王 玉 明

(廣東行政學院 行政學教研部， 廣東 廣州 510053)

大珠三角城市群是指由香港、澳門、深圳、珠海、中山、江門、廣州、佛山、東莞、惠州、肇慶等城市構成的城市群區(qū)域。大珠三角城市群是由多個全球型城市、世界級港口，以及相連海灣、鄰近島嶼共同組成的具有世界影響的經濟區(qū)域，它是中國經濟乃至全球經濟發(fā)展的重要引擎和重要增長極。目前，建設大珠三角城市群已經納入“一帶一路”國家戰(zhàn)略和國家“十三五”規(guī)劃。大珠三角城市群位于河網密布、山水相依、河海交匯、陸海相連、環(huán)境相關的大珠江三角洲，擁有不可分割的自然生態(tài)體系和獨特的自然生態(tài)優(yōu)勢。把大珠三角城市群建設成可持續(xù)發(fā)展的世界級城市群和粵港澳三地的深度合作區(qū)，這將對區(qū)域環(huán)境保護提出了更高的要求。大珠三角城市群的環(huán)保合作已開展多年，隨著《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》《深化粵港澳合作 推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》和相關專題性環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境協(xié)議的相繼推出，大珠三角城市群政府間的環(huán)保合作得到不斷拓展和深化。廣佛肇、深莞惠、珠中江等珠三角城市經濟合作圈的建立，也把圈內各市環(huán)保合作納入合作重要議程，不斷推進城市間環(huán)境合作行動。在全國空氣質量地圖中，珠三角地區(qū)空氣質量優(yōu)良指數(shù)遙遙領先。2016年空氣質量進一步改善，多個城市空氣質量優(yōu)良指數(shù)長期位列全國重點城市前十位。珠三角的PM2.5濃度達到國家二級標準和世衛(wèi)組織第一階段指導標準[1]。但是，大珠三角大氣污染、跨界河流污染、珠江口污染、近海污染等仍然嚴峻。如何深化大灣區(qū)環(huán)境合作治理，推動環(huán)境治理一體化顯得尤為緊迫和必要。環(huán)境合作治理是破解大灣區(qū)環(huán)境難題、促進世界級城市群可持續(xù)發(fā)展的根本出路。本文追蹤梳理大珠三角城市群環(huán)境合作的實踐探索和經驗，分析大珠三角城市群環(huán)境合作面臨的問題，探討大灣區(qū)下一步環(huán)境合作行動。

一、以區(qū)域規(guī)劃引領大珠三角城市群環(huán)境合作

規(guī)劃通常具有描繪藍圖、行為決策、路徑引領的功能，區(qū)域規(guī)劃是政府進行區(qū)域調控和管理的重要工具，具有前瞻性、戰(zhàn)略性、地域性和約束力。實施區(qū)域規(guī)劃需要整合區(qū)域資源，打破地區(qū)分割，才能達到規(guī)劃的目標。在區(qū)域環(huán)境治理領域，各級政府十分重視規(guī)劃的引領作用。大珠三角城市群為了解決區(qū)域環(huán)境問題，將環(huán)境治理納入了粵港澳區(qū)域合作與發(fā)展的相關綜合規(guī)劃或專項規(guī)劃之中，通過規(guī)劃引領區(qū)域環(huán)境合作行動。2009年國務院頒發(fā)《珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，繼而粵港澳共同編制實施《共建優(yōu)質生活圈專項規(guī)劃》，共同研究《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃》，這些規(guī)劃以合作解決區(qū)域性公共問題為出發(fā)點，設計了粵港澳區(qū)域合作的藍圖，奠定了區(qū)域環(huán)境合作的政策基礎。這些區(qū)域規(guī)劃中對區(qū)域環(huán)境治理做了明確規(guī)定和安排，為粵港澳三地、粵港、粵澳環(huán)境合作提供政策指引和行動建議[2]。從這些區(qū)域規(guī)劃的內容看，可將其分為兩大類型：一是大珠三角范圍的規(guī)劃，即除小珠三角9個城市外，還包括香港和澳門兩個特別行政區(qū)；二是小珠三角范圍的規(guī)劃，規(guī)劃的范圍包括廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州和肇慶等9個城市。

(一) 大珠三角區(qū)域規(guī)劃的引領

為了推進大珠三角經濟社會的發(fā)展，國務院、廣東省政府、香港和澳門特別行政區(qū)政府分別編制了若干區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，這些規(guī)劃有綜合性的區(qū)域規(guī)劃，也有專項性的區(qū)域規(guī)劃。上述規(guī)劃顯示了對區(qū)域環(huán)境治理的重視，提出了區(qū)域環(huán)境治理的目標和策略。

1.提出建設生態(tài)型城市群

2009年，粵港澳三地合作完成《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃》，提出將大珠三角建成充滿生機與活力、具有全球競爭力的、協(xié)調可持續(xù)的世界級城鎮(zhèn)群。2010年，粵港澳三方共同編制《共建優(yōu)質生活圈專項規(guī)劃》，提出將大珠三角建設成為具有示范意義的綠色宜居城市群區(qū)域。

2.主張共建優(yōu)質生活圈

2008年，國務院頒發(fā)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》強調推進與港澳更緊密合作，共同建立綠色大珠江三角洲地區(qū)優(yōu)質生活圈?！洞笾榻侵蕹擎?zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃》提出將大珠三角發(fā)展成富足、文明、和諧、宜居的優(yōu)質生活圈；特別是2012年粵港澳三方共同組織編制《共建優(yōu)質生活圈專項規(guī)劃》，專門對共建優(yōu)質生活圈的藍圖進行設計，將生態(tài)環(huán)境保護作為共建優(yōu)質生活圈的前提條件。

3.強調政府環(huán)境治理合作

《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》鼓勵建立污染聯(lián)防聯(lián)治機制，建議共建跨境生態(tài)保護區(qū)、保護水庫集水區(qū)；支持共同研究合作發(fā)展清潔能源及可再生能源、實施清潔生產等方面的合作；鼓勵粵港澳開展物料回收、循環(huán)再用、轉廢為能的合作；支持粵港澳共同編制區(qū)域合作規(guī)劃；完善粵港、粵澳行政首長聯(lián)席會議機制，增強聯(lián)席會議推動合作的實際效用?！洞笾榻侵蕹擎?zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃》專門提出跨界環(huán)境合作計劃，研究制定大珠三角城鎮(zhèn)群環(huán)境保護框架協(xié)議，建立區(qū)域環(huán)境監(jiān)測預報和災害防治預警系統(tǒng)，建立粵港澳聯(lián)絡協(xié)調機制?！豆步▋?yōu)質生活圈專項規(guī)劃》提出深化珠江口海域、深圳灣、大鵬灣等鄰接水環(huán)境的保護合作；加強西江、北江水資源綜合調配和合作協(xié)調；建立區(qū)域低碳發(fā)展合作機制，推進區(qū)域應對氣候變化的合作，開展區(qū)域清潔生產合作；加強區(qū)域環(huán)保產業(yè)合作；新能源與可再生能源研發(fā)及應用合作；聯(lián)合開展珠江流域水環(huán)境綜合治理。

(二)小珠三角區(qū)域規(guī)劃的引領

小珠三角城市群的區(qū)域規(guī)劃也分為兩類：一是綜合性規(guī)劃。綜合性規(guī)劃涉及區(qū)域經濟發(fā)展、社會服務、資源開發(fā)、環(huán)境保護等諸多內容，如 2004年建設部和廣東省共同編制的《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃》。該規(guī)劃提出關于珠三角城鎮(zhèn)群發(fā)展的藍圖以及一整套實施規(guī)劃的策略、行動和機制。盡管是綜合性規(guī)劃，對珠三角城鎮(zhèn)群的環(huán)境治理作了較詳細的規(guī)劃安排。二是專項性規(guī)劃。如2005年廣東省政府印發(fā)的《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要》。2010年廣東省政府印發(fā)的《珠江三角洲環(huán)境保護一體化規(guī)劃》、2010年水利部組織編制的《珠江河口綜合治理規(guī)劃》、2013年由廣東省林業(yè)廳牽頭編制的《珠江三角洲地區(qū)生態(tài)安全體系一體化規(guī)劃》、2016年廣東省政府頒發(fā)的《珠三角國家森林城市群建設規(guī)劃》。這些區(qū)域專項規(guī)劃主要是由廣東省政府組織編制或由環(huán)保廳(環(huán)保局)、水利部門牽頭編制的。其中《珠江河口綜合治理規(guī)劃》由水利部組織編制。這些規(guī)劃強調以下環(huán)境治理目標和治理策略。

1.提出建設生態(tài)型城市群

《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要》明確提出，把珠江三角洲建成全面、協(xié)調的國家可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)，到2020年，建成“生態(tài)城市群”?！吨榻侵蕲h(huán)境保護一體化規(guī)劃》提出，加快推進珠三角區(qū)域生態(tài)安全體系一體化，2020年前在珠三角率先建成“國家森林城市群”?！吨槿菄疑殖鞘腥航ㄔO規(guī)劃》提出，到2020年把珠三角地區(qū)打造成林城一體、林水相依、生態(tài)優(yōu)美、綠色宜居、人與自然和諧相處的“森林城市群”。該規(guī)劃對珠三角國家森林城市群的總體思路進行了周密部署。

2.優(yōu)化區(qū)域生態(tài)空間結構

《珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃》將珠三角區(qū)域內生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)、產業(yè)與重大基礎設施地區(qū)劃分為9類政策區(qū)，不同分區(qū)實施不同的空間管治，強調保護區(qū)域發(fā)展的生態(tài)“底線”，構筑珠三角網絡型的生態(tài)結構?！吨榻侵蕲h(huán)境保護規(guī)劃綱要》提出建設生態(tài)環(huán)境安全格局：紅線控制，優(yōu)化區(qū)域空間布局；綠線提升，引導經濟持續(xù)發(fā)展；藍線建設，保障環(huán)境安全?！吨榻侵薜貐^(qū)生態(tài)安全體系一體化規(guī)劃》提出構建“一屏、一帶、兩廊、多核”的區(qū)域生態(tài)安全格局；加強區(qū)域生態(tài)安全體系一體化建設；守住生態(tài)紅線。規(guī)劃提出構筑穩(wěn)固的森林生態(tài)安全屏障，主要依托山脈、林地、水系等要素，組合、串聯(lián)和擴大各類綠色生態(tài)空間，構建大型森林組團、城市綠地系統(tǒng)與綠色生態(tài)廊道相結合的珠三角城市群森林綠地體系。

3.強調政府環(huán)境治理合作

《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要》強制實行綜合決策，加強區(qū)域協(xié)調；改革環(huán)境管理體制，加強環(huán)保合作。《珠江三角洲環(huán)境保護一體化規(guī)劃》提出建立高效的區(qū)域環(huán)境保護一體化體制機制政策體系：建立齊防共治的跨界水體污染綜合防治體系；構建跨界水體綜合防治體系；建立聯(lián)防聯(lián)控的大氣復合污染綜合防治體系；建立同保共育的生態(tài)體系；建立協(xié)同聯(lián)動的環(huán)境監(jiān)管體系；建立先行先試環(huán)境政策法規(guī)體系；建立統(tǒng)籌協(xié)調的環(huán)境管理體制；建立共建共享的基礎設施體系；建立全防全控的產業(yè)環(huán)境調控體系。齊防共治跨界水污染，優(yōu)先解決重大跨界水污染。深化粵港澳合作，強化區(qū)域協(xié)同聯(lián)動。《珠江三角洲地區(qū)生態(tài)安全體系一體化規(guī)劃》提出加強區(qū)域生態(tài)安全體系一體化建設，構筑珠三角森林生態(tài)安全屏障，推進森林生態(tài)安全體系建設?！吨槿菄疑殖鞘腥航ㄔO規(guī)劃》提出重點加快珠三角森林生態(tài)安全一體化步伐，構筑穩(wěn)固的森林生態(tài)安全屏障、建設大循環(huán)的綠色生態(tài)水網、建設互融互通的城市森林組團。

二、以行政協(xié)議推動大珠三角城市群環(huán)境合作

政府間協(xié)議是實現(xiàn)合作和解決爭端的最為重要的區(qū)域協(xié)調機制之一，它是若干個地方政府基于共同面臨的公共事務問題和經濟發(fā)展難題，依據(jù)一定的協(xié)議、章程或合同，將資源在地區(qū)之間共享、交換或重新分配組合，以獲得最大的經濟效益和社會效益的活動[3]。這種政府合作協(xié)議是在平等協(xié)商、互惠共利和合意一致基礎上達成的書面協(xié)議，這些協(xié)議大致可分為合作框架協(xié)議與具體合作協(xié)議。一般來說，合作框架協(xié)議(framework agreement)是指雙方就協(xié)議目標達成意向并針對主要內容而訂立的協(xié)議，形成合作綱領性文件，它主要提供一種規(guī)則，一種意向，具體合作需要細化成具體協(xié)議。政府間的環(huán)境合作協(xié)議是以合作處理環(huán)境問題為特定目標的一種具體行政協(xié)議，屬于書面形式締結的契約，環(huán)境合作協(xié)議包括宣言、備忘錄、倡議書、協(xié)定書等多種表現(xiàn)形式。

(一)政府合作框架協(xié)議：環(huán)境合作綱領性文件

自2003年中央政府分別與香港、澳門政府簽訂《更緊密經貿安排》(CPEA 協(xié)議)以來，粵港澳不斷深化和拓展各個領域的合作。2004年，內地9省與港澳共同簽署《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》。2010年，廣東省政府與香港特區(qū)政府簽訂《粵港合作框架協(xié)議》，2011 年簽訂《粵澳合作框架協(xié)議》，作為促進粵港澳更緊密合作的綱領性、綜合性指導文件。這些框架協(xié)議的內容涉及環(huán)境保護、基礎設施、產業(yè)發(fā)展、社會保障、科技信息、通關等各領域的合作。在框架協(xié)議中，對環(huán)境合作的規(guī)定比較籠統(tǒng)。在《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》的第四條中提出，建立區(qū)域環(huán)境保護協(xié)作機制，在清潔生產、水環(huán)境保護、生態(tài)環(huán)境保護、大氣環(huán)境保護等方面加強合作；制定區(qū)域環(huán)境保護規(guī)劃，加大珠江流域特別是中上游地區(qū)生態(tài)建設力度，提高區(qū)域整體環(huán)境質量和可持續(xù)發(fā)展能力。《粵港合作框架協(xié)議》在第一章中提出，構建全國領先的區(qū)域環(huán)境和生態(tài)保護體系，建設優(yōu)質生活圈。在第六章第一條強調共同防治空氣污染；開展水資源保護；開展粵港海洋環(huán)境監(jiān)測網絡及海洋珍稀生物保育技術交流；建立赤潮等海洋事故通報協(xié)作處理機制；開展聯(lián)合專項執(zhí)法行動，打擊破壞海洋環(huán)境等違法活動；實施清潔生產伙伴計劃；合作建設珠江口紅樹林等濱海濕地保護工程；共同規(guī)劃建設跨界自然保護區(qū)；啟動環(huán)珠江口跨境區(qū)域綠道建設；共同促進電動車在大珠江三角洲地區(qū)的研發(fā)、生產、應用普及和相關零部件產業(yè)發(fā)展?！痘洶暮献骺蚣軈f(xié)議》在第五章提出嚴格水資源管理，共同推進西江水資源和濕地保護，治理珠澳跨境河涌污染，創(chuàng)新流域整治的合作機制和管理模式，加強區(qū)域水環(huán)境管理和污染防治；推進生態(tài)保護合作重點區(qū)域建設，加快環(huán)珠江口跨境區(qū)域綠道建設；共建珠江三角洲區(qū)域空氣質量監(jiān)測網絡，逐步執(zhí)行更加嚴格的機動車、船舶排放標準；建設跨境自然保護區(qū)和生態(tài)廊道，構建完整的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，保護區(qū)域生態(tài)旅游資源；完善區(qū)域污染信息通報和聯(lián)防聯(lián)治機制，提高環(huán)境事故處置協(xié)調能力；支持發(fā)展循環(huán)經濟和環(huán)保產業(yè)，推動兩地環(huán)保服務市場開放。2017年7月，國家發(fā)展改革委、廣東省政府、香港和澳門特區(qū)政府四方簽訂了《深化粵港澳合作 推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》，提出堅持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展的原則，著眼于城市群可持續(xù)發(fā)展，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復，推動形成綠色低碳的生產生活方式，將大珠三角城市群建設成為宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質生活圈。另外，在小珠三角地區(qū)的三個經濟圈內城市間也簽訂了合作框架協(xié)議，這些框架也突出了城市間的環(huán)境合作。2009年廣佛肇三市簽訂《廣佛肇經濟圈建設合作框架協(xié)議》，其中第十一條提出以水環(huán)境污染和空氣污染聯(lián)防聯(lián)治為突破口，加強資源節(jié)約和環(huán)境保護，實現(xiàn)環(huán)境基礎設施資源共建共享，改善區(qū)域整體環(huán)境質量，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展；加強水資源保護利用合作；加強大氣環(huán)境綜合治理；加強區(qū)域綠色生態(tài)屏障建設；建立健全區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)調機制。2009年深惠莞三市簽訂《推進珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》，其中第十二條要求節(jié)約集約利用土地，大力發(fā)展循環(huán)經濟，加大污染聯(lián)合防治力度；建立區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)治機制，優(yōu)先治理跨界河流污染，加強相鄰生態(tài)功能區(qū)合作；推進東江流域、珠江河口和大亞灣海域污染綜合治理；加強環(huán)境保護方面的信息共享，共同監(jiān)測大氣污染和水域污染情況，及時通報環(huán)境保護信息；推進區(qū)域環(huán)境保護基礎設施建設，科學合理布設區(qū)域性環(huán)境基礎設施；探索建立區(qū)域環(huán)保排放、收費、治理的統(tǒng)一標準。

(二)政府間環(huán)境合作協(xié)議：環(huán)境治理的關系契約

1.粵港澳政府間環(huán)境合作協(xié)議

(1)總體性環(huán)境合作協(xié)議

這類協(xié)議涉及大氣環(huán)境、水環(huán)境、資源保護利用等多方面的合作。2009年8月，粵港共同簽署《粵港環(huán)保合作協(xié)議》，合作領域包括空氣污染防治、水質保護、資源循環(huán)利用、林業(yè)保育、海洋漁業(yè)資源保護、清潔生產和環(huán)保產業(yè)發(fā)展等。2013年，珠澳共同簽訂《珠澳環(huán)境保護合作協(xié)議》，協(xié)議重點開展兩地水環(huán)境污染治理，特別是界河的治理。同時，開展防治大氣污染、整治跨境水環(huán)境、廢物利用在內的多項合作。深化在環(huán)境緊急事故通報、聯(lián)防聯(lián)治及環(huán)保產業(yè)合作等方面的合作。2016年10月，香港與澳門兩特區(qū)簽訂《港澳環(huán)境保護合作協(xié)議》，協(xié)議涵蓋雙方在空氣污染防治、廢物管理、污水管理、環(huán)境影響評估、環(huán)境監(jiān)測與研究、環(huán)保宣傳教育、環(huán)保培訓與交流、重大跨境環(huán)境突發(fā)事故通報以及環(huán)保產業(yè)合作。2017年3月，廣東與澳門簽署《2017—2020年粵澳環(huán)保合作協(xié)議》，推動編制大珠三角城市群環(huán)境保護規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)保產業(yè)、突發(fā)環(huán)境事件通報、環(huán)境科研、環(huán)境培訓、推進廢舊車輛跨區(qū)轉移處置項目、環(huán)保宣傳教育以及環(huán)境技術交流等。

(2) 專項性環(huán)境合作協(xié)議

2002年4月，粵港雙方政府簽署和發(fā)布《關于改善珠江三角洲空氣質素的聯(lián)合聲明》，雙方提出爭取在2010年達到各項合作目標，其中二氧化硫、氮氧化物、可吸入顆粒物和揮發(fā)性有機化合物的排放總量比1997年分別減少40%、20%、55%和55%。為實現(xiàn)目標，粵港采取一系列有力措施加強污染防治和減排。2007年8月，粵港簽訂《關于推動粵港兩地企業(yè)開展節(jié)能、清潔生產及資源綜合利用工作的合作協(xié)議》，雙方承諾加強推動粵港企業(yè)節(jié)能、清潔生產及資源利用方面的合作；共同支持粵港兩地工商界的環(huán)保計劃；在國家政策和法規(guī)及地方政府的實施計劃、節(jié)能、清潔生產及資源利用的技術標準等方面增加溝通及交流信息、落實具體計劃/項目，加強區(qū)域協(xié)作，共同促進粵港兩地可持續(xù)發(fā)展。2014年9月，粵港澳簽署《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》，該協(xié)議書包括優(yōu)化粵港澳珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)測網絡，實時發(fā)布區(qū)域空氣質量信息；開展粵港澳區(qū)域性PM2.5聯(lián)合研究；推進清潔生產伙伴計劃，推動節(jié)能減排；推動大氣污染防治工作、共建珠三角空氣質量監(jiān)測平臺、聯(lián)合發(fā)布區(qū)域空氣質量信息、開展環(huán)?？蒲泻献?，以及加強三地環(huán)保技術交流及推廣活動等多項內容。

2.小珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議

為了推動小珠三角區(qū)域的環(huán)境合作治理，區(qū)域內的城市政府間簽訂了數(shù)十個環(huán)境合作協(xié)議。這些協(xié)議主要是橫向政府間協(xié)議，以地級以上市政府間的協(xié)議居多，也有區(qū)政府簽訂的協(xié)議，如2009年廣州市荔灣區(qū)與佛山市南海區(qū)簽訂的《荔灣區(qū)南海區(qū)同城化建設環(huán)境保護合作協(xié)議》。珠三角政府間環(huán)境合作協(xié)議呈現(xiàn)三種類型。

(1) 經濟圈總體性環(huán)境合作協(xié)議

2008年，廣東省提出建立廣佛肇(廣州、佛山、肇慶)、深莞惠(深圳、東莞、惠州)和珠中江(珠海、中山、江門)三大經濟圈，通過三大經濟圈各自融合發(fā)展來實現(xiàn)珠三角一體化。廣佛肇、深莞惠、珠中江三個經濟圈城市間簽訂環(huán)境合作協(xié)議，即《廣佛肇經濟圈生態(tài)環(huán)境保護合作協(xié)議》《深莞惠環(huán)境保護與生態(tài)建設合作協(xié)議》《珠中江環(huán)境保護區(qū)域合作協(xié)議》，這些環(huán)境合作協(xié)議以水環(huán)境和大氣環(huán)境治理為重點，涉及規(guī)劃編制、項目聯(lián)審、執(zhí)法應急、聯(lián)合監(jiān)測、環(huán)境科研、環(huán)境設施、環(huán)境宣傳合作，以及環(huán)境應急聯(lián)動、環(huán)境信息共享、產業(yè)合作、合作機制等各個方面。如2009年簽署的《珠中江環(huán)境保護區(qū)域合作協(xié)議》對區(qū)域水環(huán)境、大氣環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、環(huán)境設施資源、信息共建共享、應急機制聯(lián)動等方面作了規(guī)定。在日常環(huán)境監(jiān)管方面，該協(xié)議提出建立珠中江環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)互動機制，構建珠中江環(huán)境監(jiān)測網；建立跨界環(huán)境違法案件區(qū)域移送機制；加強環(huán)境宣傳工作互動，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境信息定期通報制度。

(2)跨界水污染治理合作協(xié)議

跨界河流污染一直是珠三角環(huán)境治理中的老大難問題。2009年深圳、東莞、惠州簽署《深莞惠界河及跨界河綜合治理工作協(xié)議》，聯(lián)手治理石馬河、淡水河、茅洲河、沙河等跨界河流的污染問題。2012年深莞惠三市共同簽署了《深莞惠飲用水源與跨界河流水質監(jiān)測工作一體化協(xié)議》，進一步深化對龍崗河、觀瀾河、淡水河等流域的重污染企業(yè)和污染企業(yè)治理，明確跨界河流的監(jiān)測合作，并訂立詳細的三市交流機制。2015年深圳、東莞共同簽署《深莞兩市加大茅洲河流域污染源環(huán)保執(zhí)法力度框架協(xié)議》，對茅洲河流域內污染源開展環(huán)保專項執(zhí)法檢查和跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法檢查行動。2015年中山與珠海兩市簽署《中山珠海兩市跨界區(qū)域防洪及河涌水污染綜合整治合作協(xié)議》，該協(xié)議提出切實推進污染減排，改善水環(huán)境質量；加強水環(huán)境監(jiān)管體系建設的合作。2015年深莞惠與河源和汕尾簽署《深莞惠經濟圈(3+2)跨界流域非法養(yǎng)殖場整治工作協(xié)議》，將跨界環(huán)境合作的范圍擴大至河流的上游地區(qū)[4]。

(3) 城際大氣污染治理合作協(xié)議

2011年，為保障第26屆世界大學生夏季運動會順利進行，深圳與東莞、惠州三市環(huán)保部門簽訂《深莞惠機動車排氣污染聯(lián)防聯(lián)治工作協(xié)議》，根據(jù)協(xié)議要求，成立機動車排氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作小組，定期召開聯(lián)防聯(lián)控工作會議，不斷完善、提升各市的機動車污染防治措施；建立聯(lián)合開展機動車排氣污染專項整治及信息溝通等多項工作機制，每年定期聯(lián)合整治深莞惠黑煙車、跨境柴油車；上線運行“深莞惠環(huán)境信息共享系統(tǒng)”，常態(tài)化查處黃標車、黑煙車等[5]。2015年，為了進一步加強大氣污染聯(lián)防聯(lián)治，深莞惠三市審議簽訂了《深莞惠大氣污染防治區(qū)域合作協(xié)議》，建立大氣污染防治經驗交流與黃標車淘汰的工作會議制度、重大環(huán)境影響項目通報制度、跨界污染協(xié)調機制及黃標車數(shù)據(jù)庫的共享機制，全力推動區(qū)域大氣環(huán)境污染聯(lián)防共治，有效提升了區(qū)域大氣環(huán)境質量。

(4) 其他環(huán)境合作協(xié)議

2012年，深莞惠三市簽訂《區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件應急聯(lián)動工作框架協(xié)議》，確立了三市協(xié)同處置突發(fā)環(huán)境事件、跨界河流污染聯(lián)動預警、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督聯(lián)合監(jiān)測、環(huán)境應急信息互通共享等四項行動機制。2015年，深莞惠三市簽訂了《環(huán)境信息共享系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全及運營管理協(xié)議》和《深莞惠經濟圈(3+2)環(huán)境保護聯(lián)合交叉執(zhí)法工作協(xié)議》，增強環(huán)境信息對接共享和加強環(huán)境執(zhí)法合作。

三、以組織機制保障大珠三角城市群環(huán)境合作

多年來，粵港澳構建了以聯(lián)席會議為核心的環(huán)境合作機制，在聯(lián)席會議框架下，通過建立粵港、粵澳環(huán)保合作小組及其下設的專責(項)小組，落實執(zhí)行相關環(huán)境合作規(guī)劃、計劃或協(xié)議。聯(lián)席會議制度和環(huán)境工作(專責)小組相結合是大珠三角城市群環(huán)境合作的組織特征，通過建立聯(lián)席會議制度和環(huán)境工作小組來研究和組織重大環(huán)境合作事項，達成決策共識，協(xié)調合作關系，落實合作規(guī)劃和協(xié)議，部署環(huán)境合作行動。其中領導人聯(lián)席會議是指導粵港澳環(huán)境合作的高層對話機制。

(一) 建立聯(lián)席會議制度

《粵港合作框架協(xié)議》和《粵澳合作框架協(xié)議》都要求建立和完善粵港合作聯(lián)席會議制度和粵澳合作聯(lián)席會議制度，共同研究有關合作項目和事項，強化協(xié)調和執(zhí)行職能，設立或調整合作專責小組，聯(lián)席會議下設聯(lián)絡辦公室，作為常設機構。聯(lián)席會議這種高規(guī)格的領導機構，有效推動了大珠三角城市群環(huán)境合作的進展。

1.粵港合作聯(lián)席會議

1998年3月，時任香港特首董建華提議建立粵港聯(lián)席會議制度，很快雙方政府舉行了首次粵港合作聯(lián)席會議?；浉勐?lián)席會議每年一次，輪流在廣州和香港召開，商討合作進展及合作方向。從2003年起，聯(lián)席會議由兩地行政首長共同主持，使得粵港官方合作進入實質性階段[6]。到2016年，粵港共召開19次合作聯(lián)席會議?；浉勐?lián)席會議也是兩地環(huán)境合作的平臺，宏觀指導區(qū)域環(huán)境合作，通過聯(lián)席會議簽訂多項環(huán)保協(xié)議和相關協(xié)議，如2002年粵港在會上簽訂《改善珠江三角洲空氣質量的聯(lián)合聲明》。2015年，粵港在會上簽訂了包括《2016—2020年粵港環(huán)保合作協(xié)議》在內的9份合作協(xié)議。

2.粵澳合作聯(lián)席會

2001年，粵澳高層會晤制度開始運作，2003年12月，建立粵澳合作聯(lián)席會議制度，取代粵澳高層會晤制度?；洶穆?lián)席會議主要磋商下階段粵澳合作方向、合作重點及重大經濟社會問題。每年輪流在廣東和澳門舉行。聯(lián)席會議下可根據(jù)需要設立若干項目專責小組。已在環(huán)保、科技、供水、服務業(yè)、食品安全、中醫(yī)藥產業(yè)、珠澳合作等領域設立了合作專責小組。同時，專責小組之下還可再設專項工作小組[7]。2008年7月，在粵澳合作聯(lián)席會議框架下成立“珠澳合作專責小組”，作為政府間直接溝通聯(lián)系機制。2010年10月，珠澳合作專責小組會議確定增設“珠澳環(huán)保合作工作小組”。珠澳環(huán)保合作工作小組每年召開一次聯(lián)席會議，建立環(huán)保專責和聯(lián)絡機制[8]。

3.小珠三角聯(lián)席會議

為了推動珠三角9市間環(huán)境合作，廣東省政府建立由省領導為召集人的聯(lián)席會議。2002年底，廣東省委、省政府頒發(fā)《關于加強珠江綜合整治工作的決定》，并建立珠江綜合整治工作聯(lián)席會議制度。2008年10月，廣東建立珠三角大氣污染防治聯(lián)席會議制度，并制定《珠三角區(qū)域大氣污染防治聯(lián)席會議議事規(guī)則》。聯(lián)席會議以省長、9市主管市長和18個省直相關部門負責人組成，并以省長為第一召集人。聯(lián)席會議的職責包括檢查和定期通報珠三角大氣污染防治規(guī)劃實施情況，組織考核大氣污染防治工作，協(xié)調解決跨行政區(qū)大氣污染糾紛，協(xié)調建立區(qū)域統(tǒng)一的環(huán)保政策等。此外，廣佛肇、深莞惠、珠中江等經濟圈也建立了聯(lián)席會議制度，定期召開領導人聯(lián)席會議，其中環(huán)境合作是聯(lián)席會議的重要議程。例如，2009年深圳、東莞、惠州第二次黨政聯(lián)席會議召開，三市簽署了《界河及跨界河綜合治理計劃》，將“淡水河、觀瀾河—石馬河、茅洲河”納入綜合治理。深莞惠第七次黨政聯(lián)席會議通過了《深莞惠大氣污染防治合作協(xié)議》。

(二)建立環(huán)境合作小組

1.粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組

1990年，“粵港環(huán)境保護聯(lián)絡小組”成立，2000年將其更名為“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組”?；浉鄢掷m(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組由香港環(huán)境局局長和廣東省環(huán)保廳廳長擔任雙方組長，粵方成員包括省環(huán)保廳、省水利廳、省海洋與漁業(yè)局、省林業(yè)廳、省發(fā)改委、省住建廳、省經信委、省港澳辦、深圳市政府、深圳市人居環(huán)境委等多個單位，港方成員包括香港環(huán)保署、發(fā)展局、漁農自然護理署、水務署等。該合作小組主要負責兩地在環(huán)境合作領域的政策制定和管理；磋商環(huán)境及可持續(xù)發(fā)展問題；檢討環(huán)保項目對兩地生態(tài)環(huán)境可能帶來的影響；交換與兩地環(huán)境保護方面的數(shù)據(jù)；定期回顧合作小組各項計劃的執(zhí)行情況。合作小組下設專家小組及多個專題(責)小組，具體負責落實，監(jiān)察合作小組制定的行動計劃、減排政策。這些專責小組包括珠江三角洲空氣質量、珠江三角洲水質保護、粵港林業(yè)及護理、粵港海洋資源護理、粵港城市規(guī)劃、粵港車用柴油規(guī)格、大鵬灣及后海灣(深圳灣)區(qū)域環(huán)境管理、東江水質保護專題小組等[9]1172-1177。到2016年，粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組已先后召開了16次會議。

2.粵澳環(huán)保合作專責小組

2000年，成立粵澳環(huán)保合作機構，2002年5月成立“粵澳環(huán)保合作專責小組”?；浄匠蓡T包括省環(huán)保廳、省水利廳、省港澳辦、珠海市環(huán)保局、中山市環(huán)保局等單位，澳方成員包括澳門環(huán)保局、港務局、民政總署、氣象局等。下設林業(yè)及護理專題小組、空氣質量合作專項小組、水葫蘆治理專項小組。澳門附近海域的景觀和航道水浮蓮繁殖速度驚人，從2002年開始，澳門、中山和珠海三市聯(lián)手治理水浮蓮，取得了一定成果。2006年，粵澳成立空氣質量合作專項小組，開展空氣監(jiān)測合作，逐步開展項目研究，加強雙方在空氣質量和管理領域的交流，為粵澳政府改善區(qū)域空氣質量提供管理和決策支持[10]。粵澳環(huán)境合作主要是在珠海和澳門兩地展開，2008年12月，成立“珠澳合作專責小組”，這是粵澳合作聯(lián)席會議專責小組之一。珠澳環(huán)保合作工作小組成立以來，以珠澳兩地環(huán)保局為溝通紐帶，建立了聯(lián)絡溝通機制，成了推動珠澳兩地環(huán)境保護工作的主要交流平臺。2017年珠澳環(huán)保合作工作小組進一步探討未來的合作計劃。珠澳雙方就水環(huán)境污染、突發(fā)環(huán)境事件的通報及處理、生態(tài)交流、環(huán)保產業(yè)交流、環(huán)境宣傳教育等方面的議題進行深入討論，進一步擴大未來雙方的環(huán)保合作[11]。

四、以環(huán)保工程落實大珠三角城市群環(huán)境合作

(一)水環(huán)境治理合作項目

水環(huán)境治理是粵港澳環(huán)境合作的重頭戲之一，主要涉及跨界河流、珠江口近岸海域水環(huán)境治理工程上的研究和治理行動合作?；浉郯乃h(huán)境治理合作主要是深港、珠澳之間的合作?？缃绾恿髦饕巧罡?、珠澳的界河，如深港邊界河流——深圳河，珠澳邊界河流——鴨涌河、前山河等。目前，粵港澳三地在水環(huán)境合作上成功實施和完成了一些治理項目。

1.深圳河治理工程

深圳河是深圳與香港的界河，流入深圳灣，河全長37 km,流域面積312.5 km2,北岸深圳占流域面積的60%,香港占40%。早在1981年12月，深圳市政府與港英政府就深圳治河治理展開談判，并于1982年4月組成聯(lián)合小組展開工作,著手編制深圳河治理的前期規(guī)劃,出臺《深圳河防洪規(guī)劃報告書》。由于兩地沒有達成合作共識，到1995年深圳河工程才正式動工。該工程由深港雙方政府共同出資，前后分四期進行,成立了深港聯(lián)合治理深圳河工作小組,由該機構代表雙方政府進行談判和決策，工作小組下設技術小組、環(huán)境小組和橋梁建造小組。該工程在國內率先實行項目法人制、招投標制、建設監(jiān)理制和合同管理制等，形成了一套別具特色的管理模式[12]。經過治理，深圳河的生態(tài)環(huán)境和環(huán)境面貌得到極大的改善。

2.深圳灣治理工程

深圳灣在香港稱為后海灣，這是廣東與香港共管的近岸海域，是我國污染嚴重的海灣之一。為了治理深圳灣，2000年深港兩地政府共同制定《后海灣(深圳灣)水污染控制聯(lián)合實施方案》，拓建與優(yōu)化深圳灣集水區(qū)內的污水治理基礎設施。2007年深港兩地政府共同制訂《實施方案2007年修訂本》，訂立深圳灣污染物減排目標，逐步削減污染負荷。雙方根據(jù)方案積極治理水環(huán)境，深圳灣水質不斷得到改善。2016年深港完成《后海灣(深圳灣)水污染控制聯(lián)合實施方案》第二次回顧研究，并敲定進一步合作計劃。

3.大鵬灣治理工程

為保護大鵬灣水環(huán)境，2003年深港完成《大鵬灣水質區(qū)域控制策略》合作研究，并推行《策略》中的相關建議。2008年深港開展《大鵬灣水質區(qū)域控制策略》首次回顧，2011年完成首次回顧研究工作，并提出保護大鵬灣水環(huán)境的補充建議。

4.珠江口治理工程

2004年，粵港澳三地珠江口濕地生態(tài)保護行動正式啟動，計劃用5年時間，耗資5億元，種植總面積達5萬公頃的紅樹林，搶救珠江口周圍50萬公頃珍貴濕地，構筑珠江口紅樹林濕地保護圈[13]。2008年，粵港兩地合作為珠江河口地區(qū)建成一套先進的水質數(shù)值模型，為河口水環(huán)境管理提供一套科學分析工具。2009年2月，粵港澳共同編制《環(huán)珠江口宜居灣區(qū)建設重點行動計劃》。該計劃著重分析灣區(qū)的濕地系統(tǒng)、跨區(qū)域污染和環(huán)境保護，研究灣區(qū)內水資源利用、水環(huán)境保護等。

5.鴨涌河整治工程

在港珠澳大橋修建中，珠海連接線項目拱北隧道從鴨涌河河底通過，項目施工占用了上游部分河段，兩地通過協(xié)商將鴨涌河綜合治理納入粵澳新通道項目一并實施，將鴨涌河的防洪標準由治理前的5年一遇提高到50年一遇。另外，在小珠三角，深莞惠三市之間、廣佛兩市、珠中江三市間在治理跨河流、河涌方面建立了合作機制，實施綜合治理的工程和聯(lián)合行動。

(二)空氣質量合作項目

1.區(qū)域空氣監(jiān)測網絡項目

早在1999年，粵港政府聯(lián)合開展區(qū)域空氣質量研究項目——粵港珠江三角洲空氣質素研究，著手研究PM2.5、臭氧污染和灰霾的成因與治理問題。2002年，粵港共同發(fā)布了改善區(qū)域大氣環(huán)境質量的聯(lián)合聲明[14]。2003—2005年，粵港聯(lián)合建成了粵港珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)控網絡。該網絡由16個監(jiān)測點組成，其中13個監(jiān)測點在廣東境內，3個位于香港。隨著《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》的簽訂，將澳門空氣質量監(jiān)測子站也納入空氣監(jiān)控網絡，監(jiān)測站點由16個增加至23個，并將網絡更名為“粵港澳珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)測網絡”。該空氣監(jiān)測網絡率先開展SO2、NOX、PM10、PM2.5、O3、CO等常規(guī)業(yè)務監(jiān)測，率先按照環(huán)境空氣質量新標準發(fā)布區(qū)域空氣質量，每日向公眾發(fā)布珠三角區(qū)域空氣質量信息，為粵港澳政府提供及時、科學、準確的決策依據(jù)和技術支持，并編制了《珠江三角洲地區(qū)空氣污染物排放清單編制手冊》，規(guī)范了污染物排放量統(tǒng)計方法[9]1172-1177。2014年，粵港澳三地實施《改善珠三角空氣質素的PM2.5研究》項目，該項目主要研究珠三角地區(qū)PM2.5污染物的時空分布，分析監(jiān)測數(shù)據(jù)，識別及量化PM2.5的污染源，以促進三地聯(lián)手制定適當和有效的政策，預計于2017年中完成。

2.清潔生產伙伴計劃項目

2008年4月，為了鼓勵和協(xié)助珠三角地區(qū)的港資企業(yè)采用清潔生產技術，實行節(jié)能及減少污染物排放，粵港啟動清潔生產伙伴計劃。該合作項目由香港環(huán)境保護署與廣東省經信委聯(lián)合開展，香港政府撥款9300萬港元，粵港政府、環(huán)境技術服務供應商等各界參與，為期5年，后來，將該計劃延展至2015年3月，香港政府再投入港幣5000萬港元。最后將計劃延展至2020年。清潔生產伙伴計劃資助項目包括實地評估、示范項目及成效核實服務三大類。實地評估項目主要資助廠商聘用顧問為工廠發(fā)掘可行的節(jié)約能源/減少污染的方案；示范項目主要資助廠商安裝設備或改善生產流程；核證改善項目主要資助廠商獲獨立第三方核證服務，為工廠核證清潔生產改善項目的成效。目前已批準了近400個資助項目[15]。

(三) 其他環(huán)境合作項目

2010年5月，粵港澳三地實施廢舊汽車拆解基地項目。粵港澳每年都有大量的廢舊汽車、摩托車、輪胎、家用電器等需要拆解、回收加工再利用，為循環(huán)經濟發(fā)展探索新路子?；洶脑跉庀笸ㄐ偶夹g上的合作?；洶碾p方加強氣象探測領域合作，共同交流了風暴潮、水浸街預報等方面的關鍵技術，互換雷達數(shù)據(jù)、衛(wèi)星云圖、風暴潮汐觀測等數(shù)據(jù)，粵方將向澳門開放使用數(shù)值預報模式數(shù)據(jù)和區(qū)域短時臨近預報模式數(shù)據(jù)，在黃茅洲以南的外海島嶼共建氣象觀測平臺[16]。在保護東江水質方面，雙方積極跟進各項有關保護東江水環(huán)境的工作，并同意繼續(xù)保持緊密聯(lián)系，確保供港水質安全。目前，東江流域已經建成污水處理設施142座、日處理能力924.8萬噸，為確保供港水質安全提供了有力保障。建成第三條供澳原水管、竹銀水庫等重點工程，確保對澳供水穩(wěn)定。[17]

五、結語

大珠三角城市群環(huán)境合作治理取得了明顯效果，為破解跨行政區(qū)域環(huán)境治理的難題積累了經驗。這些經驗突出表現(xiàn)在以下幾個方面。一是重視區(qū)域規(guī)劃在城市群環(huán)境治理中的引領作用。國務院、廣東省政府、港澳特別行政區(qū)政府編制了若干區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，將環(huán)境治理納入了粵港澳區(qū)域合作與發(fā)展的相關綜合規(guī)劃或專項規(guī)劃之中，通過規(guī)劃引領區(qū)域環(huán)境合作行動，設計了粵港澳區(qū)域合作的藍圖，這些區(qū)域規(guī)劃中對區(qū)域環(huán)境治理做了明確規(guī)定和安排，提出建設生態(tài)型城市群，主張共建優(yōu)質生活圈，奠定了區(qū)域環(huán)境合作的政策基礎，為粵港澳三地、粵港、粵澳環(huán)境合作提供政策指引和行動建議。二是重視行政協(xié)議在城市群環(huán)境合作中的約束功能。政府間的環(huán)境合作協(xié)議是在平等協(xié)商、互惠共利和合意一致基礎上達成的書面協(xié)議，這些協(xié)議主要包括合作框架協(xié)議與具體合作協(xié)議。合作框架協(xié)議是政府間環(huán)境合作綱領性文件。這些框架協(xié)議的內容涉及環(huán)境保護、基礎設施、產業(yè)發(fā)展、社會保障、科技信息等各領域的合作。具體環(huán)境合作協(xié)議涉及大氣環(huán)境、水環(huán)境、資源保護利用等多方面的合作，對政府間合作的內容、原則、目標和資金支持等作了較為明確具體的規(guī)定。三是重視城市群環(huán)境治理中的組織機制建設。多年來，粵港澳在聯(lián)席會議框架下，通過建立粵港、粵澳環(huán)保合作小組及其下設的專責(項)小組，落實執(zhí)行相關環(huán)境合作規(guī)劃、計劃或協(xié)議。聯(lián)席會議制度和環(huán)境工作(專責)小組相結合是大珠三角城市群環(huán)境合作的組織特征，通過建立聯(lián)席會議制度和環(huán)境工作小組來研究和組織重大環(huán)境合作事項，達成決策共識，協(xié)調合作關系，落實合作規(guī)劃和協(xié)議，部署環(huán)境合作行動。四是通過環(huán)境合作項目推動城市群環(huán)境治理合作。較長時間以來，大珠三角城市群在水環(huán)境治理和大氣環(huán)境治理中開展了深度合作。成功實施和完成了深圳河治理工程、深圳灣治理工程、大鵬灣治理工程、珠江口治理工程、鴨涌河整治工程。實施了區(qū)域空氣監(jiān)測網絡項目、清潔生產伙伴計劃項目，以及其他環(huán)境合作項目，從而使大珠三角地區(qū)的環(huán)境大大改善。