國家監(jiān)察體制改革的方法論意蘊

□ 張仙鳳

深化國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是強化黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署。十八大以來，黨中央在始終保持高壓反腐的同時，積極穩(wěn)妥深化國家監(jiān)察體制改革。習(xí)近平總書記指出：“改革開放是前無古人的嶄新事業(yè)，必須堅持正確的方法論，在不斷實踐探索中前進?！盵1]（P34）為了確保國家監(jiān)察體制改革順利進行，黨中央堅持科學(xué)的方法論，在對政治權(quán)力、政治關(guān)系和政治體制進行深刻調(diào)整的同時，避免對現(xiàn)行政治體制和社會穩(wěn)定造成沖擊，保證國家監(jiān)察體制改革順利推進。

一、問題導(dǎo)向與全面統(tǒng)籌相統(tǒng)一

堅持問題導(dǎo)向是馬克思主義的鮮明特點。在國家監(jiān)察體制改革的諸多方法中，習(xí)近平總書記特別注意將問題導(dǎo)向與全面統(tǒng)籌并重。習(xí)近平總書記指出：“堅持問題導(dǎo)向是馬克思主義的鮮明特點。問題是創(chuàng)新的起點，也是創(chuàng)新的動力源?！盵2]問題導(dǎo)向是國家監(jiān)察體制改革的原動力。我國原有的反腐敗體制機制是在借鑒蘇聯(lián)社會主義模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國黨情和國情而逐步形成和發(fā)展起來的。黨的紀律檢查機關(guān)，隸屬于政府的行政監(jiān)察機關(guān)、預(yù)防腐敗機構(gòu)，隸屬于檢察系統(tǒng)的反貪污賄賂、瀆職侵權(quán)檢察和職務(wù)犯罪預(yù)防部門共同承擔(dān)了反腐敗的任務(wù)。長期以來，我國反腐敗機構(gòu)體制在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的深入發(fā)展提供了有力的政治保障和組織保證。進入新時代，站在新的歷史起點上，舊有體制已不能完全適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和反腐敗斗爭需要。反腐敗體制機制處于一種未整合的狀態(tài)，反腐敗監(jiān)督職能分散于黨的各級紀檢監(jiān)察機關(guān)、政府的預(yù)防腐敗機構(gòu)、檢察機關(guān)反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪機構(gòu)之中，這些機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)不一，有些職能重疊，邊界不夠清晰，不同性質(zhì)機關(guān)的執(zhí)行法律不一，不利于反腐職能銜接，從而分散了反腐力量，很難形成穩(wěn)定、規(guī)范而高效的反腐合力。上述問題客觀上制約了對腐敗查處的力度，影響反腐敗的社會認同感和公信力。為了解決反腐敗過程中存在的體制機制問題，在深化國家監(jiān)察體制改革過程中，通過整合資源，將行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防腐敗犯罪等工作力量整合，成立監(jiān)察委員會，將反腐敗職能集中統(tǒng)一起來。監(jiān)察委員會成立后，將紀委和監(jiān)委合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，實現(xiàn)了黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建起集中統(tǒng)一權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制。

堅持問題導(dǎo)向，以解決問題為出發(fā)點，又必須與全面統(tǒng)籌結(jié)合起來。全面統(tǒng)籌蘊含著馬克思主義的辯證法精髓。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委七次全會上的講話中指出，要積極穩(wěn)妥推進國家監(jiān)察體制改革，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好政策把握和工作銜接，為深化國家監(jiān)察體制改革提供了根本指引?？v觀國家監(jiān)察體制改革的整個過程，黨中央高度重視深化國家監(jiān)察體制改革的統(tǒng)籌工作。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次主持召開中央政治局會議、中央政治局常委會會議和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議專題研究，審議通過改革和試點方案，對改革作出頂層設(shè)計，明確了試點工作的時間表和路線圖。從2016年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委六次全會的講話中提出形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系的要求開始，到2016年12月，根據(jù)黨中央的決定，人大常委會決定在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作，再到2017年10月，黨的十九大對深化國家監(jiān)察體制改革工作做出新的戰(zhàn)略部署，要求將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，再到2018年3月召開的第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監(jiān)察法》，對監(jiān)察機關(guān)機構(gòu)設(shè)置進行明確規(guī)定，整個國家監(jiān)察體制改革過程中處處體現(xiàn)著統(tǒng)籌思想，一是統(tǒng)籌中央和地方在深化國家監(jiān)察體制改革中的地位和職責(zé)；二是統(tǒng)籌國家監(jiān)察體制改革的地方實踐與理論提升；三是統(tǒng)籌國家監(jiān)察體制改革的穩(wěn)定性與發(fā)展性。

除此之外，中央深化國家監(jiān)察體制改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組認真落實黨中央決策部署，切實加強對試點工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。時任中共中央政治局常委、中央紀委書記的王岐山同志多次主持召開會議傳達學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記重要講話精神，研究改革方案和部署試點工作，親赴北京、山西和浙江等地調(diào)研指導(dǎo)。全國人大常委會迅速通過試點工作的決定，為試點工作提供法治保障。中央組織部研究提出試點地區(qū)監(jiān)察委員會干部管理體制和任免審批程序。中央政法委加強協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌司法執(zhí)法機關(guān)積極配合改革試點。最高人民檢察院堅決貫徹黨中央決策部署，深入細致做好轉(zhuǎn)隸人員思想政治工作和線索移交，確保工作有機銜接。中央編辦對試點地區(qū)涉改單位人員編制機構(gòu)轉(zhuǎn)隸進行具體指導(dǎo)。中央、各部門、各試點地區(qū)在深化國家監(jiān)察體制改革試點工作過程中全面統(tǒng)籌部署，實現(xiàn)了上下聯(lián)動施策，保證了改革的順利進行。[3]

二、頂層設(shè)計與摸著石頭過河相統(tǒng)一

頂層設(shè)計與摸著石頭過河是辯證統(tǒng)一的，不是非此即彼或厚此薄彼。深化國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央所做出的重大決策部署，是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計。改革開放以來，我們黨不斷推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，尤其是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央重拳反腐，以壯士斷腕的決心、刮骨療傷的勇氣，以前所未有的憂患和緊迫感，掀起了新中國成立以來規(guī)模最大、涉及層級最高、形勢最復(fù)雜、成效也最顯著的反腐敗斗爭，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展。但同時也逐漸認識到，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，奪取反腐敗斗爭的壓倒性勝利面臨著體制機制方面的“瓶頸”：有些部門權(quán)力過大，有些干部權(quán)力過大，尤其是一些“一把手”無法實現(xiàn)有效制約監(jiān)督，腐敗無法得到徹底遏制。推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利必須從國家政治權(quán)力、政治關(guān)系和政治體制的高度，對權(quán)力配置進行頂層設(shè)計，實現(xiàn)對權(quán)力的制約和監(jiān)督。具體來說，就是從原來屬于行政權(quán)和檢察權(quán)派生權(quán)力的監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)和檢察權(quán)中剝離，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防腐敗犯罪等工作力量成立監(jiān)察委員會，與黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)了黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

深化國家監(jiān)察體制改革作為全面深化改革的重要內(nèi)容，不僅涉及到制度層面的頂層設(shè)計，而且還是內(nèi)含著“摸著石頭過河”的改革方法論。深化國家監(jiān)察體制改革沒有現(xiàn)成的方法，必須采用實踐、認識、再實踐、再認識的方法論，在實踐基礎(chǔ)上摸清規(guī)律，漸進改革。先是2016年底，中央決定在北京、山西、浙江3省市開展國家監(jiān)察體制改革試點工作，以為國家監(jiān)察法的制定和監(jiān)察體制改革在全國推開提供實踐經(jīng)驗。試點地區(qū)認真貫徹落實黨中央的部署，積極推進國家監(jiān)察體制改革的試點工作，制定實施方案，明確改革思路，確定重點任務(wù)，凝聚改革共識，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為監(jiān)察體制改革在全國推開積累了有益經(jīng)驗。黨的十九大召開，對深化國家監(jiān)察體制改革再動員再部署，要求將試點工作在全國推開。中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，根據(jù)黨中央決定，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定，國家監(jiān)察體制改革與地方人大換屆工作緊密銜接。黨的十九屆二中全會對國家監(jiān)察體制改革進行部署，提出要依法建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機構(gòu)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。深化國家監(jiān)察體制改革的整個過程處處體現(xiàn)著頂層設(shè)計與摸著石頭過河的有機結(jié)合，保證了國家監(jiān)察體制改革的順利開展。

三、繼承傳統(tǒng)與創(chuàng)新發(fā)展相統(tǒng)一

繼承傳統(tǒng)與創(chuàng)新發(fā)展相統(tǒng)一是我國國家監(jiān)察體制改革的又一鮮明特質(zhì)。從歷史文化中汲取智慧，在治國理政中總結(jié)經(jīng)驗，積極推進理論和實踐創(chuàng)新，是習(xí)近平總書記有關(guān)深化國家監(jiān)察體制改革重要論述中蘊含的重要邏輯。我國歷來是一個多民族的大國，“大一統(tǒng)”始終是傳統(tǒng)中國政治思想和政治格局的主流。與此相適應(yīng)，打擊貪官污吏、打擊地方割據(jù)勢力，維護中央權(quán)威的監(jiān)察制度歷來備受重視。從周漢開始，歷經(jīng)隋唐，一直延續(xù)至明清，可謂源遠流長。具體來說，從監(jiān)察機構(gòu)來看，我們經(jīng)歷了從“二府”到“三臺”，再到御史、監(jiān)察的歷史衍變；從監(jiān)察法規(guī)來看，我們經(jīng)歷了從“監(jiān)御史九條”到“刺史六條”，再到“都察院則例”，以至到“十察法”的歷史衍變；從監(jiān)察范圍來看，我們經(jīng)歷了從人事、財政管理到軍事、司法統(tǒng)轄的歷史衍變。[4]與此同時，西方國家?guī)装倌陙淼奈拿靼l(fā)展史，從政治文明的角度看就是對公共權(quán)力的約束史，也經(jīng)歷了從以權(quán)力約束權(quán)力到以權(quán)利約束權(quán)力，再到以社會約束權(quán)力的歷史衍變。這些歷史資源都為我國國家監(jiān)察體制改革提供了有益借鑒。習(xí)近平總書記高度重視歷史文化，并特別強調(diào)繼承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。從第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》來看，其形成的制度基因是對中國傳統(tǒng)制度文化基因的揚棄，是對革命根據(jù)地紅色政權(quán)基因的繼承和發(fā)揚，是新中國成立以來尤其是黨的十八大以來，黨和國家對加強黨風(fēng)廉政建設(shè)和監(jiān)察實踐經(jīng)驗的總結(jié)。由此可見，我國國家監(jiān)察體制改革是對優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和實踐經(jīng)驗的批判繼承。

除了批判地繼承傳統(tǒng)外，我國國家監(jiān)察體制改革還特別注重創(chuàng)新發(fā)展，實現(xiàn)了繼承傳統(tǒng)與創(chuàng)新發(fā)展的統(tǒng)一。與傳統(tǒng)監(jiān)察制度不同，當(dāng)今的監(jiān)察制度有著鮮明的社會特性和時代特征。盡管中國古代監(jiān)察制度隨著歷史演進而變革，但自始至終都未改變其皇權(quán)政治工具的本質(zhì)，所以，也從未使封建王朝擺脫“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史宿命。與之根本不同的是，當(dāng)今的監(jiān)察制度則具有鮮明的社會特性，其最根本的體現(xiàn)是國家監(jiān)察委員會是由人大直接選舉產(chǎn)生的，對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督，從而形成了在人民代表大會制度下的國家監(jiān)察體系。這一國家監(jiān)察制度體系具有鮮明的社會主義性質(zhì)，是與黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主緊密結(jié)合的權(quán)力監(jiān)督制度。就本質(zhì)而言，當(dāng)今的權(quán)力監(jiān)督制度是以人民民主專政為依托的現(xiàn)代監(jiān)督制度，徹底使以前的皇權(quán)政治工具轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵺`人民民主、加強自我監(jiān)督、推動社會革命從而跳出歷史周期律的現(xiàn)代武器，是對中國古代監(jiān)察制度和西方權(quán)力制約制度的批判性繼承和革命性改造。由此可見，我國國家監(jiān)察體制改革既從傳統(tǒng)文化中汲取營養(yǎng)，又注重進行社會主義改造，既批判地繼承傳統(tǒng)，又發(fā)展性地變革創(chuàng)新，充分彰顯了“四個自信”。此外，我國在推進國家監(jiān)察體制改革過程中，適時制定了《中華人民共和國監(jiān)察法》。監(jiān)察法的制定使黨的主張通過法定程序上升為國家意志，實現(xiàn)了立法與改革的有機銜接，有助于創(chuàng)新和完善國家監(jiān)察制度。由此可見，從方法論的角度看，我國國家監(jiān)察體制改革還內(nèi)在地蘊含著繼承傳統(tǒng)與創(chuàng)新發(fā)展的統(tǒng)一。

四、黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法改革相統(tǒng)一

社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法改革相統(tǒng)一是新時代全面深化改革總體方法論。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是我國社會主義法治最根本的保證，任何改革都必須有利于堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，深化國家監(jiān)察體制改革必須堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。一方面，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視國家監(jiān)察體制改革及試點工作。習(xí)近平總書記多次主持召開中央政治局會議、中央政治局常委會會議和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議專題研究，作出頂層設(shè)計。另一方面，中央多次對深化國家監(jiān)察體制改革工作進行重要部署。黨的十八屆六中全會、十八屆七中全會、十八屆中央紀委六次全會、十八屆中央紀委七次全會，十九大，十九屆一中全會、十九屆二中全會，以及十九屆中央紀委二次全會等重要會議對國家監(jiān)察體制改革工作進行戰(zhàn)略部署，時刻保持對國家監(jiān)察體制改革的引領(lǐng)。更為重要的是，深化國家監(jiān)察體制改革，設(shè)立監(jiān)察委員會，將黨的紀律檢查機關(guān)與國家監(jiān)察機關(guān)合署辦公，加強黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)。紀委與監(jiān)委合署辦公，破解了反腐敗體制機制職能重疊、執(zhí)紀執(zhí)法邊界不清、反腐敗力量分散等問題，擴大了監(jiān)督范圍和監(jiān)督對象，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的無縫隙對接，構(gòu)筑起新時代黨的領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作體制機制。

深化國家監(jiān)察體制改革體現(xiàn)了全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨的有機統(tǒng)一，不僅堅持和加強了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而且整個過程遵循依法改革，是建設(shè)社會主義法治國家的生動案例。習(xí)近平總書記強調(diào)，要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，推進反腐敗工作規(guī)范化、法治化。2016年12月，根據(jù)黨中央確定的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議決定：在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作，這成為國家監(jiān)察體制改革依法進行改革探索的第一步。隨著試點工作的圓滿完成，2017年10月，黨的十九大對深化國家監(jiān)察體制改革工作做出新的戰(zhàn)略部署。根據(jù)黨的十九大精神部署，2017年11月，根據(jù)黨中央的決定，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定，指出在2017年底、2018年初召開的省市縣人民代表大會上產(chǎn)生三級監(jiān)察委員會，使改革與地方人大換屆工作緊密銜接，為國家監(jiān)察體制改革向全國推開提供了法理依據(jù)。隨著省、市、縣監(jiān)察委員會的建立，2018年3月召開的第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監(jiān)察法》，對監(jiān)察委員會的地位，職責(zé)、權(quán)限等進行規(guī)定，為國家監(jiān)察機關(guān)及反腐敗工作的開展提供了法律依據(jù)，確保改革于法有據(jù)。

深化國家監(jiān)察體制改革雖然已經(jīng)取得了重大階段性成果，但未來改革仍然任務(wù)艱巨。學(xué)習(xí)研究和掌握國家監(jiān)察體制改革的方法論有助于各級黨委把改革試點工作作為重大政治任務(wù)，自覺擔(dān)負主體責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)、謀劃、推進本地的監(jiān)察體制改革，從方法論角度推動國家監(jiān)察體制改革創(chuàng)新。