邢偉

摘要：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重要戰(zhàn)略部署，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)是完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置。產(chǎn)權(quán)，是鄉(xiāng)村振興的新動(dòng)能，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)過(guò)程中最核心、最基礎(chǔ)的制度性供給，“產(chǎn)權(quán)一明，‘三農(nóng)皆活;產(chǎn)權(quán)一清，發(fā)展暢通”。從目前試點(diǎn)中的改革目標(biāo)來(lái)看，在承包權(quán)、資格權(quán)和股份權(quán)的基礎(chǔ)構(gòu)成要素中，依然同時(shí)兼有身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)能。財(cái)產(chǎn)權(quán)可以自由流通，身份權(quán)則不同。這種權(quán)能構(gòu)成，既制約要素市場(chǎng)化配置的實(shí)現(xiàn)，又可能動(dòng)搖集體所有制基礎(chǔ)。如果將以上權(quán)能中的身份權(quán)屬性劃歸所有權(quán)中，成立“農(nóng)村所有權(quán)人集體”，履行所有權(quán)權(quán)能，則可在一定程度上釋放財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由，在不突破相關(guān)法律法規(guī)的前提下，降低制度性交易成本，確保農(nóng)村改革既不突破集體所有制的底線，又能實(shí)現(xiàn)要素市場(chǎng)化配置的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán);新動(dòng)能;三權(quán)分置;農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán);農(nóng)村所有權(quán)人集體

中圖分類號(hào)：F320.2? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1007-2101（2018）06-0102-07

一、引言與文獻(xiàn)綜述

正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系是中國(guó)特色農(nóng)村土地制度創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村土地制度和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。隨后召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須大力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給。在所有制度性供給中，最核心的應(yīng)該是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度供給，產(chǎn)權(quán)是鄉(xiāng)村振興的新動(dòng)能。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度主要包括農(nóng)村土地（耕地）制度、宅基地制度和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。從時(shí)間維度來(lái)看，建國(guó)后我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了四個(gè)階段（如圖1所示）。

農(nóng)村集體所有制產(chǎn)生于建國(guó)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化時(shí)期，探索實(shí)行了合作社、生產(chǎn)隊(duì)兩級(jí)集體“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、分級(jí)管理”制度。這種制度在人民公社時(shí)期演變?yōu)椤叭?jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，即以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位的公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，以生產(chǎn)隊(duì)為基本勞動(dòng)單位。改革開(kāi)放之初，探索推行了“兩權(quán)分離”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在所有權(quán)使用權(quán)高度統(tǒng)一的基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民對(duì)承包土地的使用、經(jīng)營(yíng)和收益權(quán)，極大地激發(fā)了農(nóng)民開(kāi)展生產(chǎn)勞動(dòng)的積極性，在短期內(nèi)解決了大部分農(nóng)村人口的溫飽問(wèn)題，極大地推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的提升。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展完善，中央對(duì)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革歷來(lái)高度重視，各種政策相繼制定。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。黨的十八屆五中全會(huì)提出，完善土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。2016年，習(xí)近平總書(shū)記在小崗村農(nóng)村改革座談會(huì)上指出，要推進(jìn)農(nóng)村改革，必須正確處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。隨后，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，明確提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，指明了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)、方向和路徑。2017年8月國(guó)土部、住建部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)方案》。中央農(nóng)村工作會(huì)議提出要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，激活主體、激活要素、激活市場(chǎng)。2018年“一號(hào)文件”正式提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。全國(guó)“兩會(huì)”再次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)宅基地“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”分置改革。

在農(nóng)村土地權(quán)利分置變革中，確保農(nóng)村土地集體所有權(quán)根本地位始終沒(méi)有變。在衍變的過(guò)程中，重點(diǎn)是對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行不同“排列組合”，農(nóng)村“三權(quán)分置”中將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán);在對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革中，農(nóng)戶資格權(quán)類似于承包權(quán)，宅基地使用權(quán)類似于經(jīng)營(yíng)權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”的真正內(nèi)涵是構(gòu)建起“1+1+3”模式（“1”即大前提是確保農(nóng)戶不喪失宅基地使用權(quán)，“1”即其他社會(huì)主體取得對(duì)宅基地利用的權(quán)利，“3”即實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體、農(nóng)戶和社會(huì)主體對(duì)同一宗宅基地權(quán)利共享目標(biāo)）。這一系列農(nóng)村產(chǎn)權(quán)政策構(gòu)成了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想特別是關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論與我國(guó)農(nóng)村實(shí)際相結(jié)合的重大創(chuàng)新，激活農(nóng)村土地要素，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)融合發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村注入了源源不斷的活力。

作為影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的基礎(chǔ)工程，關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和“三權(quán)分置”改革理論與實(shí)踐研究備受學(xué)界關(guān)注。關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，李鑫（2017）、李嘉敏（2018）、范增紅（2018）等采用實(shí)地走訪調(diào)研，重點(diǎn)指明從資金、機(jī)制、法規(guī)等方面完善土地確權(quán)制度;完善土地轉(zhuǎn)讓制度，加強(qiáng)對(duì)集體土地所有權(quán)的監(jiān)管。關(guān)于農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，宋志紅（2018）以權(quán)利分離為視角，提出宅基地“三權(quán)分置”的三維模式，重點(diǎn)是提出社會(huì)主體享有宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán);李鳳奇（2018）認(rèn)為宅基地所有權(quán)、使用權(quán)與資格權(quán)分屬不同的法律屬性，建議制定專門(mén)《宅基地法》，通過(guò)賦權(quán)、確權(quán)與護(hù)權(quán)三個(gè)方面，借鑒國(guó)外好的做法，梳理我國(guó)宅基地的歷史規(guī)程，制定出操作性較強(qiáng)的《宅基地法》。關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置，郭鐵民（2018）從馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革結(jié)合角度提出產(chǎn)權(quán)與要素市場(chǎng)化配置途徑;張婷婷（2018）以經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，提出鄉(xiāng)村振興制度性供給的重點(diǎn)為完善產(chǎn)權(quán)制度、優(yōu)化要素配置。以上相關(guān)研究為本文的研究提供了重要基礎(chǔ)和分析方法，但現(xiàn)有研究大多以產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐為研究基點(diǎn)，主要總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，剖析存在問(wèn)題，提出完善舉措。關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和要素市場(chǎng)化配置，特別是對(duì)于如何將承包權(quán)、資格權(quán)和股份權(quán)中具有身份權(quán)屬性的權(quán)能分離，與履行所有權(quán)權(quán)能的權(quán)利有機(jī)融合的研究少之又少?；诖?，本文利用數(shù)學(xué)建模理論，結(jié)合法經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，探索構(gòu)建“農(nóng)村所有權(quán)人集體”這一模型，從而最大限度提供產(chǎn)權(quán)制度性供給效能，實(shí)現(xiàn)要素市場(chǎng)化配置最優(yōu)化，為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供制度性供給。

二、個(gè)別試點(diǎn)區(qū)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀及重要意義

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要路徑，運(yùn)用法治思維和法治方式解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中遇到的突出矛盾和問(wèn)題成為當(dāng)務(wù)之急。對(duì)于河北省邢臺(tái)市而言，2014年河北省人民政府批復(fù)同意威縣為黑龍港流域綜合改革試點(diǎn)，并批復(fù)同意威縣綜合改革試點(diǎn)總體方案，明確要以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、加快發(fā)展為目標(biāo)，重點(diǎn)推行的改革領(lǐng)域之一便是農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制改革。2014年起邢臺(tái)市橋西區(qū)啟動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革試點(diǎn)工作，2017年6月該區(qū)被農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦列為全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。威縣、橋西區(qū)作為試點(diǎn)縣區(qū)雖然分別承擔(dān)不同的改革任務(wù)，但均涉及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)領(lǐng)域。改革實(shí)踐中威縣和橋西區(qū)重點(diǎn)在成員確認(rèn)、折股量化、股份權(quán)能、集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式、多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等方面探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)。

（一）河北省邢臺(tái)市個(gè)別試點(diǎn)縣區(qū)改革基本現(xiàn)狀

1. 穩(wěn)步推進(jìn)確權(quán)工作。邢臺(tái)市威縣通過(guò)為農(nóng)民確實(shí)權(quán)、頒鐵證保障農(nóng)民權(quán)益，加快土地流轉(zhuǎn)。2014年在60個(gè)村開(kāi)展試點(diǎn)，2015年在全縣推開(kāi)，共有475個(gè)村已經(jīng)完成了土地確權(quán)，尚有18個(gè)村因部分土地存在爭(zhēng)議暫時(shí)擱置，共印發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)12.5萬(wàn)本。2017年6月試點(diǎn)工作順利通過(guò)省級(jí)驗(yàn)收。在試點(diǎn)過(guò)程中，圍繞農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息化的重點(diǎn)，構(gòu)建起“登記管理系統(tǒng)+信息應(yīng)用平臺(tái)”模式，設(shè)立專網(wǎng)專線與鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系，加強(qiáng)了對(duì)確權(quán)檔案的管理，建立電子檔案系統(tǒng)。

2. 建立健全集體產(chǎn)權(quán)改革配套制度。邢臺(tái)市橋西區(qū)制定《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，明確了確認(rèn)成員身份、成立集體經(jīng)濟(jì)組織、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等九項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，配套出臺(tái)了《農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資指導(dǎo)方案》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)指導(dǎo)意見(jiàn)》《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置與管理指導(dǎo)意見(jiàn)》。截至2017年12月，完成了59個(gè)村及村改居各類集體資產(chǎn)清查核實(shí)，對(duì)集體資產(chǎn)登記、保管、使用處置等管理制度進(jìn)行建立完善;同時(shí)加快推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革，先期打造南小汪、曹演莊等樣板村居，之后以點(diǎn)帶面、全面鋪開(kāi)，有序推進(jìn)全區(qū)村居集體資產(chǎn)股份合作制改革。

3. 適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)雛形初顯。威縣依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“三帶三園”（經(jīng)濟(jì)林果帶、設(shè)施蔬菜帶、畜禽養(yǎng)殖帶、國(guó)家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、梨產(chǎn)業(yè)園區(qū)、乳業(yè)園區(qū)）及特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，按照“262”比例（土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積比例中，龍頭企業(yè)約占20%，農(nóng)村合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)約占60%，分散農(nóng)戶約占20%），主要采取以政府引導(dǎo)為主線，以村委協(xié)調(diào)為重點(diǎn)，以典型帶動(dòng)為保障，最大限度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶將承包土地有序健康地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等流轉(zhuǎn)，有效推動(dòng)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，完成土地流轉(zhuǎn)46.09萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)率為38.1%，其中規(guī)模流轉(zhuǎn)22.3萬(wàn)畝。

4. 搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。威縣建成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交流中心，為流轉(zhuǎn)雙方提供必要的產(chǎn)權(quán)交易、信息咨詢與發(fā)布以及抵押與登記等相關(guān)服務(wù)。成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會(huì)，制定《威縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)工作實(shí)施方案》《威縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法》等配套措施，保障交易中心工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，出臺(tái)《關(guān)于建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系的實(shí)施意見(jiàn)》《威縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易辦法（試行）》等配套文件。同時(shí)以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為三級(jí)單位，分別建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)辦公室、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，規(guī)范信息發(fā)布，建立流轉(zhuǎn)臺(tái)賬，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同簽訂。為防止工商資本租賃農(nóng)地出現(xiàn)拖欠農(nóng)戶流轉(zhuǎn)費(fèi)、毀棄耕地、將土地“非農(nóng)化”等風(fēng)險(xiǎn)，出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)工商資本租賃農(nóng)地上限進(jìn)行明確規(guī)定，建立健全土地流轉(zhuǎn)分級(jí)備案制度、資格審查和項(xiàng)目審核制度、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度等。

5. 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押有序推進(jìn)。出臺(tái)《威縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法》，縣財(cái)政出資1 000萬(wàn)元作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保基金。頒發(fā)《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證》，對(duì)經(jīng)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行權(quán)屬確認(rèn)，為農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供權(quán)證基礎(chǔ)。

6. 農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)益得到保障。威縣探索創(chuàng)新了資產(chǎn)收益扶貧“金雞模式”，采取政府融資建廠、扶貧資金入股、企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)、貧困群眾分紅、集體經(jīng)濟(jì)收益的方式，充分調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)、集體、農(nóng)民四方積極性，實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定、可持續(xù)脫貧。政府成立威州農(nóng)投公司，建成金雞產(chǎn)業(yè)扶貧生態(tài)園。四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建蛋雞養(yǎng)殖合作社，加入金雞幫扶項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)扶貧資金變股金，成為“特惠股東”。公司經(jīng)營(yíng)收益由農(nóng)投公司和合作社向2 117戶4 424名貧困群眾，每人每年發(fā)放分紅1 000元。2017年2月，中共中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)會(huì)議上，“金雞幫扶模式”被列入十二大精準(zhǔn)扶貧案例，得到中央領(lǐng)導(dǎo)肯定。

（二）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要意義

加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展、完善鄉(xiāng)村治理、保障農(nóng)民權(quán)益、形成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能具有重大意義。

1. 有利于推進(jìn)新型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)村改革至今，曾迸發(fā)巨大活力的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已逐漸顯現(xiàn)出與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)要素權(quán)能要求不相協(xié)調(diào)的一面。傳統(tǒng)的一家一戶的經(jīng)營(yíng)模式已與資金密集、技術(shù)密集的集約化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求不相適應(yīng)，存在著規(guī)模小、競(jìng)爭(zhēng)力不足、現(xiàn)代要素引入不暢等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。實(shí)行承包地、宅基地“三權(quán)分置”和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，為加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)要素市場(chǎng)化配置，開(kāi)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定了制度基礎(chǔ)。

2. 有利于維護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。這項(xiàng)改革的設(shè)計(jì)目標(biāo)和最終歸宿就是增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興?！叭龣?quán)分置”可以確保農(nóng)村土地、宅基地中的財(cái)產(chǎn)性權(quán)能得以實(shí)現(xiàn);農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在一定程度上把屬于集體的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)到每一戶，從而更好地將集體資產(chǎn)所具有的占有使用、收益分配權(quán)利賦予廣大農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)管理模式的優(yōu)化，拓寬農(nóng)民增收渠道，讓農(nóng)民共享農(nóng)村改革發(fā)展成果。

3. 有利于培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能。改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬和權(quán)能，可以使農(nóng)村資產(chǎn)更充分地發(fā)揮效能，農(nóng)民利益得到最大程度保護(hù)，內(nèi)在動(dòng)力得以深度激勵(lì)?！爱a(chǎn)權(quán)一明，‘三農(nóng)皆活;產(chǎn)權(quán)一清，發(fā)展暢通”。產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的新動(dòng)能。

三、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革探索中的現(xiàn)實(shí)困境與問(wèn)題

隨著改革逐步深入，由于一些歷史遺留問(wèn)題和現(xiàn)行法律、政策等制度約束，一些嚴(yán)重制約改革進(jìn)程、影響發(fā)展效果、亟待解決的問(wèn)題開(kāi)始凸顯，需要結(jié)合改革實(shí)踐進(jìn)一步研究破解方法和路徑。

（一）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中存在著集體資產(chǎn)難核定、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格難確定、集體資產(chǎn)股權(quán)難設(shè)定等“三難”問(wèn)題

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，指對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的各類資源（主要是土地資源）、資產(chǎn)和資金如何明晰產(chǎn)權(quán)、賦予權(quán)能、確定權(quán)屬關(guān)系。清產(chǎn)核資、成員身份確認(rèn)、資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置三項(xiàng)工作是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)工作和核心內(nèi)容，改革探索中存在矛盾困難較為突出。（1）集體資產(chǎn)難核定。農(nóng)村集體資產(chǎn)包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。這些資產(chǎn)主要是通過(guò)農(nóng)村集體統(tǒng)一組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民共同參加集體勞動(dòng)，多年累積（有的可追溯至家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制甚至更早時(shí)期）的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)。進(jìn)行清產(chǎn)核資的目的就是摸清農(nóng)村集體三類資產(chǎn)情況。在中央、省《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》中，雖然對(duì)村集體所有資產(chǎn)內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，但資產(chǎn)涉及種類繁多，加之一些資源性資產(chǎn)未承包到戶，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)還負(fù)有債權(quán)、債務(wù)等各種情況錯(cuò)綜復(fù)雜，以及農(nóng)村集體資產(chǎn)登記手續(xù)不規(guī)范，管理人職責(zé)履行不到位，添置處置程序不嚴(yán)格，造成一些農(nóng)村集體資產(chǎn)家底不清、歸屬不清、賬目不清，給清產(chǎn)核資、明晰產(chǎn)權(quán)帶來(lái)更大困難。（2）集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格難確定。集體資產(chǎn)的形成是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，由于歷史變遷、轄區(qū)變更、人口流動(dòng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與村民身份、資產(chǎn)貢獻(xiàn)者已經(jīng)不能完全吻合。邢臺(tái)市橋西區(qū)多為城中村，其村民主要由原籍為本村人口、投靠親友、婚嫁遷移人口、務(wù)工經(jīng)商外來(lái)人口等組成。如何界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格成為矛盾焦點(diǎn)。橋西區(qū)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格按照村規(guī)民約決定，實(shí)行“一村一策”，由各村召開(kāi)村民代表會(huì)議，討論確定本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的范圍。目前來(lái)看，這一做法進(jìn)展順利。（3）集體資產(chǎn)股權(quán)難設(shè)定。對(duì)于農(nóng)村集體資產(chǎn)而言，其構(gòu)成呈現(xiàn)出復(fù)雜性，其成員資格帶有一定的模糊性;對(duì)于村級(jí)組織而言其本身又具有多樣性的特點(diǎn)，這一系列因素使得農(nóng)村集體資產(chǎn)在折股量化過(guò)程中呈現(xiàn)出形式多樣、種類繁多的特征。邢臺(tái)市橋西區(qū)各村主要設(shè)置基本股和貢獻(xiàn)股?；竟墒前凑漳骋粫r(shí)間節(jié)點(diǎn)，按人頭實(shí)行一人一股。貢獻(xiàn)股主要以“勞齡”為主要依據(jù)，適當(dāng)考慮人口、土地等因素，發(fā)放股權(quán)證書(shū)以戶為單位，并相應(yīng)明確戶內(nèi)每個(gè)成員的股權(quán)。對(duì)于集體資產(chǎn)股權(quán)管理的模式，各村普遍實(shí)行“增人不增股、減人不減股”的股權(quán)靜態(tài)管理模式。改革中農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)益分配是村民關(guān)注的熱點(diǎn)，一些村對(duì)于如何確定集體資產(chǎn)份額享有人以及對(duì)集體資產(chǎn)如何分配產(chǎn)生分歧，成為推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的難點(diǎn)。

（二）集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)和有償退出難

當(dāng)前農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的所有權(quán)和收益權(quán)雖未能達(dá)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)產(chǎn)權(quán)的要求，但基本能夠保證其權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，但對(duì)于處分權(quán)尤其是股份流轉(zhuǎn)和有償退出探索還不夠。試點(diǎn)區(qū)縣的集體股份流轉(zhuǎn)和有償退出的案例很少，股權(quán)流轉(zhuǎn)并不活躍。邢臺(tái)市威縣一些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社嘗試了與外部資本的合作，但由于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份基于相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，具有內(nèi)部性、封閉性的特點(diǎn)，股份處分權(quán)能不完整，與市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制不匹配，集體資產(chǎn)難以與外部要素優(yōu)化組合，無(wú)法實(shí)現(xiàn)效益最大化，集體資產(chǎn)入股的企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)也受到一定的限制。從當(dāng)前的理論與實(shí)踐看，對(duì)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓和退出的研究與探索相對(duì)較少，主要原因有：股權(quán)流轉(zhuǎn)受約束?，F(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的流轉(zhuǎn)和有償退出沒(méi)有明確規(guī)定，中央《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》規(guī)定，在現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出，不得突破本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍，可以在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回。農(nóng)戶不愿流出股權(quán)。當(dāng)前農(nóng)村股權(quán)主要是作為集體福利分配的依據(jù)，承擔(dān)著農(nóng)村社會(huì)保障職能，農(nóng)民擔(dān)心股權(quán)流轉(zhuǎn)后失去基本的生活依靠。目前農(nóng)村集體資產(chǎn)增收效益普遍不高，集體股權(quán)流轉(zhuǎn)在法律上還處于空白，即使流轉(zhuǎn)相關(guān)方權(quán)益也無(wú)法受到保護(hù)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)外流轉(zhuǎn)的意識(shí)不足、意愿不強(qiáng)。集體成員對(duì)各項(xiàng)權(quán)能的認(rèn)識(shí)模糊，普遍存在“一轉(zhuǎn)皆無(wú)”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。集體資產(chǎn)管理者不敢流出股權(quán)。我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期以來(lái)受國(guó)家和集體雙重管理，一些地方出于公共利益考慮，在集體產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上持高度謹(jǐn)慎態(tài)度，擔(dān)心如果允許對(duì)外轉(zhuǎn)讓，外來(lái)資金進(jìn)入，存在控制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，使農(nóng)村集體股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人資格缺失

當(dāng)前新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般采取股份合作社、有限責(zé)任公司、社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社三種形式。國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人身份在2017年10月1日施行的《民法總則》中才有明確認(rèn)定，但身份特征、權(quán)利邊界、職能范圍、組織結(jié)構(gòu)等尚未有更具體立法，亦無(wú)現(xiàn)成的管理規(guī)范可循，仍然處于探索過(guò)程中。據(jù)了解，大部分集體經(jīng)濟(jì)組織并未獨(dú)立設(shè)置，而是與“村兩委”重合，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)往往由村委會(huì)代行，“村經(jīng)不分”現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。由于“村兩委”資產(chǎn)處置能力、市場(chǎng)參與能力和意識(shí)有限，造成產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力不足。這主要表現(xiàn)在以土地和房屋出租為主，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式單一，附加值較低，效益不高，集體資產(chǎn)保值增值難以很好實(shí)現(xiàn)。即使已經(jīng)成立集體經(jīng)濟(jì)組織的村，由于和村委會(huì)職責(zé)交叉、權(quán)屬不清、權(quán)能受限，對(duì)集體資產(chǎn)的有效管理與運(yùn)營(yíng)也存在一定困難。威縣一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和市場(chǎng)交易中缺乏有效的法律支撐和保障，不能很好地明確法人主體地位和身份，不能在法律上認(rèn)可其市場(chǎng)主體的資格，很難作為完整的市場(chǎng)主體參與經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)。

（四）集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔(dān)保難實(shí)現(xiàn)

農(nóng)村集體資產(chǎn)大多是資源型資產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)形式居多，質(zhì)押難以實(shí)行。即使流動(dòng)性資產(chǎn)，由于權(quán)能不健全，占有人也難以實(shí)現(xiàn)抵押擔(dān)保。抵押擔(dān)保配套保障制度不健全。產(chǎn)權(quán)抵押業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不完善，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)大、變現(xiàn)難，金融機(jī)構(gòu)放貸意愿不強(qiáng)。當(dāng)出現(xiàn)違約時(shí)，金融機(jī)構(gòu)在處置土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)用設(shè)施等抵押物時(shí)，只能尋找同行業(yè)或同村的經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶接手，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓范圍受到一定限制，抵押物處置不能及時(shí)實(shí)現(xiàn)，并且存在風(fēng)險(xiǎn)，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)困難。抵押擔(dān)保受法律紅線限制。集體資產(chǎn)股權(quán)抵押時(shí)，如果將農(nóng)村集體建設(shè)用地上的建筑物作為抵押物，將會(huì)對(duì)集體土地使用權(quán)帶來(lái)影響?！段餀?quán)法》規(guī)定，房屋無(wú)法單獨(dú)作為抵押物，必須“房地一體”①，而《擔(dān)保法》規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)屬于法律明令禁止的抵押物②。這些規(guī)定在很大程度上限制了抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)。抵押擔(dān)保收益難實(shí)現(xiàn)?！叭龣?quán)分置”相關(guān)制度規(guī)定，只允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，土地承包權(quán)屬于農(nóng)民家庭，不能抵押。當(dāng)?shù)盅簵l件成立時(shí)，金融機(jī)構(gòu)獲得的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，僅享有相應(yīng)收益分配的權(quán)利，并非股份全部權(quán)能，股份的實(shí)際處置權(quán)利仍歸農(nóng)戶所有。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，股東按照出資比例（股份）行使表決權(quán)，獲得抵押權(quán)的權(quán)利人很難參與核心決策，這就導(dǎo)致農(nóng)村資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能的不完整，在一定程度上影響了金融機(jī)構(gòu)抵押收益的實(shí)現(xiàn)。

（五）“三權(quán)分置”權(quán)利邊界模糊，妨礙改革推行

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革探索目前仍停留在政策和理論層面，《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等涉及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律均未對(duì)土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容及權(quán)利邊界進(jìn)行明確，特別是對(duì)新設(shè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，法律規(guī)定仍處于空白。“三權(quán)分置”缺乏相應(yīng)的法律制度配套，改革先行、立法滯后的現(xiàn)象使得實(shí)踐中農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)能設(shè)置不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，權(quán)能實(shí)現(xiàn)受限，“三權(quán)分置”制度功能難以有效發(fā)揮。威縣在改革中對(duì)派生出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律屬性認(rèn)識(shí)上存在疑惑，受制于法律供給不足，出臺(tái)的政策法規(guī)具有模糊性，影響了土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)具體實(shí)踐操作。

四、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度的思考和建議

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系實(shí)質(zhì)上就是法治化經(jīng)濟(jì)體系，產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系最核心、最基礎(chǔ)的制度。只有產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能健全，要素才能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化配置。

（一）堅(jiān)持推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革制度化，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬

要合理確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍。《物權(quán)法》在對(duì)物的所有權(quán)進(jìn)行規(guī)定的時(shí)候，無(wú)論是不動(dòng)產(chǎn)還是動(dòng)產(chǎn)，只要屬于農(nóng)民集體，就歸本集體成員所有。但是對(duì)于如何確定所有權(quán)權(quán)利主體，特別是組織成員的資格沒(méi)有作出明確規(guī)定。很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，戶口是確定農(nóng)村集體成員的主要依據(jù)，隨著戶籍改革和戶口功能的弱化，這一依據(jù)越來(lái)越失去現(xiàn)實(shí)意義。進(jìn)一步明晰和確定成員資格，厘清集體產(chǎn)權(quán)主體地位，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利取得提供法律保障。集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定必須在遵循戶籍關(guān)系、土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌考慮集體資產(chǎn)積累貢獻(xiàn)率和一定時(shí)期內(nèi)法律法規(guī)政策的規(guī)定，結(jié)合本集體實(shí)際，由集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員表決確定，力爭(zhēng)最大限度兼顧規(guī)則公正和結(jié)果公平。集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份一旦確定可保持不變，在股權(quán)量化到人的基礎(chǔ)上，將股權(quán)固化到戶，結(jié)合人口的自然增減變化，實(shí)現(xiàn)在本戶內(nèi)股權(quán)調(diào)整、繼承，把人口變化帶來(lái)的股權(quán)需求矛盾化解在最小范圍內(nèi)，從而構(gòu)建起一種靜態(tài)股權(quán)管理模式，實(shí)現(xiàn)確權(quán)到人、發(fā)證到戶、戶內(nèi)共享、長(zhǎng)久不變。建立股權(quán)管理、監(jiān)督和收益分配機(jī)制，對(duì)股權(quán)結(jié)構(gòu)、增資股份量化以及股份收益分配等明確規(guī)定，從而助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體更好地融入市場(chǎng)環(huán)境之中，成為確保農(nóng)民發(fā)展致富的新型市場(chǎng)主體。

（二）堅(jiān)持推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革法治化，嚴(yán)格產(chǎn)權(quán)保護(hù)

要賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，保證其公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。從法律規(guī)定來(lái)看，《憲法》《民法通則》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的所有者③，《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》也賦予了農(nóng)村集體組織相應(yīng)的法律權(quán)責(zé)與地位④，但對(duì)其經(jīng)濟(jì)職能和產(chǎn)權(quán)權(quán)能認(rèn)定缺乏明確清晰的規(guī)定。從法的本源規(guī)定來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已具備作為法人的實(shí)質(zhì)性要件，一方面其擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)和自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，另一方面能夠在一定的財(cái)產(chǎn)范圍內(nèi)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，具備了作為法人的實(shí)質(zhì)性要件。雖然《民法總則》對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位已經(jīng)予以認(rèn)定，但仍需通過(guò)制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》等明確界定身份特征、權(quán)利邊界、職能范圍、組織結(jié)構(gòu)等內(nèi)容，使其適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，在集體產(chǎn)權(quán)讓渡、相應(yīng)權(quán)益獲取和成員收益分配中發(fā)揮主體作用，促進(jìn)權(quán)能實(shí)現(xiàn)能力的提升。此外，要在堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作基礎(chǔ)上，成立獨(dú)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)，避免與村委會(huì)職能交叉，確保權(quán)責(zé)明晰，權(quán)利運(yùn)行暢通，理順村黨支部、村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系，確保農(nóng)民成為真正意義上的投資、決策與收益主體。

（三）堅(jiān)持推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素配置的市場(chǎng)化，產(chǎn)生較高的效益，要求要素資源必須能夠自由流動(dòng)、流轉(zhuǎn)或集聚。流動(dòng)性的資源是產(chǎn)權(quán)價(jià)值的一種實(shí)現(xiàn)形式。對(duì)于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)在保證集體資產(chǎn)不流失的前提下，加強(qiáng)與外部資本的合作，賦予集體成員更多的收益、處置等自主權(quán)利，允許股權(quán)自由流轉(zhuǎn)和有償退出，顯現(xiàn)股份作為生產(chǎn)要素的潛在市場(chǎng)價(jià)值。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)從封閉走向開(kāi)放、從固化走向流動(dòng)是未來(lái)發(fā)展方向，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。在堅(jiān)持農(nóng)村建設(shè)用地集體所有的前提下，中央《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》探索由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一將集體建設(shè)用地建設(shè)住房對(duì)外租賃，盤(pán)活了農(nóng)民手中的“沉睡資本”，促進(jìn)了集體土地優(yōu)化配置和集約利用，拓寬了農(nóng)民增收渠道，對(duì)集體產(chǎn)權(quán)部分權(quán)能對(duì)外流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嘗試。考慮到當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)開(kāi)放程度和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展?fàn)顩r，全面放開(kāi)對(duì)外流轉(zhuǎn)尚不具備條件?，F(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)對(duì)集體資產(chǎn)股份流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓條件、轉(zhuǎn)讓范圍進(jìn)行限定，并在本集體經(jīng)濟(jì)組織章程中明確轉(zhuǎn)讓股權(quán)必須經(jīng)農(nóng)民集體同意，合理設(shè)置受讓方的股權(quán)比例上限;成員轉(zhuǎn)讓的股權(quán)，在同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員享有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。此外，還應(yīng)當(dāng)配套完善財(cái)政、稅務(wù)、土地、社保和工商等方面的相關(guān)政策法規(guī)，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，審慎、穩(wěn)妥地探索農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)。

（四）堅(jiān)持推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革規(guī)范化，細(xì)化“三權(quán)”權(quán)能

“三權(quán)分置”的主要目的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。對(duì)農(nóng)村宅基地則表現(xiàn)為所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的區(qū)分。農(nóng)村土地集體所有權(quán)強(qiáng)調(diào)的是集體經(jīng)濟(jì)組織這一特殊主體，對(duì)農(nóng)村土地享有全部的所有權(quán)，其表現(xiàn)為對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等權(quán)能。農(nóng)村土地承包權(quán)是農(nóng)村集體組織成員以家庭為單位對(duì)承包土地依法享有占有、使用、收益的權(quán)利，其權(quán)利具體表現(xiàn)為承包地維持權(quán)、征地補(bǔ)償獲取權(quán)（承包期內(nèi)）、退出權(quán)、農(nóng)地利用監(jiān)督權(quán)。土地承包權(quán)是一種混合性的權(quán)利，其中既包含集體成員的身份權(quán)，也包含以土地為客體的財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有具有一定的時(shí)間限度，權(quán)利享有僅包括耕作、收益等權(quán)利，具體到權(quán)能而言，主要涵蓋生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)等范疇。中央《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》規(guī)定，土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保。這在一定程度上既有效保護(hù)了身份性權(quán)利，落實(shí)了集體所有權(quán)，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)能也得到了一定程度的釋放。土地承包權(quán)的權(quán)利范圍和自主性要大于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果將土地承包權(quán)中的財(cái)產(chǎn)性權(quán)能進(jìn)一步釋放，將更大程度上滿足市場(chǎng)環(huán)境下土地資源要素優(yōu)化配置需要?！叭龣?quán)分置”前，《農(nóng)村土地承包法》也為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新預(yù)留了操作和嘗試空間⑤。

五、成立“農(nóng)村所有權(quán)人集體”

為進(jìn)一步理順農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系，最大限度釋放農(nóng)村資源資產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率，可以在明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的基礎(chǔ)上，成立“農(nóng)村所有權(quán)人集體”，負(fù)責(zé)行使農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)人權(quán)利?！稗r(nóng)村所有權(quán)人集體”成立后永久不變，只減不增，即使承包權(quán)（資格權(quán)、股份權(quán)）喪失后，所有權(quán)人身份依然保留。這種身份權(quán)可以繼承，也可自愿放棄，無(wú)繼承人繼承時(shí)可收歸集體或分配給其他權(quán)利人。但在目前法律未作調(diào)整情況下不能轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn);繼承后，繼承人只能擁有被繼承人的權(quán)利范圍;放棄后，其相應(yīng)份額平均分配給“農(nóng)村所有權(quán)人集體”中的其他成員或收歸集體所有（如圖2所示）。

在遵循農(nóng)村集體制度不變、土地集體所有權(quán)的底線不突破、“農(nóng)村所有權(quán)人集體”固定不變的前提下，探索將土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)和集體資產(chǎn)股份權(quán)等權(quán)能進(jìn)一步拆分為所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)能，承包權(quán)、資格權(quán)、股份權(quán)中具有身份性權(quán)利的所有權(quán)固定不變，劃歸“農(nóng)村所有權(quán)人集體”行使，不能對(duì)外流轉(zhuǎn)，也不能用于抵押和擔(dān)保。允許除所有權(quán)屬性外的其他財(cái)產(chǎn)性承包權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等對(duì)外自由流轉(zhuǎn)、抵押。這些所流轉(zhuǎn)的權(quán)能在一定程度上必須受制于所有權(quán)的約束，重大事項(xiàng)必須由“農(nóng)村所有權(quán)人集體”依法依章程決定。這種制度設(shè)計(jì)既可以不突破當(dāng)前法律法規(guī)的規(guī)定，又可以降低制度性交易成本;既確保了作為中國(guó)特色社會(huì)主義公有制重要組成部分的集體所有制，又在一定程度上實(shí)現(xiàn)了要素市場(chǎng)化配置的目標(biāo)。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)政策的調(diào)整，需要從法律上予以認(rèn)定，以法律作為制度實(shí)施的支撐和依據(jù)。應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等法律進(jìn)行修訂完善，在法律上對(duì)承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行細(xì)化明確，重新構(gòu)建中國(guó)特色的所有權(quán)、承包權(quán)（資格權(quán)）、經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）權(quán)能結(jié)構(gòu)和權(quán)屬邊界，準(zhǔn)確界定各項(xiàng)權(quán)利。特別要加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一新設(shè)權(quán)利法律屬性的研究探索。根據(jù)現(xiàn)有政策，經(jīng)營(yíng)權(quán)被賦予了抵押擔(dān)保權(quán)能，具有一定的物權(quán)性質(zhì)。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為物權(quán)比界定為債權(quán)更為合理，更符合現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系要求和我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度實(shí)際。一是賦予其穩(wěn)定性，《合同法》規(guī)定租賃期限不得超過(guò)20年，超過(guò)20年的，超過(guò)部分無(wú)效。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被界定為物權(quán)，權(quán)利存續(xù)期間可以突破20年最高期限，以滿足經(jīng)營(yíng)權(quán)人長(zhǎng)期生產(chǎn)投入的需要，有利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。二是賦予其對(duì)抗性，發(fā)生民事糾紛后，經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自己的名義獨(dú)立起訴，有利于保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)利。三是經(jīng)營(yíng)權(quán)被界定為物權(quán)，可以規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立要通過(guò)登記公示發(fā)生效力，強(qiáng)化了權(quán)利進(jìn)入市場(chǎng)的能力。

注釋：

①《物權(quán)法》第一百四十七條：建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分。

②《擔(dān)保法》第三十七條：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有土地使用權(quán)不得抵押。

③《憲法》第十條：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！睹穹ㄍ▌t》第七十四條：集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。

④《物權(quán)法》第六十條：對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)。《土地管理法》第十條：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理?！掇r(nóng)村土地承包法》第十二條：農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)發(fā)包。

⑤農(nóng)村土地《“三權(quán)分置”意見(jiàn)》政策解讀[EB/OL].http：//www.scio.gov.cn，2016-11-03。

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Property Right-New Impetus for Rural Revitalization

Xing Wei1，2

（1.School of Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088，China;

2.Xingtai People's Procuratorate， Xingtai 054000， China）

Abstract：The implementation of the rural revitalization strategy is an important strategic plan made by the 19th National People's Congress.The central rural work conference proposed that the key of rural revitalization is to improve the property rights system and the allocation of factor marketization.Property right is the new impetus for rural revitalization， it's also the most core and fundamental institutional supply in promoting the rural revitalization process in an all-round way. The property right is distinct agriculture，rural areas and farmers are living.The property right is clear，the development is unimpeded.From the point of the pilot reform of the target， contract right， the right of qualification and constituent elements of the basis of stock right， still has the power of the identity rights and property rights.The of property rights can be free flow， identity right is different.This kind of power can both restrict the realization of the element marketization disposition， and shake the foundation under collective ownership.If the identity right be attributedto power of ownership， establishingthe "rural collective ownership，" performance the ownership of power， can release free of property rightsto a certain extent， under the premise ofnot break through the relevant laws and regulations， we can reduce institutional trading costs， ensure that rural reform is neither break through the line of collective ownership， and achieve the goal of marketization configurationof elements .

Key words： property right， new impetus， separation of three powers division， rural collective property rights， collective ownership of rural areas