。后來有學(xué)者評(píng)論說:“第二屆國會(huì)成于軍閥之手，而能毅然議決裁減軍費(fèi)至二成之?dāng)?shù)，蓋亦難能可貴矣。”④顧敦鍒:《中國議會(huì)史》，第292頁。

不僅于此，在安福國會(huì)行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，1923年民國憲法進(jìn)一步完善財(cái)政制度，專設(shè)會(huì)計(jì)一章。規(guī)定國家歲出歲入，每年由政府編成預(yù)算案，國會(huì)開會(huì)后15日內(nèi)，先提出于眾議院。參議院對(duì)于眾議院議決的預(yù)算案修正或否決時(shí)，必須征求眾議院的同意。如不得同意，原議決案即成為預(yù)算。政府為準(zhǔn)備預(yù)算不足，或預(yù)算所未及，得于預(yù)算案內(nèi)設(shè)預(yù)備費(fèi)。預(yù)備費(fèi)支出，必須在次會(huì)期請(qǐng)求眾議院追認(rèn)。國會(huì)對(duì)于預(yù)算案，不得為歲出之增加。為對(duì)外防御戰(zhàn)爭，或戡定內(nèi)亂，救濟(jì)非常災(zāi)變，時(shí)機(jī)緊急不能碟集國會(huì)時(shí)，政府得為財(cái)政緊急處分，但必須在次期國會(huì)開會(huì)后7日內(nèi)，請(qǐng)求眾議院追認(rèn)。⑤《 中華民國憲法》第 112、114、116、118 條，《政府公報(bào)》1923年10月18日。

有學(xué)者認(rèn)為預(yù)算民主是立國之本，“現(xiàn)代預(yù)算確實(shí)普遍由行政部分起草，但是議會(huì)的實(shí)質(zhì)性審批仍然是保證預(yù)算民主的關(guān)鍵?！雹迯埱Х?《憲政原理》，法律出版社2011年版，第147頁。從這個(gè)意義上講，民國八年度國家總預(yù)算案的完成，雖然在當(dāng)時(shí)政治紛亂的情勢下實(shí)際作用并不大，最后也并未嚴(yán)格實(shí)行，但是國會(huì)積極行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)預(yù)算民主的努力還是值得肯定的。